第二节　机构臃肿，财政供养人员过度膨胀

责任重叠和划分不清在所有国家都是在所难免的。可是，在中国重叠责任分工的程度特别高。这也在政府的组织结构中反映出来，每级预算中都设有同样的一套部、委和厅局。而经研究发现机构膨胀和“膨胀的官僚机构”是职员超编的主要原因。

县财政沦为“吃饭财政”、“讨饭财政”的根源是机构臃肿和编制膨胀。20世纪90年代初，山西118个县（市、区）共设副科级以上党、政、群机构6450个，县均54.7个。1999年，H省A县设县直党政机构99个，其中党委机构19个，政府机构80个。湖南省安化县1950年有国家干部601人，其中副局级以上干部51人。从1951～1976年期间，国家干部增至3639人，增加了5倍还要多，副局级以上干部增至198人。1977年至1983年，干部人数又翻了一番，达到7099人，其中副县长以上干部10人。从1983年起进行县级体制改革，但国家干部人数不减反增，1990年达到9400人；其中副局长以上干部1633人，副县长以上干部68人，领导干部的增加尤为惊人。江苏省南通县1949年底有国家干部670人，1992年底有各类国家干部18853人，其中行政干部3424人，事业干部10326人，企业干部5104人，此外还有不属于干部编制的行政机关和事业单位工作人员8496人。北京市密云县1949年底一共只有国家干部218人，1990年光是党政群机关干部就有3158人。为了养活这些“吃皇粮”的人，县级领导机构不得不把大部分的精力用于经营“大院经济”、“诸侯经济”。尽管中央三令五申、大张旗鼓地反对地方保护主义，但一些地方的县委县政府为了县属企业的生存，至今仍在制定和执行维持其垄断地位的各种“土政策”。利用行政管理权力在经济活动中寻租，成了一些县级行政机关的主要收入来源；当对违反计划生育、赌博行为的罚款成为行政人员口袋中工资奖金的大头时，二者之间从对立关系转向共存共荣的关系，就不难理解了。在县属企业纷纷倒闭，企业收入为负值的情况下，从农民手中取得廉价土地，然后以“土地开发”为名转手倒卖，获得土地转让收入，成为近年来许多县政府不可或缺的生财之道。也就是说，他们不仅向上级财政部门讨饭吃，而且同农民抢饭吃。

尽管历经几次机构改革，但县乡机构仍不同程度存在机构膨胀问题，而且在有的地方还相当严重。它表现有以下特点：（1）县级机构比乡镇机构膨胀更厉害；（2）事业单位比行政部门的机构膨胀问题要严重得多；（3）具有行业管理职能又有某些服务功能的机构，其行政机关或事业单位都存在急剧膨胀的机制。近年来，从行政机关的数量上看，比十年前有所减少。特别是行政机构人员编制控制比较紧，在职超编人员不多，这在所调查县份基本如此。当然现有的行政机构数量还可以压缩，也有的行政部门编制还有些偏紧。

从县直机构部门人员增长趋势看，主要问题发生在县直的事业单位。每次机构改革行政编制控制的条件，基本是将缩减的人员留在了所属部门的事业单位，以此保证行政部门的改革成功。事业单位膨胀原因除了机构改革分流人员压力外，还有如下原因：（1）就全国而言，事业单位改革一直没有完全启动，基层在等完整的配套改革政策；（2）全额供给的事业单位没有实质性减少，说明没有改革动力；（3）县直部门的差额供给单位和自收自支单位成为人员膨胀的主体，因为改革条件之一就是可以几乎自定编制；（4）特别是某些依然具有宏观综合性行政管理职能部门，它们所属的事业单位成为人员机构膨胀的“增长点”，从一定意义上讲，具有一定行政执法权，就相当有了“养人”的资本。

我国改革开放以来进行的四次政府机构精简陷入“黄宗羲定律”，分别于1982年、1988年、1993年、1998年进行的四次政府机构精简，都无一例外重蹈着“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的覆辙。我国1979年在编机关干部为279万人，到1989年扩增到543万人，1997年党政干部总数达到800多万人。我国政府机构精简的艰巨性、复杂性可以通过1998年的改革见其一斑。1998年九届全国人大第一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定，在全国开展了以乡镇撤并为重点的机构精简。这些年来，全国已经有25个省份基本上完成了乡镇撤并工作，乡镇总数由撤并前的46400个减少到39000个，共撤并了7400个乡镇。由此可见这次机构改革的决心和力度是很大的。但是人员臃肿的现状没有得到根本的改观，致使这次机构精简又走上“精而不简”的老路。如襄阳县1993年全县财政供养人员为16667人，2000年达到34699人，7年时间增长了1倍多。2003年11月，新华社记者对苏皖两省乡镇机构改革进行了实地调查，调查的结果表明大部分地区的改革没有取得实质性的变化。江苏省溧阳市原有36个乡镇，2000年撤并为18个，然而机关干部只减少了10.6%，而且减掉的干部基本上是接近退休年龄的。不仅人数没有减少，而且因为工资的刚性增长，大大超出了县级财政的承受能力。近年来中央出台的大幅度调资政策，给县财政带来了沉重的压力。即使中央对落实此项政策给予一定比例的补助，县级财政仍然难以承受^[7]。

正如地方政府官员们反复强调的，生计问题关系地方社会稳定。尤其在落后地区的经济发展背景之下，政府机关是安排受过中、高等教育人员的最重要。可以理解，这部分人的失业压力成为一个值得关注的因素。其次，这些地方的政府历来就是政府公务人员的衣食父母，现在仍然也是。这种境况确保了这样一种内在制度安排，即政府负责官员的福利，甚至包括其家属的福利，这其中最重要的是为其子女安排工作。(www.daowen.com)

此外，在县这样的社会小环境中，人际关系交织复杂，对任何一个公务人员的解雇，均有可能波及其人际关系中许多人的反应。与这些问题相联系，尽管一些政府官员在这一过程中被边缘化，因而对不能更多地分享预算成果而耿耿于怀；但是人们也意识到，这种不透明的预算安排对于已经进入政府“圈内”的人的群体利益是有好处的，而关于缩减公务人员编制，以及零基预算的讨论在这些官员中尤其不受欢迎。正是这种试图保持现状的内在一致性力量如此之强，以至于一切外来的变革力量均受到地方政府的抵制。其次，由于上述原因，具有聘用公务人员权力的人有了一种具有巨大潜在价值的寻租资本。如某些县，成为公务员是收入丰厚的事，因此人们千方百计寻找门路，而相关决策人应接不暇。据某地政府部门统计，当地农民人均纯收入在1000元左右徘徊，农民纯现金收入据当地人估计不超过五成。这些县由于是民族自治地区，各种转移支付资金较多，各种调资政策所需的资金也基本由上级财政承担，加上处于高寒艰苦地区，当地公务员每个月的工资比农民一年的现金收入还要高。实际上，在调查了黑龙江、福建、四川、安徽等省的12个县之后发现西部这个省的这三个县的公务员工资水平是最高的，而且工资不拖欠情况是最好的，而冗员问题也是最严重的。实际上，也就是因为这个原因，在一些地区已经形成了力图维持现状的共识，这种共识强大到足以抵抗任何外来的变革力量。

在现实中，保证政府中“圈内人”的“吃饭”问题已经成为公共财政的目的本身，而不是被当成服务公民的手段来对待。这种安排的一个社会后果便是在提供公共服务中缺乏社会公正性。相当数量的公务员由于其人际关系而有机会被安排在岗，但他们的工作岗位却并不是在公众最需要服务的地区。这一问题在教育部门尤为突出。

1994年，全国县级财政供养人口总数为2251万人，2000年达到2959万人，增加了708万人，年均递增率接近5%。据调查表明，越是经济不发达的地区人员膨胀问题越突出。国家虽有编制对财政供养人员进行控制，但对普遍超编的现象却没有有效的制约措施。

2003年A县全县人口138万人，A县实际财政供养在职人数为24449人，实际财政供养在职人员的供养系数为1.77%；按照省编委核定1.37%的财政供养人数，A县实际供养系数比标准供养系数高出0.4个百分点，多供养在职人员5475人，占实际在职人员总数的22.4%。而按照实际供养人员和标准供养人员分别计算的人员经费为23793万元和18233万元，差值为5560万元。人员编制的问题不仅仅是总数超编，在需要编制的岗位上同时也存在缺少人员的问题。2003年，A县初中、小学标准教师数为9954人，其中小学6043人，初中3911人。目前，实际在职公办教师为7692人，缺编2262人（不含代课教师2000人）。但在A县教育系统内部存在着行政、事业编制膨胀，行政支出增长过快等问题。譬如，A县教育局机关及直属单位编制数只有286人，而现有在岗职工却达369人，超编65人。其中，教育局机关编制35人，实有69人，超编34人。2000～2003年间，A县由财政预算安排的、包括教育在内的行政管理费支出，由3395万元增加到7041万元，年均增长27.5%。

而在泰和县1994年财政供养人员为10276人，2000年为13676人，增加了3400人，年均增长4.9%，财政供养人员占全县人口的比重1994年为2.12%，到2000年提高到2.68%。襄阳县1993年全县财政供养人员为16667人，2000年已达34699人，财政供养人员占全县人口的比重为2.35%。鄢陵县2000年财政供养人员为15299人，占全县人口的比重为2.55%。