第二节　省管县分析

一、省管县的实施情况

自2002年以来，浙江、湖北、福建、湖南、河南、山东、辽宁等省正在或将要启动的“省管县”财政管理体制的尝试，或许正是分税制财政体制得以进一步完善的突破口。1982年，辽宁省率先试点“市管县”财政管理体制的经验得到党中央、国务院的充分肯定，认为有利于发挥城市对农村的经济带动作用，值得在全国推广，于同年发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，并批准江苏全省实行“市管县”体制。在这一契机的促使下，全国各省、自治区都扩大了试点，从而出现了“市管县”的新高潮，“市管县”的管理体制真正成了气候。1999年，中央关于地方机构改革的中发【1999】2号文件进一步明确“市管县”体制改革并要求加大改革力度，“市管县”的行政体制得以全面确立。截至2001年年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80%；地级市领导县的数量占全国总数的70%，人口占总人口的80%以上。

而如今，诸多省份结束将近十年的“市管县”体制，开始尝试“省管县”。2003年，国务院发展研究中心对H省某县做的调查显示，1997～2000年间，全县农业灾害严重，非涝即旱，但县财政支援农业生产的支出，除每年近20%的上级拨款外，剩余的80%是虚数，缺口达4310万元，相当于实际支出的4.3倍。而H省60～70个县市，财政普遍比较弱，当地财政都是吃饭财政，很多是负债的。辽宁省也面临同样问题。大部分县都处于“农业大县、工业小县、财政穷县”的状况，2/3左右的县级财政基本是“吃饭财政”或为需要转移支付的“补贴财政”。县级财政的困难也给省、市两级财政带来了一定的影响，在全省14个市中，有12个市属于“吃饭财政”。而“市管县”的管理体制，则进一步加重了县域经济发展的困难。

在实践中，“市管县”体制有着明显的倾向性，它主要是为市服务的，县成为地级市的“附属行政单位”，市依靠行政权力，侵占县及农村地区利益的现象屡见不鲜。一些市政府为了在短短任期内搞出政绩，往往集中县财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村。

改革开放之初，“市管县”适应当时各类经济资源主要由行政力量配置、按行政区划流动的特点，在市场经济体制建设处于起步阶段、全国性的市场尚未建立起来时，确能在一定程度上密切城乡之间联系。但对于绝大部分地区来说，“市管县”体制得以推行在相当大的程度上还是基于地方的一哄而上和跟风行为，即使是在当时的体制条件下也难以起到以市带县的作用。而从某种角度来讲，“市管县”体制是当今县乡一级出现大面积财政困难的重要原因之一，并成为制约县域经济发展的体制性原因。

二、H省省管县的具体做法

在H省，在1994年实行分税制财政体制改革以来，逐步实行了省管市、市管县的财政体制。实施之初，确实有效调动了市、县增收节支、当家理财的积极性，但一项政策执行时间一长，就会暴露其设计之初的弊端，同时也会产生一些扭曲：首先是部分市由于自身财政比较困难，不同程度地集中县级财力，导致省对县级财政的一些政策扶持、资金补助等难以及时落实到位；其次省对县级财政信息缺失，难以有效加强对县级财政的监管；加上目前县级财政财权与事权不对称，财政供养人员过多，县级政府债务沉重，资金调度困难，绝大部分县依靠省级财政转移才能保证国家规定的工资和津贴、补贴的正常发放。为了进一步掌握县级财政的实际状况，有针对性地加大对县级财政的支持力度，增强县对经济社会事务的调控能力，H省于2004年实行省管县财政体制改革。改革的重点是调整和完善分税制财政体制在省县间的税种比例分成，具体如下：

（一）企业所得税

铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行以及海上石油天然气企业缴纳的企业所得税继续作为中央收入。中央、省核定的跨省经营、集中缴库的中央企业（含H省移动通信有限责任公司），其缴纳的企业所得税由中央与省按中央60%、省40%的比例分成。其他驻H省的各级各类企业缴纳的所得税，属地征收，按中央60%、省15%、市（县）25%的比例分享。

（二）个人所得税

国家税务局按《对储蓄存款利息征收个人所得税的实施办法》征收的个人所得税，按中央60%、省40%的比例分享。地方税务局按《中华人民共和国个人所得税法》征收的个人所得税按照中央60%、省15%、市（县）25%的比例分享。

（三）增值税

国内增值税全部按中央75%、省8%、市（县）17%的比例分享。省同时分享相应的税收返还增量。

（四）营业税

铁道部缴纳的铁道营业税、各银行总行和保险总公司缴纳的全部金融保险营业税以及其他金融保险营业税，继续作为中央收入，全部上缴中央财政。新开通的高速公路的营业税100%作为省级收入入库。其他营业税全部按省30%、市（县）70%比例分享。

由省财政厅核定的2003年对县原财政体制补助（上解）基数、“两税”（指消费税和增值税）、所得税及营业税等返还基数在市、县间进行调整，由省直接计算到县。

省对下的各项转移支付补助按照规范的办法直接分配到市、县，省专项补助资金由省财政厅会同省直有关部门直接分配下达到市、县。

三、省管县的优缺点

（一）省管县与市管县相比，具有明显的优点

——有利于减少管理层次。省管县后，减少了市级中间管理环节，有利于增强省级调控能力，提高资金利用效率。

——有利于促进县域经济的发展。H省经济发展不够的主要原因在于县域经济发展不够，而制约县域经济发展的障碍之一是管理层次多，办事效率低，权力下放不够。要加快县域经济发展，必须为县域经济发展创造良好的外部环境。

——有利于缓解县级财政困难。省管县后，省财政按财政体制直接结算到县市，既避免了市集中县级财力的“市刮县”问题，又可使县级财政困难直接反馈到省财政，使省财政及时解决县财政的困难。

（二）省管县的弊端

首先是鞭长莫及。在中西部的相当部分省份，交通不便、信息不灵的问题还没有得到彻底的解决，加之我国政府职能的转换尚有很长的路要走，在这样的条件下，县直接联系省，或由省面向县承担起经济与社会管理的诸多职责确有现实的困难。(www.daowen.com)

以H省为例，省管县后，省直管单位由原来的17个市州增加到69个单位，净增52个。管理范围的扩大，给省级财政增加了压力。虽然办公条件现代化为其提供了便利，但在管理中仍存在鞭长莫及的问题。H省县域经济不发达，县级财政困难普遍且情况各异，省财政能否及时、准确掌握县的实际情况并迅速做出反应，可能不如市管县。

其次是行政管理与财政管理不一致。目前，地方行政构架是省管市、市管县。而财政实行省管县后，无形中从财政上越过市级，即市级对县市没有了财政管理权。而作为与行政权相匹配的财政权的架空，无疑会直接影响到行政管理权的实施。市级中心城市在统筹县域经济发展中的作用将大打折扣，甚至影响农村城市化发展的进程。比如浙江省就出现了市政设施建设上的分散和重复，不利于在一个完整的经济区域内发挥规模经济的效应，也不利于中心城市的培育。如何实现行政管理权与财政管理权的协调一致，是省管县后值得研究的重要问题。

再次是体制的变化将削减市级帮扶县发展的积极性。有的地级市财政基础比较薄弱，经济发展水平不高，所以对县域经济的发展有一定的依赖性，要求县级给它们提供财源。但同时，一些县隶属于比较发达的地市，这些地市对下面的县有一些扶持，如果省直接管县，地市对这些县的扶持力度就会减弱。按照H省政府文件规定，市对县级财政的管理职能要体现在业务指导、督促检查、报表汇总等方面，对所属县市的财政困难继续给予帮助。据此，市对县的管理职能基本上是软约束，没有什么硬任务。即使市给予县市一定的帮助，也只是尽点“心意”，而不是责任。这是因为省管县后，省对市县实行“扁平式”管理。县级政府能否做到正常运转、工资是否兑现，主要责任在省级而不在市级，市也不再对省出台县级增支政策和项目资金给予配套。“无责一身轻”，省管县的实行，市级财政将把财力更多地投向市区，帮扶县发展的积极性将有所降低。

（三）利弊分析

省管县对于减少地方管理层次，提高资金使用效益，加快县域经济发展都具有极为重要的意义，也是改革的大势所趋。但省管县改革不是万能的，能否取得实效，关键取决于三个方面的因素：

一是省级财政的宏观调控能力，即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，只是管理形式上的“换汤不换药”，且将付出“管理失效”的成本。

二是县域经济的自身发展能力。省管县后，县作为一个相对独立的经济区域被赋予了更大的发展自主权，但自主权并不代表发展能力。自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县在扩权之后.经济仍然不能得以发展，省管县的改革成效难以显现，那就失去了省管县的意义。

三是市级财政实力。市级财政实力强弱，是判断省管县还是市管县的重要标准。如果市级财力较弱，县级财力较强，则应以省管县为宜；如果市级财力较强，有能力帮扶县级，则应以市管县为佳。

四、确定省管县后省、市、县财政的地位

（一）省财政在省市县财政关系中的地位和作用

省市县财政是我国地方财政的主体。实行分税制以来，中央与地方的分配关系渐趋明晰，而地方各级财政关系尚未理顺，造成了越到基层，财政越困难的实情。省作为地方最高行政主体，在健全和完善地方各级分税制财政体制方面具有决定性的作用。

——确定市县财政体制。省财政可根据全省各地的不同实际，分类分别确定不同的市县财政体制。从目前省管县财政改革来看，此次改革维持了现行利益分配格局，保证了各级财政体制和政策规定范围内的既得财力不受影响。

——转移支付及专项资金补助的拨付。省对下的各项转移支付补助按照规范的管理办法直接分配到县，省财政专项资金由省财政厅会同有关部门直接分配下达到县，开通省县直达车。

——资金调度及财政结算。省财政根据财政体制直接确定各县市的资金留解比例，预算执行中的资金调度，年终财政结算项目、结算数额，由省财政直接拨付或结算到县。

——工作布署和检查。省财政的工作布署直接到县、考核到县、奖惩到县。

（二）市级财政在省管县后的职能定位

按照省管县的要求，省管县后，市级财政负责管理本级及所辖区的财政体制，对所辖县履行业务指导、督促检查、报表汇总等职能。但在目前行政体制下，市级财政发挥区域中心城市的作用客观存在。只要市县行政隶属关系存在，即使市不集中县级财力，市级财政仍将高度关注县市财政经济的运行情况，以便为市委、市政府当好参谋，继续帮助县市解决财政困难。因此，省管县后，市级财政在省县之间仍将起到桥梁和纽带作用。

——业务指导职能。省管县后，尽管市对县级财政资金拨付结算关系不复存在，但市级财政仍然具有对县级财政改革、管理等业务的指导职能。

——督促检查职能。督促检查是上级管理层对下级工作完成情况进行的检查。省管县后，省对县具有直接的督促检查权，而市级财政凭借市级政府权力或者接受省财政的委托，履行对县市财政的督促检查职能。

——报表汇总职能。市集中汇总县市财政收支及结算报表，通过报表汇总，一方面便于省厅汇总和省对市考核，另一方面为市委、市政府决策提供依据。

——发展县域经济职能。市作为区域中心城市，无论其对县财政关系如何改变，对县市经济的辐射拉动作用仍然存在，在区域经济发展中的协调作用仍然存在，在“发展是第一要务”的驱使下，不可忽视县市经济的发展。因此，市级财政在省管县之后，在发展县市经济中仍有大量的工作要做。

（三）县市财政的定位

无论是市管县，还是省管县，在现行财政体制和行政构架中，县市接受省市两级不同的管理“源”是不可质疑的，而省市两级的管理不是相互否定，相互排斥，而是相辅相成的。只不过有主次之分，管理层次不同，侧重点不同而已。在市管县期间，县接收市级管理信息要比来自省级多；而省管县后，省对县的直接管理将在一定程度上淡化市对县的管理。管理体制的转变，意味着县市在谋求自身发展中将有更大的自主权，将有更加良好的外部环境。