第三节　县级财政收入分享和税收收入分配

1994年的分税制改革是一次对中央和地方政府收入分配的激进式改革。改革的主要成效是取消了以往中央和省级政府间的包干式或讨价还价式的制度，建立了一个明确和稳定的收入分配机制。但是同时1994年分税制改革没有触及省以下政府的收入分配制度，造成了目前实践中各省以下政府收入分配体制各不相同的局面。这种非正式的省以下政府税收安排，为省级政府提供了预算灵活性，并有助于实现地方政府间的收入均衡。但是也同时付出了一些代价。它使地方政府没有收入自主权，并减轻了政府间的责任感。同时缺乏正式的分配机制，使得地方政府的收入可预测性下降，也使其安排计划和支出预算的能力下降。也许更重要的是缺乏正式的收入分配机制，会对地方政府的税收征收努力程度产生反向的作用，因为它将使地方政府将财源隐藏在预算外资金中。省以下政府缺乏正式的收入分配机制所付出的代价，决定了省级政府及其下级政府所执行的政策。收入分配政策越不稳定、可预见性越差，其代价就越高。因此，在中国通过在省以下政府建立公开的正式收入分配机制，可大大提高政府间财政关系的整体效率和公平性。对中央政府而言，是一个两难选择：是在如何构建省以下政府收入分配框架上仅向各个省提出一些自愿采纳的意见，仅仅发布一些指导性的原则或指南，还是简单地由中央政府指定收入分配制度。这种方式在一些中央集权制的国家很普遍，尽管这些国家与中国相比，规模较小，复杂性较低。考虑到中国各省的多样性、规模大和复杂性，由中央政府建立一个完全统一的收入分配体制并不是理想的选择^[3]。

现行的中央和地方政府之间的收入分配方式仍存在很多问题。第一个问题是由中央政府与地方政府根据收入来源（税收征收地）分享增值税造成的。由于增值税可能会计入其他地区的贷方或者借方，这往往会导致资源的不公平分配，其增值税将完全在企业总部所在的辖区缴纳。目前的增值税收入分享安排有利于富裕省份，而导致省份间收入分享不均衡加重^[4]。以目的地为基础分享增值税与以来源地为基础的省级增值税体系事实上是等同的——增值税按照国家税法规定的税基和税率在生产地征收。在来源地基础上的增值税体系很可能会导致地方为使其增值税份额最大化而采取保护措施。更普通地，考虑到产品投入和消费的地区分布，为使增值税中性化，普遍认为增值税应该按照目的地原则征收，这意味着增值税应该由消费发生地政府征收并归其所有，而不是生产地（来源地基础）。按来源地征收必定会导致极不合理的地区分割。这些困难使其他一些国家采取集中增值税收入的办法，如俄罗斯、乌克兰和哈萨克斯坦。这些国家目前通过公式化的均等化转移支付和其他补助，来分配增值税和其他中央政府收入，另一些国家使用一种直接的公式方法来与地方政府分享增值税，如德国是在人均的基础上，加拿大沿海省份是在对每一地区税收项目的最终消费的统计基础上分享增值税。

还有另一个重要的问题与营业税相关，即属于地方政府的来自增值税未覆盖的其他一些部门的营业税。从税收政策角度看，显然应该取消营业税，而将增值税的范围扩展到以前征收营业税的部门。按销售收入征收税收是非常扭曲的，在增值税体系下对服务业征税将更加有效。然而，目前营业税是地方政府非常重要的收入来源，所以这项改革的进行应该与中央政府和地方政府之间的增值税分享改革、收入分配改革以及政府间财政关系体系的其他方面改革密切结合。

选择将企业所得税与地方政府，特别是在省以下政府间分享，也是目前的收入分配中存在的一个问题。企业所得税是一种不稳定的收入来源，所以并不适合于地方政府。企业所得税的税收负担很可能会转移到其他地区的纳税人身上，这是损害政府政治责任的一个特征。与其他大部分税收相比，企业所得税的税基分布更不均匀，这增加了横向财政不均衡。企业所得税与地方政府之间的分享，因以下两个因素的存在变得更加复杂。首先是“所有权”标准的存在，这是在计划经济体制下产生并沿袭下来的。这一标准在向市场经济转轨时期适用性已经失去，并成为不均衡的来源。纳税人（企业和个人）应该按照一般的税收分配原则纳税，这些原则包括已经分配的收入和支出之间的纵向对应。税收的可输出性、额外负担损失的最小化以及利益原则的应用等。但是，企业的所有权对税收分配来说不是一个有意义的标准。“使用权”标准的采用促使地方政府发展并拥有仅仅从事私营市场活动的企业。然而，中国向市场经济转轨政策的一个关键的要素，是使政府部门完全侧重于公共产品和服务的提供，并不鼓励对私营部门的涉入。再次是企业所得税的分享或者是根据注册地，或者是按企业的总部所在地。这也是不均衡的一个来源，因为企业活动以及对地方服务的消费，通常是在企业所在地而不是在企业的注册地进行。由于越来越多的企业将在全国不同的地区同时经营，至少企业所得税应按比例在企业所在地的地方政府之间分享。对在不同地区同时经营的企业缴纳的企业所得税进行分享的一个可接受的方法，是使用分配公式。在其他国家使用的公式一般是根据通过若干因素的加权平均得出的地点要素，而对企业的收入分享进行估计，这些因素包括与全国相比，企业的劳动力、销售额、甚至资产在某一地区的分配情况。由于地方政府缺乏其他有意义的收入来源，中国可能只能继续在中央和地方政府间分享企业所得税，但可以大幅度改进分享的方式。(www.daowen.com)

另外还应该逐步完善地方税收体系，调整各级政府间的财力划分。改进省以下财政体制要把税制改革放在重要位置，本着“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，逐步健全、完善地方税体系，不断提高征管水平。一是取消面向农业独立设置的农税制度，逐步实行城乡税制一体化。在切实减轻农民负担和简化税制的前提下，可探讨对农业流转收入开征增值税；对城乡、内外统一开征土地使用税，并对农业用地实行优惠税率，保证农民对承包土地的经营使用权；对农户开征个人所得税，在起征点的设计上实行成本扣除政策，从而体现政府对农民的公平和优惠。二是在税收政策上与国际惯例接轨，统一内外资企业的所得税，对各种国别和各种所有制性质的企业实行国民待遇，在税收上一视同仁、政策优惠上透明规范，从而为各类企业公平竞争提供良好的环境。三是取消屠宰税、宴席税、固定资产投资方向调节税等过时税种，在简化税制的基础上减少行政成本。四是将房产税和城镇房地产等合并为物业税（不动产税），并创造条件开征社会保障税、环保税、教育税和遗产及赠与税。在税制改革的进程中逐步健全地方税体系。

除税制问题外，收入分享的原则也很重要。要合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。中长期看可将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级，分别设置省税和市县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种，改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面。

可考虑在改革开放之后，中央财政的固定收入包括：增值税、消费税、所得税、社会保障税、关税和证券交易税等涉及国民经济稳定、统一市场运行、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种；其收入总量应控制在全国收入比重的55%～60%之间。省级财政的固定收入包括：营业税、环保税等涉及社会结构调整和环境改善方面的税种；其收入总量应控制在全国收入比重的15%～20%之间。市县财政的固定收入包括：不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税种；其收入总量应保持在全国收入比重的25%～30%之间。个人所得税和资源税等成长性税种和保护性税种可作为各级政府的共享收入，具体分享比例由中央财政根据各级政府间的财力状况合理划分。在近中期，增值税可继续作为中央、地方共享税以维持大格局的稳定。

在财力分配上，要大力向基层政府倾斜，降低上解比例，取消困难县的上缴任务，共享税的返还部分要尽可能多地留给县级财政，使基层财政能在涵养财源的基础上休养生息、正常运转，从而真正担当起基层财政的职能。