第一节　政府层级设置和政府间事权划分

一、政府层级设置

我国实行五级政府管理结构层次。第一级是中央政府，第二级是31个省、自治区和直辖市（不含香港、澳门和台湾地区），第三级是331个地级行政单位，第四级是2109个县级行政单位，第五级是44741个乡镇行政单位。与世界上任何一个大国相比，这一行政特征使得中国不仅形成了中央与地方之间的复杂关系，而且还在同一省区内形成了上一级政府与下一级政府之间的复杂关系，这对于建立适应分布于广大区域的、条件差异显著的、多级政府层次的并统一在同一个政治体制框架下的财政体制带来了很大的难度。分析我国五级政府体制，可以发现，它们与当时我国传统的计划经济体制是相适应的。从中央一直到乡，政府向整个社会自上而下地笼罩下去，影响所及，甚至达到一家一户。这在当时的条件下，确能最大限度地动员全社会的资源支持工业化的起步，数目较少的省级行政区便于中央政令畅通，减少协调成本，增加控制力，而直接深入到社会细胞一级的乡政府和街道进一步增强了中央政府对全社会的控制力。应当说，在中华人民共和国成立之初的国际国内政治、经济背景下，这种高度集中的行政管理体制是适应当时需要的。^[1]

改革开放以来，传统行政体制不断受到市场经济大潮的冲击。20年的市场化改革不仅造就了企业、个人这样的微观经济主体，同时也造就了各级地方政府相对于上级和下级政府的独立主体地位，使之有了自己的独立利益，且随着市场化的深入，地方利益日益强化。市管县体制即为明显的例子。1983年后，市管县体制在全国范围内遍地开花。但除了在少数地区能实现“以城市带动农村”的政策初衷以外，大多数地方搞市管县主要是基于自身利益的一种跟风行为；近年来，市一级为了本级建设需要，利用行政权力截留上级政府下拨给县乡一级的资金、指标，竭力向下抽取财源，以至于从“市管县”发展成为“市卡县”、“市吃县”，甚至成为基层财政困难的体制性原因。

此外，市场化的改革还以交换为纽带，形成一个个开放的、动态的、发展的经济区域，如长三角、珠三角、京三角等，极大地冲击着相对静止，甚至僵化的行政区划，并带出了一系列在传统的行政体制中无法解决的问题，如相邻区域内环境治理、交通、水利供应等，一般而言，它们都具有区域规模经济的性质，需要在更大的范围、更高的层面上进行协调，而这不仅超出了某一个地方政府行政权力所及的范围，而且靠调整行政区划也无能为力。

因此，对当前万众瞩目的政府层级改革问题，不能简单地视为行政区划的重新调整，而必须将其视为在市场经济条件下政府治理行为与模式的重塑。或者说，必须认识到，当前由于各种问题和矛盾引发的重划行政区域的要求，实质上是已经趋于成熟的市场经济体制、已经得到极大解放与发展的生产力对与之相适应的政府治理新模式的一种制度需求与呼唤。各级政府尤其是地方政府必须尽快从对经济的过多干预中退出来，将发展经济的权利还回到企业与个人手中，自身侧重于宏观调控、法律与制度建设、提供市场所需要的公共产品与公共服务等，以降低交易费用、提高经济效率。

如果我们从政府治理的视角出发，就能更清醒地认识当前政府层级改革中所面临的种种矛盾与问题。以撤销乡政府为例，之所以迟迟不能施行，机构、人员、财力当然是重大的因素之一，但更深层的问题则是担心地方行政力量撤出以后，出现乡村治理真空。在漫长的古代农村，居民以血缘、地缘、族缘为纽带，形成一个个自然聚居的村落和小共同体，内在地稳定着农村秩序。民间力量与政府相互制衡，共同维持着乡村社会的稳定。中华人民共和国成立后，空前强化、庞大的政府力量甚至深入到农民家庭，农民失去了土地和几乎所有的生产资料，乡村中各类自治力量已不复存在，广袤的农村中，只有以乡政府为代表的行政力量独立苦撑大局。20世纪80年代以后在农村渐次出现村民自治、直选等，由于种种原因，目前尚处于不成熟的阶段，不能在乡村治理中发挥决定性的作用。因此总体上来讲，农村仍处于自治力量严重不足的境地。因此，当前撤消乡政府所面临的最大顾虑可能是怕出现“乡村治理缺失”。民间治理力量没有培育起来，行政力量一旦撤出，政府没有足够的渠道获得最基层信息，不能及时应对处理，有可能小乱酿成大祸。这一点在当前城乡差别进一步加大、干群冲突时有发生，有些地方甚至出现了“农民有组织地抗争”的情况下，处理得不好，不仅会影响到农村的发展和稳定，而且还会严重影响整个中国的现代化进程。

但是，同样从政府治理的角度出发，在城市范围进行政府层级改革时，面对的主要问题不再是政府治理的缺失，而可能是政府治理过度。以市管县体制而言，明显是市一级政府利用行政权力对下级政府的干预甚至是财政剥夺，对此，通过行政权力的再配置基本上能比较容易地解决问题。但是，基于经济内在成长所产生的一些协调问题，如某一特定经济区域内的环境问题、交通问题、教育与社会保障等，就不是通过行政权力的调整和重新配置能解决的。比如，在最早实行省管县体制的浙江省，已经出现了市政设施建设上的分散和重复；已形成明显区域经济带的长江三角洲地区，也出现了交通、环境、水利等方面的扯皮现象。从行政行为上看，这里既有地方政府基于自身利益、实施地方策略所导致的治理过度，也有新情况新形势下政治应对迟缓、延误经济发展方面的治理不足的问题。

由此，基于中国特定的历史发展过程和极其鲜明的城乡二元经济结构的现实情况，城市地区中行政治理过度与农村地区的行政治理缺失的双重矛盾交织到一起，使当前的政府层级改革更显复杂和艰难。也正是由于这一点，特别是在中国改革已经从外围深入到内核的今天，在进行行政体制改革这样一些具有根本性意义的大手术时，特别需要科学的理论指导和全盘的统筹设计，既要设计出清晰的改革蓝图，更要有稳打稳扎的改革步骤。

一级政府一级财政的结构是分税制最基本的体制要素，这样可以保持各级政府在财力上的相对独立性，较好地发挥激励约束的作用，提高各地方政府的积极性和执政水平。前已论及，从我国目前省以下财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，需要首先简化财政管理级次。这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。同时，要做好精简政府人员工作，使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应，减轻财政负担。

二、政府间事权划分

目前中国正在进行的政府改革，带有“政府自觉”的成分，目的就是要实现社会转型由政府推动型向社会自主型转变。对于政府而言，是要实现由政府自发到政府自觉的转变。这一转变就是要塑造一个积极而有效的政府。

社会转型需要不断提高政府能力，因为这对于促进社会进步具有积极的意义。^[2]社会需要一个积极政府的基础，在于维护市场秩序、弥补市场失效的需要。产权的保护、合同的实施、适当的监管是约束经济人的必需机制，在这个过程中，政府作为第三者来执行规则，实施公正有效的管理。因此，太弱的政府对于市场经济的发展是不利的。不过另一方面，政府在实施公共政策、推动经济发展的过程中，存在不断扩张的可能性。政府扩张表现在政府职能扩张的基础上政府机构和人员的膨胀，也表现为政府公共支出的增长。扩张本身很可能带来政府行政的低效率和非效率，也可能诱导寻租腐败的泛滥，还会引起社会和市场的萎缩。引起政府扩张有政府主观方面的逐利因素。这是违背公共政策和公共管理的公共性原则的。在走向法治化的过程中，主观方面的因素还相对比较容易控制。但是，社会转型需要一个积极政府的客观需要，成为政府扩张的客观因素，这一点比较难以察觉和控制。所以，转型期政府职能的转换必然存在一个两难选择：如果需要一个积极政府，有可能引起政府扩张，而要控制政府扩张，则有可能影响到政府解决公共问题、实现经济发展的能力。这涉及如何转变政府职能的问题。这里，资源和政府的能力是有限的，但社会需求却是无穷的。因此，需要明确政府什么应该做和什么不应该做，从而提高政府管理的有效性。将政府职能集中于其能力范围内的基础性工作有助于提高行政的有效性，防止政府行为失控。世界银行把政府确保社会经济发展的基础性工作规定为以下几项：建立法律基础；保持非扭曲性的政策环境（包括宏观经济的稳定）；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境（世界银行，1997）。这就是说，必须处理好政府与市场、政府与企业等方面的关系。

目前，县级财政困难的原因还有体制性方面的，体制性方面的原因首先就是政府的性质不清。转轨以来国家把政府工作的重点放在经济建设上，现在的基层政府在某种意义上讲变成了直接经济组织。而完善省以下财政管理体制的首要环节就是合理划分公共经济管理责权与民间经济活动范围。在政府和市场的关系上，政府是具有主动性的。一般说来，政府可以左右市场，市场却不能指挥政府。二者的这种不平等决定了要正确处理政府与市场的关系，就必须以法律的形式把政府的责任加以明确界定和规范。科学地界定地方政府的责任，并建立相应的制约机制，使地方政府在属于自己的责任范围内行使公共权力，把地方政府从“无限责任政府”转变为“有限责任政府”至关重要。

我国宪法对地方政府的职权有一个原则的规定，县级以上地方各级人民政府行使下列职权：

（1）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；

（2）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；

（3）改变或者撤销所属各工作部门的不适当命令、指示和下级人民政府不恰当的决定、命令；

（4）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；

（5）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民政事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；

（6）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（7）保护各种经济组织的合法权益；(www.daowen.com)

（8）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；

（9）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（10）办理上级国家行政机关交办的其他事项。

宪法规定了地方政府行使的权限，即县级以上地方政府要负责本辖区内的一系列公共事务。首先这种规定是笼统和抽象的，对指导实际工作的意义不是很大；其次因为辖区是重叠的，省级政府包括市级政府，市级政府包括县级政府，各级政府具体事务划分界线不清，直接导致各级地方政府财政支出责任的越位、缺位与错位状态并存。一方面表现为省级政府过多地包揽了县市政府的责权，省级政府掌管着一些交通、农业、环保、文化、教育和城市基础设施等项目的专项资金，而这些事务的具体实施又在下级政府，由于没有相应的财力，特别是县级政府只好采取“跑省进厅”的方式，从各部门取得非规范的资助。因为县级财政支出责任受上级政策干预比较多，在一定程度上造成了县级财政的有责无权。一是对财政支出有明确增长要求的政策法规越来越多，各个领域的单行法规与《预算法》相互矛盾。如农业、科技、教育、公检法、计划生育、社会治安、文化卫生等法规，比较大的财政支出项目基本上都涵盖了，明确要求的增长幅度大大超出县级财力可能。二是上级出政策，要求下级“出钱”。如军转干部的增资及社会保障、社会应急性支出采取“属地化”原则将增支责任交给下级等。

由于缺乏省以下政府间事权划分的标准，在不同省份，支出责任在政府间承担份额也是不同的，见表5－1。

表5－1　　地方政府在支出中的份额^[3]

在省级以下政府中，县级政府支出比重最大，占地方政府支出中的1/3或者更高。加上事实上四个省中的三个（江苏、甘肃和河北）县级政府在编制乡镇政府预算中发挥了主导作用，因而县级政府实际上占地方政府支出的一半。

由于中央政府没有关于各级政府提供公共品的统一规定，而且制定统一的规定也是不现实和无效率的，所以在各个省中，县级政府承担着不同的责任。但总体说来，县和镇政府支出在影响农村生活质量的重要的科目（教育、医疗卫生、公共管理、农业支持、公务员养老金和对贫困地区的援助）支出中占主要份额，而省政府对资本建设和价格补贴上发挥了重要作用，见表5－2。

表5－2　　甘肃、湖南两省支出情况^[4]

续表

但县级政府负责的范围内提供的公共产品远远不能满足农民的生产生活需要，根据调查，全国仅1/3的乡镇有供水站，83%的村未通自来水，13%的村未通公路，53%的村未通电话，95%的村虽然通电，但电价普遍是城镇的2倍以上，全国尚有207个县没有公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站。公共医疗保健服务供给极为落后，政府对疾病预防项目的投资占GDP的比重逐年减少，公共卫生服务更多依赖于收费，使许多乡村基本医疗保健服务指标难以达到国家规定的最低标准。相对其他国家而言，中国已经将更大比重的事权转移至基层政府，需要重新调整支出划分。为了获得风险共担的好处和实现财政均等化，应该将社会保障责任，如失业保险和基本社会福利上划给省级或者中央政府。

三、赋予县级政府更多的权限

依我国《宪法》规定，县是权责完备的地方一级政府，拥有相应的权力，担负相应的责任。但目前县级政府遇到的公共权力缩小、财力单薄等问题，已经严重地束缚了县域经济的发展。据调查，目前阻碍县域发展的问题是权力小、财力弱、负债重。权力小主要体现在经济、社会管理的审批权逐级上收和垂直管理部门越来越多，目前沿袭的仍是集权体制、审批体制，层层依靠计划、审批等行政手段管理经济社会。财力弱主要表现在县域上缴的财税资金过多而返还的比例比较少。财政的困难，造成地区差距非常大。债务重主要表现在乡镇政府的负债重，平均每镇几百万元，旧债未结又添新债，如“农金会”旧债和“公路达标”、“教育达标”等新债，以及农村税费改革新增财政缺口，令地方财政不堪重负。因此，笔者认为，要解决县域经济发展中遇到的这些深层次的问题，必须赋予县级政府以更大的权限。

（一）赋予县（市）更大的自主权和决策权

从管理效能上看，层级越少效能越高。政府级次的划分应以高效和便利为原则。世界上绝大多数国家都是实行两级或三级政府的框架设置。我国目前实行中央、省（直辖市、自治区）、市、县（区）和乡（镇）五级行政架构设置，层次过多，运行效率降低，体制成本加大，财政负担重。从目前状况来看，一些有市管（代管）县职能的市已经成为县域经济发展的障碍，有的市带动作用不明显，辐射能力弱；有的市截留中央、省下拨县级的专项资金，层层扣减；有的甚至为了出政绩，向县、镇强行集中财力搞自己的“自留地”；有的为了自身部门利益，不但不下放审批权，而且还把权限往上收。而市一级政府几套班子齐全，吃财政饭的人员多，开支庞大，财政负担重。为减少社会震荡，在尊重原有政府层级框架上，建议学习浙江经验，减少审批环节，实行省直管县。按照权责统一、运转协调和“能放都放”的原则，赋予县（市）更大的自主权和决策权，凡省已下达给地级市的审批权，除法律、法规、规章另有规定外，一律下放到县（市）。

（二）赋予县（市）级政府与事权相对应的财权

在深化改革的过程中，需要进一步强调正确处理地方政府与市场之间的关系，根据市场经济条件下政府与市场分工的基本原则确定中长期地方政府职能调整的方向。应按照有所为、有所不为的原则，将省以下地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥、为辖区提供公共产品及公共服务上来。在总体的事权划分上，涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，应由中央财政负责，以保证国家法制、政令和市场的统一和宏观调控的有效性。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目，以完善中观调控，承上启下增强行政活力与效能。市、县级政府具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜，其主要包括：本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基建投资、公用事业技改和科研投入、城市维护建设经费、支农经费和社保经费等事业性支出，改善公共设施，营造市（县）域发展环境。此外，可将基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、社会公共产品、国土资源保护和环境治理方面的支出，作为中央、省和市县各级政府的共同职责，中央在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展。比如，近年已将乡镇教师工资上划县财政发放之后，仍需进一步探讨适合各地不同情况的从中央到省、到基层各级政府的基础教育职责分工合理方案，因为九年制义务教育应是每个公民平等享有的权益，原则上应属各级政府的共有事权，除特别发达区域可主要由县级政府承担之外，其经费应在合理划分各自管理范围和管理责任的前提下，由各级财政适当分担。^[5]

依照权责对称和公共产品供给理论，通过立法，确立中央政府和地方政府的事权，并赋予相应的财权。县（市）是基层政府，是地方建设的主体，应赋予与事权相对应的财权。建议改革和完善省以下财政管理体制，改变上面出政策下面出资金的做法，加大省对县特别是贫困县的财政转移支付基数。同时，县、镇政府负债已经严重危及政府信誉，影响政府公信力。大部分贫困县、镇的负债大都是因为公路、交通、教育、扶危解困等公共建设而产生的，属于政府公共财政列支的范畴，上级政府应该逐步给予解决，目前也有能力解决，以减轻基层政府财政压力。

（三）赋予县（市）级政府对垂直管理部门的沟通权

从长远讲，为了保证国家的利益和政令畅通，建立全国竞争有序的统一市场，防止地方保护，在有些领域建立一些垂直管理系统是必要的。但是，垂直管理的部门太多太滥，则会收缩县域的权限，束缚县域的发展。为此，建议调整管理体制，尽量减少直管部门、单位，扩大县级政府对垂直管理部门的说话权。对必须保留的垂直部门、单位，党的关系可以考虑实行属地管理；对一把手领导干部的考核，建议实行垂直单位和地方党委组织部门共同考核；垂直单位应和当地政府组成、直属单位一样，对每年的工作情况，接受地方人大评议考核，并进行公布，接受群众监督。^[6]