第四节　转移支付情况分析

一、转移支付的必要性

对于世界上任何一个国家而言，如何去提高各个地方政府的财政能力，以保证其各自的支出需要，都是政府间财政关系体系设计的中心问题。各级地方政府实现其财政能力的形式之一便是税收分享。但是，无论哪种税收分享的方案，都将使某些地方政府相较其他地方政府而言，由于财政能力较弱，从而无法达到“充分”的公共服务水平。此时，中央政府给予地方政府转移支付的意义就在于，从财力上支持那些收入不足的地方政府，以满足其最低水平的支出需要。如何设计中央政府向地方政府进行收入分配的体系，的确是件复杂的事情，它需要政府做出许多决定，而这些决定又是和政府在财政分权、财政均等化以及宏观经济控制等目标中究竟想实现什么目的直接相关的。

协调支出需求和收入分配，使二者能相互对应，这在转移支付体系的设计中是最基本的问题。如果地方政府本级收入加上从其他收入中分享的部分，仍不能满足该地方政府的支出需要，那么中央政府是否应该负担起弥补这部分财政赤字的责任呢？如果某些地区相比其他地区而言，自然资源比较贫乏，税收基础薄弱，那么中央政府是否应该致力于去缩小这种地区间的差异呢？中央政府是否应该支持和保证各地方政府最低水平的支出需要，或者是达到各地之间基本一致的公共服务水平呢？在上述任何一种情况下，如果答案是肯定的，那么紧接着的问题便是中央政府如何去实施这些再分配。政府间转移支付就是从中央政府到地方政府的收入转移。用于转移支付的资金，既可以来自于某一特定的收入，也可以是其他多种中央政府收入的组合。建立政府间转移支付体系的三个基本原因如下：

原因之一：部分地方政府的财政能力非常低，在平均的税收努力下，所获得的收入并不足以满足最基本的公共服务的支出需要。这些地方财政能力不足，可能是由于自然资源贫乏，也可能是以前政府所制定的政策的效果所致，还可能是因为特定的环境促使了支出水平的上涨。而无论各地方政府财政能力如何，中央政府都应保证所有的公民，不论他们居住在哪个地区，都能享受到基本的公共服务水平。正是为了使各地方政府都能达到基本的公共服务水平，从而奠定了中央政府应实施转移支付的第一个基本理由。

原因之二：提供公共物品中存在的外部性，会导致公共物品的供给不足。比如说教育，因而中央政府必须通过转移支付体系来寻求扩大这部分公共物品供给的途径。

原因之三：地方各政府在财政支出和投资中有其优先和侧重，而这与全国范围内通盘考虑的投资侧重，以及投资项目的筛选标准可能会有所矛盾。不过，中央政府可以通过转移支付体系来保证当二者存在矛盾时，能以国家整体的利益为重。此外，一个正确有效的政府间转移支付体系还有助于地方政府去尽力增加本级收入（这是在地方政府拥有一定的收入增长自主权的情况下）。

通过上述三点理由的阐述，我们可以明确这样一个认识，即转移支付体系的设立必须与政府的总体目标相一致。一般而言，政府的总体目标主要有：宏观经济稳定、均衡，有效地执行预算程序，以及财政分权目标和其他政治目标。世界上不存在一种“完美无缺”的转移支付体系。某些转移支付制度给予地方政府很大程度的确定性和保证，从而促进了地方政府财政计划的有效实施，但同时这种制度又降低了中央政府在实现宏观经济目标中的灵活性；某些制度保证了各地方政府支出上的均等化，却抑制了地方政府组织收入及新投资的积极性；与此同时，某些制度中虽然包括各种精确复杂全面的支出需求的核算方法，但却需要为此付出高昂的管理成本。于是，中央政府必须决定哪些利益是最重要的，哪些成本更容易降低，以便在对地方政府的转移支付中选择不同的方法和途径。

从各国经验看，转移支付体系的主要目标如下：

目标之一：纠正或调整地区间纵向失衡；

目标之二：纠正或调整地区间横向失衡；

目标之三：纠正或调整与公共物品提供相关的外部性；

目标之四：使地方政府的支出与中央政府的目标协调一致；

目标之五：刺激地方政府努力增加本级收入；

目标之六：为中央政府实现其宏观经济稳定的政策提供足够的弹性。

明显地，任何一个政府都不能期望在一种转移支付体系中实现上述所有的目标。对于中央政府来讲，建立与其政府间关系相关的政策目标，以及决定哪些目标是最重要的，这二者具有同样重要的意义。而且，中央政府必须现实地认识到，哪些目标可以依靠转移支付体系来达到，哪些目标最好借助于其他财政工具来实现。下文将会更详细地描述政府间转移支付体系的目的：

（1）纵向失衡：这种失衡是由于地方政府所承担的支出责任与它们的收入能力不相匹配所造成的。修正这种失衡即成为转移支付制度的一大目标。对于这种纵向失衡程度的衡量，需要估计出各地方政府实际的支出需要以及实际的收入增长能力。指标显示，由中央政府来提供足够水平的公共服务所需的成本与由地方政府来承担所需的成本是不一致的。在实践中，对于实际支出需要的衡量，任何一个国家都尚未达到完善的状态。造成这种情况的部分原因是由于许多资料数据无法获得，部分原因是中央政府难以确定什么是“足够水平的公共服务”，还有部分原因是因为支出的安排通常是不透明的。

目前已发展起一些关于财政失衡的粗略指标。世界银行推荐的指标是财政支出自给率，即本级收入占本级支出的百分比。如果相对于地方政府本级收入而言地方政府的支出水平相当高，则意味着中央政府给予地方政府数量可观的转移支付，因而相对来说纵向失衡可能要严重一些。相反地，如果相对本级收入而言，地方政府的支出水平比较低，则意味着地方本级收入能满足本级政府支出需要，因而纵向失衡可能要少一些。除了关于收入支出的衡量问题以及支出安排的不透明以外，在大多数国家仍有纵向失衡，而且转移支付通常是用来弥补这部分缺口的。一些转轨中的国家，在安排支出时没有赋予地方等量的收入能力，这应是这些国家明显的不足之处。在财政实践中，许多国家都存在着相当高水平的纵向失衡，从而迫切需要转移支付体制去解决纵向失衡问题。政府间收入的转移通常通过以下几个方式来实现：新的税收分享制度，补助金制度等。

显而易见，纠正和解决纵向失衡是转移支付制度的一个正确目标，但问题是，这样做需要付出成本和代价，尤其是需要以牺牲地方政府自主权为代价。如果纵向失衡严重，而且对于纵向失衡的解决主要是通过转移支付，那么地方政府就会对中央政府的收入形成依赖。而如果对于纵向失衡的解决是通过提高地方增加本级收入的能力的话，那么地方政府的财政自主权就会因此而加强。

（2）横向失衡：这种失衡是由于各地方政府间收入增长能力与支出需求存在差异而造成的，纠正这种失衡是政府间转移支付制度的另一大目标。在转移支付制度中，横向均衡的目标是减少富裕省份和贫穷省份之间的财政差异。横向失衡的存在与纵向失衡的存在没有必然的联系，如果存在横向失衡，那么无论纵向失衡是否存在，都要求在地区间进行收入的再分配。

在很大程度上，各地区收入能力的差异是不可避免的，而且经常是差异巨大，以致于几乎难以修正。同样地，各地区支出需要也存在着迥然的差异。造成支出的差异可能有多种多样的原因，如城市化的比率，地理特点，对贫困人口的救济，大型基础设施待建等。一般认为政府间转移支付是解决这种地区间财力差异的一种有效财政工具。问题在于，如何去衡量与评判差异的大小，以及如何利用这种工具去解决这种失衡。

差异的衡量。在任何一种政府间财政关系的格局中，总有一些地区，由于它们所处的地理位置、历史和规模等原因，而比其他地区收入要贫乏些。若考虑到这些地区的贫困人口以及新增投资的需要的话，这些地区的财政收入问题将会更加严重。这些财力的差异从理论上探讨比较容易，因为这些差异基本上是显而易见的。困难在于如何去衡量这些差异。支出需要本身就是个难以界定的概念，而且对于不同地区来说，提供相同的公共服务，其成本也会有所不同，这种不同也会因为各地不同的财政能力而变得更为复杂。它的内涵取决于许多方面，如地方经济的结构，该地区可获得的特殊补贴，国家关于物价及贸易控制方面的政策，以及地方税收管理部门的效率等。

几乎没有哪个国家能肯定地说它们能精确地衡量这种差异，也几乎没有哪个国家能拿出客观的衡量结果去指导建立转移支付的公式。大多数国家一方面以人均收入指标衡量该地区的贫富状况，另一方面详尽细致地计算对于各种各样特定服务的支出需要，例如公路里数、贫困线下的人口、住房短缺情况等。

实际上，一个财政转移支付制度的设计能决定这种制度可以在多大程度上纠正横向失衡。在财政分权基础上的分税制，客观上就是与横向均衡相反的，因为这种制度允许富裕省份相对来说有更多的收入。如果能够找到一个衡量需要的客观指标，那么以需要为依据所进行的收入分配就是均衡的。通常，各国都借助于一些可明确衡量的数据，如人口等作为衡量需要的指标，但这些指标实际上并不能与支出需要完全相关。

什么是均衡？中央政府必须决定，是否要实现各地区公共服务提供中的均等化，如果是，那么又是在多大程度上的均等。例如，是否应该保留地方政府的偏好，以便于它们能自主决定提供什么样水平的公共服务？如果基于各地方政府都能依据“同样的结果”来提供公共服务的理论基础上，那么这些偏好应该予以尊重。这些同样的结果可以是下列的任何一项，每一项都对应着一种转移支付类型。

同样的纳税购买力。这意味着，不论在任何地区，每个纳税人每一美元都能购买到相同水平的公共服务。

同样的税收努力结果。这意味着，在不同的行政区域内，同样的税率能够征得同样的税收。同样的税收努力能带来同样的公共服务水平。这意味着，二者之间是相互关联的，如果同样的税收努力结果首先达到了，那么紧接着就能实现均等化的公共服务。

解决各地方政府之间的横向失衡问题的最佳途径是通过公式化的转移支付，因为这种转移支付能最恰当地从实质上解决这种失衡。

二、现行转移支付制度

在中国，省级以下政府（市、县、乡镇）负责提供所有重要的社会支持或几乎所有的公共服务。地级市和县级市是提供社会安全网的主体，它们负责向国有企业的下岗工人提供收入支持和再培训、失业保险以及城市最低生活保障计划。它们还要承担向地区性养老金计划提供财政支持的责任。县乡两级政府负责提供基础教育和公共卫生。将这些开支庞大而又重要的责任分派给地方政府不仅非同寻常而且有违国际惯例。社会安全网机制几乎总是由中央和省级政府联合提供资金支持的。提供基础教育和公共卫生的责任同样也是由省级政府和中央政府共同承担的，因为这两类公共产品具有重要的外溢效应。在目前的收入分配制度下，地方政府的这些支出任务过于沉重，而且是无法维持的。现行的支出任务根源于计划经济，在计划经济下地方政府作为中央政府的代理人提供公共服务，并通过收入分享体制间接地从中央政府获得资金。但是从20世纪80年代后期以来，支出任务已经同收入分享体制相脱节，地方政府独自负责为提供公共服务筹集资金。1994年引入的分税制重新上收了收入权但是没有调整支出任务，地方政府的预算压力由此日益沉重。同样的集权趋势也发生在地方政府，省级政府支出的比重上升，而县乡两级的支出比重下降。从上自下看，2004年，中央政府的收入大概占到整个财政支出的50%～55%，但是其支出只占到30%左右，其余的支出被转移给地方政府。在地方政府的总支出中，大约有40%的支出是转移支付提供的资金。省级以下政府的情况与此类似，在1999年，转移支付资金大约占县级政府总支出的1/3，在国家级贫困县，转移支付超过了61%。

1994年分税制改革先天上就具有对地区间收入分配产生非均等化效应的特点，因为它把收入分享原则从以前的收入再分配改变为来源地原则——转移支付与征税挂钩，将更多的收入返还给富裕地区而不是贫困地区。

很多统计指标表明，省际财源分配更加不平衡。主要原因是市场改革和向更发达的沿海地区倾斜的发展战略。而且财政体制不仅不能减轻市场改革的非均衡化影响，还加剧了地区间的不均衡。省以下政府的省内不平衡至少与省际不平衡一样严重。如在H省，2003年人均财政本级收入最高的县是最低县的3.6倍。

在计划经济时代，中央政府几乎全面控制了资源分配。财政系统的安排使得富裕省份必须将其收入的很大一部分上交给中央政府，而穷困省份则被允许“留存其所有收入，并从中央政府获得额外的直接补助”，通过行使再分配的权力，中央政府便能运用财政转移支付手段来影响下一级政府的表现。

在经济改革的开始15年，中国中央政府的财政转移支付分配能力变得十分微弱。在1980年至1993年间，所有的省级政府，无论穷富，都在财政合同系统的约束下，被迫在财政上日趋独立。税收的征收和支出都在辖区之内进行。因再不能得到来自富裕省份的财政盈余，中央政府的再分配能力日益受限。结果省际间的财政差距更加严重。富裕省份的税基大，所以有更多的预算资金进行直接投资，或者给予潜在投资者更多的税收减免。同样的财政自治对于贫穷省份却成了坏事。中央资助减少了，贫穷省份就连维持政府日常运转和基础的公共服务，如健康、教育所需的资金都难以为继，更别提生产性投资了。

到20世纪90年代早期，越来越多的人开始关注中国沿海发达地区与内陆落后地区日趋扩大的收入差距，人们担心差距的扩大最终可能导致国家危机，为了缓和危机，中国于1994年初改革了财政体系。新的系统被称做分税制。一个明确目标就是要恢复中央政府的再分配能力，使中央政府能够从发达省份汲取盈余，转移给欠发达省份^[5]。

1994年后在中国中央政府和省级政府之间的财政流可以分为四种。

返还收入：如果严格按照新的规则，所有省份的收入都会降低，因而在引入1994年的系统时，中央政府向各省保证，中央将补偿各省为采纳新系统所作的贡献。由此计算出了每个省接受新系统的净损失。之后，每个省将按下式计算其应接受的补偿（或收入返还）额：R_t＝R₀×（1＋0.3×G_t）t，其中R_t是第t年的中央财政补偿；R₀是各省第一年的净损失值，或者说是补偿基数；G_t是该省第t年VAT和消费税的平均增长率；t是指引入新系统后的第1年，第2年，第3年，……既然设计“返还收入”机制的主要目的是为了补偿，以使各省接受新的系统，那么它的分配就不可能遵照公平原则。

旧系统的补助（或上交）：即使在1994年后，在旧的系统下经谈判达成的收入分享合同仍然部分起作用。各省或者继续上交一定数量的当地税收给中央政府，或者继续从中央政府接受一定数量的补助，一如1994年之前。唯一的区别在于，现在上交盈余或接受补助的数额是一次性固定的。通常，一省所接受的补助不再通过中央金库，只有山东是例外。在其他30个省市中，16个属接受者，14个为上交者。前者包括8个少数民族聚居区（西藏、新疆、内蒙古、宁夏、广西、青海、云南和贵州）和其他穷省如四川和江西。富裕省份如上海、北京、广东和辽宁都属于后一类型。如此，这个机制就包含了财政平衡的元素。但是，这一机制的重要性将随着时间流逝而削弱，因为这种转移支付的规模相对于日益增长的公共支出来说会显得越来越小。

新系统的补助（或上交）：这些补助之所以被称为“新的”，系因其引进时间在1994年以后。此目录下的所有转移支付都被用于特殊目的，譬如救灾补助，对特定地区的补助（如北京、重庆、新疆和延安），对特定项目的补助（譬如教育、环保和工业重组），等等。

过渡时期的转移支付：最早于1995年引入，这种转移支付专门用于处理横向的财政不平衡。不同于其他的“新系统的补助”，它是唯一的基于公式计算的转移支付类型，转移支付的分配由有关省份的财政能力和财政需求的客观量度来决定。

中央对各省的净转移支付通过从中央对省政府的转移支付总量中减去该省交给中央国库的税收额计算。1998年，这一数额达到2724亿元，占中央当年收入的一半左右，占中国当年GDP的3.4%。中央给地方的转移支付主要是“返还收入”的形式，实际上是地方分权，中央只有很小的自由裁量权。如果扣除“返还收入”，净的中央转移支付额只有650亿元。至于最具有再分配性质的“过渡时期转移支付”，其规模仅有60亿元，实在是微不足道。

既然不同形式的中央补助具有不同的性质，那么区别两种净中央转移支付的概念就很有必要，一种包括“返还收入”，另一种不包括。

净转移支付Ⅰ＝返还的收入＋旧的补助＋新的补助＋过渡时期的转移支付－旧的上交－新的上交。净转移支付Ⅱ＝旧的补助＋新的补助＋过渡时期的转移支付－旧的上交－新的上交。本研究的因变量是人均净转移支付Ⅰ和人均净转移支付Ⅱ。

三、转移支付存在的问题和解决思路

我国地方转移支付办法的确立和实施，在一定程度上保证了财税体制的平衡运行，为确立地方分税制财政体制奠定了基础；促进了我国财政转移支付体系的全面形成，使与分税制财政体制相适应的转移支付体系基本框架在中央、省、市、县各级初步建立起来；缓解了地方财政困难，确保社会与经济协调发展，尤其是通过“保工资”维护了贫困县市财政机构的正常运转，缩小了县与市、县与县之间的财务差距，使地方政府和社会经济保持协调发展。同时，还调动了县市各级政府增收节支的积极性，有利于促进经济和财政的可持续发展。但是，由于地方转移支付制度还处于不断完善的过程中，所以在运行中还存在不少问题。

首先因为中央与地方政府间财权和事权不清，造成地方转移支付责任模糊，导致转移支付的无序性^[6]。合理划分各级政府的事权与财权，是地方转移支付制度的重要依据。但目前分税制财政管理体制对财政的划分比较明确，对事权并没有清晰的界定。因此，在中央与地方政府之间、地方政府上下级之间还存在着事权不清、交叉重叠现象。经常会因财权与事权不统一造成部分财政支出责任不清和上下级政府之间的矛盾。这种状况不是个别现象，而是比较普遍的，不仅给地方政府编制预算和执行预算带来了较多的不利影响，而且还造成了政府间转移支付责任模糊，无法实现各自的预期目标。

其次存在转移支付的结构问题，目前转移支付结构方面的问题，主要是专项拨款比重大（约占转移支付总额的1/5），均等化转移支付，特别是通过规范的公式方式分配的转移支付规模很小，在很大程度上照顾了分税制改革以前各地方的既得利益，不能有效发挥财力均等化的作用。专项补助存在较多的问题，突出的是项目庞杂，数额较大。特别是1998年实施积极财政政策以后，增幅更为明显。一方面范围界定不明确，专项拨款几乎涉及所有财政支出领域，包括中央不应承担的责任，同时应由中央财政承担的支出又转嫁给了地方。另一方面拨款的确定性不规范，具有很强的主观随意性，同时也取决于地方的公关能力，难以避免寻租行为。

中央对地方的转移支付方式达六种之多，即税收返还、原体制补助、专项补助、转移支付补助、各项结算补助和其他补助，其中有不少与转移支付目标相悖。转移支付的项目，从性质上讲是为了达到均等化，但原体制补助和税收返还，基本上不具有均等化效果。而且不少项目分配过程不够规范，如税收返还是1994年实行财政分税制时确定的中央对地方政府的无条件补助，具有维护地区既得利益的特征，不仅没有均等化作用，反而使富裕地区更富，贫困地区更穷。且由于其数额巨大，成为导致地区间差距拉大的重要因素。同时造成中央实际可用于调节地区间差距的财力极为有限，并且不能在预算中事先安排。所以说税收返还就是为了照顾地方既得利益的做法，返还额的确定既缺乏科学依据，又有悖于公平原则。因为税收返还公式是以1993年实际收入为基数的，这种在原体制基数法上演变过来的做法对因历史原因造成的地区间财力分配不均的格局无法直接触动。这样必然形成不同地方不同比率，不同地方不同合同的非常不规范的转移支付制度。另外，按“基数法”确定的税收返还数额不考虑各地收入能力和支出需要的客观差异，缺乏合理的客观标准。从而导致了不规范的分配模式，鼓励了地方讨价还价的行为，不但不能解决长期以来形成的各地区财力不均问题，而且使这个问题在新体制下以税收返还形式重新固定，使现行的地方转移支付制度依旧保持原体制的分配格局，起不到平衡地区间财力的作用。这种没有科学依据、随意性强、有失公平的转移支付形式，仍然保留在地方转移支付制度中，影响了地方转移支付制度的科学性。过渡期转移支付尽管在规范性和合理性方面有了明显改进，但相对于规模庞大的、基数法色彩明显的其他形式转移支付而言，其作用力度极其微弱，难以发挥应有的调节地区财力差距的作用。除过渡期转移支付外，其他转移支付形式的最明显缺陷是仍然采用基数法，对各地区的补助数额的确定带有随意性，因此没有地区均衡效果。特别是体制补助（或上解）把20世纪80年代财政包干体制不合理的地区利益格局引入了新体制。而决算补助和其他补助对地区间财政均等化没有太大意义。

再次，“因素法”在执行中未知因素过多，操作难以规范。我国目前地方转移支付制度大部分实行的是“因素法”，依照“因素法”的基本原理设计转移支付制度，首要的是科学合理地测算标准收入和标准支出，但在具体收支标准测算过程中出现许多问题。一是边远欠发达地区的具体经费支出标准、收入能力与沿海发达地区的差异等特殊因素难以确定。二是对一些既无统一支出标准，又难以建立回归模型的支出项目如专款专项支出等，无法准确计算，只能依靠经验数据或实际支出数视同标准支出数，带有一定的主观因素。标准收入的计算也存在同样的问题。因为计算标准收入的增值税、营业税、农业特产税等税基还没有一个科学、规范和准确的确定办法。标准供养人口，计算的结果往往与实际也相差很远。如黑龙江省测算的标准供养人口与各县实际供养人口少的差几百人，多则上千人。尽管进行过多次调整，但还是存在着理论人数与实际人数的差异问题。

还有就是转移支付制度缺乏法律基础和透明度，中国目前尚无涉及政府间转移支付制度的法律，《预算法》也无相关条款，造成对转移支付问题的重视有限，影响了转移支付制度的权威性和可操作性。首先应通过立法明确界定中央与地方政府的事权范围，使各级政府在行事权时有一个明确的事权界限，然后就有关政府间转移支付制度做出明确规定，使其权威性和可操作性得到法律保证。地方转移支付制度还缺乏透明度和公开度。主要表现：一是省级财政用于转移支付的资金额度下级财政不知道。二是各项补助收入无法预见，使各级政府难以准确地编制收入预算。三是专项补助分布太广，管理分散，随意性强，导致下级政府向上级政府游说，影响了转移支付的分配。^[7]

最后就是省对下级政府转移支付制度相对滞后。省级对下级政府的转移支付包括对市、县、乡三级。许多省级政府比照中央对地方的做法，相继出台了省对下级政府的转移支付制度，其内容与中央对地方政府转移支付大体相同。由于省级自用财力规模有限，地方转移支付难以起到应有的作用。目前，各省转移支付资金虽然粗具规模，但财力仍然有限，与需要的资金规模有很大的差距。其原因，一是中央对省级政府转移支付的力度不足，尤其是用于均衡化的转移支付资金过少。2000年为85.45亿元，与用于体制补助、专项补助和基金返还的资金4583亿元相差近54倍。二是省级以下地方政府的财力有限。现行分税制虽然增强了中央宏观调控能力，但使省级财政从增量收入中分得的份额越来越少。而且又因“原体制上解继续上解，原体制补助继续补助”的做法，省财政收入转移给中央一部分。在这种情况下，地方政府只能缩小转移支付规模，难以发挥转移支付应有的作用。即使好的地区也只能解决工资发放难的问题，实际上是救急，并不能实现制度本身的目标。目前省对下级政府的增量转移支付根据一些因素按公式分配，因而有利于省内地区间差距的缩小。税收返还则各省做法不一。大部分地区省市两级都以县级单位为对象，实施多级次转移支付。

省以下过渡期财政转移支付资金规模有限，且地区间财力分布严重失衡，未能从根本上解决县级财政问题，部分困难地区基层财政收支矛盾仍较突出：(www.daowen.com)

（1）县级财政得到的转移支付构成中专项拨款比重大，通过规范方式分配的转移支付规模小。2000年，县级接受转移支付中专项拨款占48%。

（2）体制补助长期不变，个别市县出现财力负增长的现象，县乡财政困难。2000年，全国276个县人均财力在6000元以下，难以保证工资发放。

（3）分税制后财政体制层层集中，留归县级的固定收入是税源分散、稳定性差的小税种，征管难度大，增收潜力小，收入不稳定。同时上级政府的各种法定支出的硬性增长，和中央专款要求地方配套以及预算编制改革滞后等，对部分地区县级收入也产生了很大影响。

省以下转移支付额度的确定。应找出一种公平的、科学的衡量县市财政收入能力支出需要的方法，首先计算出标准的财政支出数额，其次计算出标准的财政收入数额。再次，用标准财政支出减去标准财政收入。

标准财政支出的确定。标准财政支出是一级财政为履行政府职能必须保证的公共性支出，是各级政府最基本的支出需求。标准财政支出的计算，先选择与财政支出影响比较直接的相关因素。通过试算确定各因素的系数，各系数相加得到每个地方的调整系数，再以全省县、市人均财政支出数分别乘以各地方的调整系数，就可计算出各县、市的标准人均财政支出需要数。

关于与财政支出相关的因素，各省在设计转移支付方案时选择的多少不同。这里参考各省的内容，选择出最主要的和具有公平性的因素。主要有以下方面：

（1）总人口。按照公共财政理论，财政支出主要用于为居民提供大致相同的公共服务，各国均等化转移支付首先要考虑的因素就是人口。但是在我国现实生活中由于公共财政还没有全面实行，人口因素对财政支出规模影响较小。据河南省测算，财政支出与人口的相关系数仅为0.3左右，即使经常性支出与人口的相关系数也仅是0.56。但因为人口是体现公平原则的基本要素，对人均财政支出相关度较大，在地方转移支付方案设计中要适当提高人口因素在标准财政支出测算中的权数，并在此基础上找出与人均财政支出相关的其他因素，确定标准人均财政支出。

（2）非农业人口占总人口的比重。非农业人口与人均财政支出相关度较大。据海南省测算，它与人均财政支出的相关系数为0.52。

（3）贫困人口占总人口的比重。我国的贫困地区和贫困人口在全国还占有一定的比重，特别是老、边、少、穷地区更是如此，这些地区的脱贫仍是一项艰巨的任务，是影响地方财政支出水平的一项重要因素。

（4）标准财政供养人员比重。标准财政供养人员（包括全额和差额供养人员）也是决定财政支出的主要因素之一，但财政供养人员必须以各地机构改革后的编制数额为准，不能以现有的人员为依据。

（5）全额单位公用经费标准支出。其中包括：公务费、业务费、修缮费、设备购置费等。可分为“全额事业单位”和“行政公检法等部门”两类。

（6）差额事业单位经费标准支出。按财政负担的差额单位人均经费标准支出确定。

（7）专项标准支出。根据国家有关政策和法令，按照一定的系数确定的各县市支农生产标准支出、抚恤和社会福利救济费标准支出、政策性补贴标准支出和其他专项标准支出。

（8）人均国内生产总值。它反映了各地居民的消费水平和一个地区提供公共服务的成本，也反映了一定的经济发展水平与其相适应的外部经济运行硬环境改善的支出需要，体现在经济发达地区的财政支出水平较高。

（9）第二、三产业比重。这方面因素与财政支出的关系与人均国内生产总值相同。特别是少数民族地区，因为工业不发达，第三产业相对发展，更应重视这一因素。

根据以上的条件，得出计算各地标准财政支出的公式为：

E_X＝E_E×X₁（b₁＋b₂×X₂＋b₃×X₃＋b₄×X₄＋b₅×X₅

　　＋b₆×X₆＋b₇×X₇＋b₈×X₈＋b₉×X₉）

其中，E_X为标准财政支出额度；

　　　E_E为全省县市级人均财政支出；

　　　X₁为总人口数；

　　　X₂为非农业人口比重；

　　　X₃为贫困人口比重；

　　　X₄为标准财政供给人员与总人口的比重；

　　　X₅为全额单位公用经费标准支出；

　　　X₆为差额事业单位经费标准支出；

　　　X₇为专项标准支出；

　　　X₈为人均国内生产总值；

　　　X₉为第二、三产业比重；

　　　b₁，b₂，b₃，b₄，b₅，b₆，b₇，b₈，b₉，…，b_n为系数。

计算分三步：第一步，计算出公式括号中的内容，得出调整系数；第二步，用各地的调整系数分别乘以全省县市级人均财政支出数，得出各县市的人均财政支出需要数；第三步，用各地人均财政支出分别乘以人口数，得出各县市的财政支出需要总数。

对b₁—b₉系数的确定，既要考虑各系数的影响度，又要尽量与本地区现实接近，要经过反复测算，确定合适的数值。在计算中，每个系数可以根据情况适当调整，达到测算的支出与实际支出大体一致的目的。还可以根据需要，通过修改、增减标准财政支出测算的因素及其系数，来实现一定时期的政策。如准备推行向少数民族地区倾斜的政策，可适当提高第二、三产业比重这一因数的系数；如果准备多支援贫困地区的发展，适当提高贫困人口比重这一因素的系数就可达到。

标准财政收入的确定。各地标准财政收入，指各地在同等的征收努力程度上应该取得的财政收入。其中包括：地方本级收入、上级税收返还收入、各项补助收入、转移支付收入等。从理论上讲，县市标准财政收入应先找出可以作为税基的数据，分别以每种税的税基乘以税率，得出各税种应得的收入，然后加总确定。但考虑这种分类回归因素法计算的理论与实际相差甚大的弊端，以及现行统计数据不完整、不可靠，还有受旧体制的影响在地方利益的驱动下，各地税收征管力度存在较大的差异，同样的税源在不同地区反映的税收不同等情况，确定标准收入时分两步进行：一是按各税种的税基计算，先找出可作为税基的数据，分别以每种税的税基乘以税率，得到各税种应得的收入。二是对那些目前缺乏税基统计数据的税种，暂时按财政预算收入占GDP的比例进行计算，然后加总就是该县地方财政标准收入。这样既可避免统计数据不可靠的影响，又可使计算的转移支付方案有较大的可操作性。

其公式为：

某县标准收入＝该县地方财政标准收入＋该县税收返还标准收入－该县体制上解＋该县收入努力不足调增标准收入

测算转移支付数额。转移支付数额的确定，即用标准财政支出数额减去标准财政收入数额乘以各地区标准支出与标准收入差额的补助比例。其公式为：

Y_Ei＝（E_i－H_i）×X%

其中：Y_Ei为应得出的转移支付数额；

　　　E_i为标准财政支出；

　　　H_i为标准财政收入；

　　　X%为地区标准支出与标准收入差额补助比例；

　　　i为地区。

在确定各县市均等化程度时，要在省财政的协调下，各地通过协商，确定进行均等、调剂的程度。即收入大于支出的富裕县市应拿出多少资金补助收入不足支出需要的贫困县市，收入能力不足支出需要到什么程度就可以得到补助。根据确定的平衡程度，计算各县市应转出或转入的数额。计算时，应以各地标准化收支差距的一定比例作为依据。计算得出各地转移支付数额后，具体转出转入的资金运行均通过各地财政与省财政的专项结算进行。

【注释】

[1]苏明：《我国县乡财政问题的分析与政策建议》，《内部参考》，2002年第39期。

[2]吴俊培：《县域经济发展思考》，《财政经济评论》，2003年卷（上），第18～20页。

[3]黄佩华等：《中国：国家发展与地方财政》，中信出版社，2004年版，第114页。

[4]马海涛：《走出县乡财政困局》，《中国财政》，2004年第10期。

[5]杜放：《政府间财政转移支付制度评论与实践》，经济科学出版社，2001年版，第178页。

[6]秦强、潘修中、俞建明：《对我国转移支付制度的思考》，《广西财政高等专科学校学报》，2004年第17卷，第57页。

[7]李佳明、李佳：《完善我国转移支付制度之我见》，《财政研究》，2004年第12期。