第一节　县域经济发展的困境和出路

一、二元结构是导致县域经济发展落后的主要原因

以农村为主的县（市）城市化发展缓慢的根本原因是由于中华人民共和国成立初期，国家工业化启动资本主要投入重工业，而资本密集型的重工业必然产生“资本排斥劳动”的内在机制，在改革开放之前的中央政府主导的国家工业化进程中，政府投资不断向资本密集的重工业倾斜，工业资本吸收劳动力的能力不断减弱。而为保证国家继续推进重结构的工业化必须进行资本原始积累，从20世纪50年代起，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来。尤其在人民公社时期，国家为了最大限度地从农民手中获取低价农产品，维持限定的城市人口的低工资和低消费水平，以得到更多的剩余价值来实现积累的目标。

总之，国家工业化的推进不仅没能导致就业结构的同步调整和城市化发展，而且为了维持资本密集、排斥劳动力的城市大工业，国家又不得不建立一套具体的城市社会保障制度，这就形成了城乡分割的二元结构的基本体制矛盾。而当时无论中央还是地方的工业化，无论城市化还是城镇化，都只能从农村提取积累（参见表4－1）。^[1]

表4－1　　1952～1998年我国工农产品剪刀差表

从农村大量“抽血”的状况一直持续到现在，市场经济使工农业“价格剪刀差”更严重。农民在市场上要高价购买工业品，还须按照政府法令用有限的现金“购买”现代社会的制度商品：义务教育和支付税费。与这个政策不对称的是，农业生产没有得到政府足够的补贴，造成农村发展长期滞后，单位土地效益低和农民收入下降，村镇和家庭债务累累。而我国经济中的二元结构是县级财政收入能力低下的根本原因，长期的歧视性政策和不对等发展的战略，使农村经济一直没有得到很好的发展，同城镇相比处于落后状态，农业产业结构升级也总是停留在起步阶段。20世纪90年代中期以后，面对国民经济供求格局出现的重大变化，国家适时提出了加快经济结构战略性调整的方针。若从县域经济这个层面看，这次经济调整对县域经济特别是中西部地区的县域经济发展带来了不小的影响。甚至可以说，在某种程度上，这一轮的改革进一步强化了二元经济结构。产业结构的调整固然无可厚非，是可持续发展战略的重要支撑，但农村经济没有经历过正常的工业化积累阶段，不对农村刚刚起步的工业生产加以改造、扶持，而是贸然叫停，无疑阻断了农村经济结构调整的正常步伐，缩减了县级财源基础。

二元经济结构决定了县级财政的收入主要依靠第一产业，即农业或农产品的初级加工业，而这些产业是高投入低产出、增产不增收的劳动生产率较低的行业。这种状况决定了县级财政收入来源日益狭窄。更为严重的是，市场经济的深入发展和竞争的加剧，进一步挤压了农业的生存空间，使得现存体制条件下农业的创收功能越来越弱。这是近几年来县级财政困难程度进一步加大的重要原因。

就H省县域经济的产业结构分析，第一产业所占比例高，2000年全省县域经济中，第一产业实现GDP571.9亿元，占同期全省县域GDP总额的28.1%，比同期全省（15.5%）高出12.6个百分点。2002年，全省县域经济中，第一产业实现GDP为732.4亿元，占同期全省县域GDP总额的24.3%，比2001年仅仅下降了1.2个百分点。

同样，A县因是农业大县，农业四税收入占59%，非税收入占14%，两者共占73%，比重大；工商税收仅占27%，比重小，中央、省级分享也少，故县级一般预算收入占全口径收入的比重为52.3%，较之全省平均水平高出17.5个百分点。尽管如此，由于A县财政供养人口多，负担重，收入总量小，所以，在2003年预算内可用财力来源中，县本级可用财力只占47.47%（同期全省县级平均水平55.6%），A县本级财力自给率低于50%。换言之，A县对包括农村义务教育在内的各项事业发展的支持，其自身保障能力十分有限，而不得不主要依靠上级财政补助。

如果从动态角度分析，A县的财政保障能力就更加脆弱，更加依赖于上级财政。做出上述判断的基本依据是：在A县现有本级财政收入中，比重达59%的农业特产税、农业税分别在2004年和2005年全部取消，虽然中央财政将给予定额补贴，但仍然意味着县本级收入规模将下降近60%。其次，占本级财政收入14%的非税收入，其主要来源是行政收费及罚没收入，虽然这些收入要逐步纳入预算管理，增加收入规模，但绝大多数不能构成现实可用财力。而且，随着国家《行政许可法》的实施，非税收入将难有大的增长，甚至呈下降趋势。在这种情况下，地方可用财力增长将主要依赖于工商税收。

这种情况在全国是很普遍的，如湖南省大多数县没有摆脱以传统农业为主的产业结构，农业总产值远高于工业总产值。受农业生产周期和现行价格体系、税率、农业生产方式的制约，农业生产的比较效益较低，所提供的财政收入少。据对历史资料的分析，我国目前每百元工业净产值提供的财政收入为45元左右，每百元农业净产值提供的财政收入只有2元左右。由于工业、农业的财政积累相对落后，县级财政收不抵支，举步维艰。

“生财有大道，生之者众，食之者寡，为之者捷，用之者疏。”这是我国古代理财思想具有代表性的观点之一。孔子《大学》中这段话集中概括了古代财政思想的精粹，他把“生之者众”放在“大道”之首，说明“生财”即发展是理财之先。(www.daowen.com)

如前面介绍的财政困难的A县，根据对8种模型的分析可以看出：单纯地指望常规性的经济增长，单方面地去减少财政供养人员或削减事业发展支出或压缩公用经费，都无法从根本上解决目前A县财政保障能力较低的问题，解决这一问题必须标本兼治，重在治本。A县应按照科学发展观的要求，坚持把发展作为第一要务。近年来，A县经济发展远远滞后于全省县域经济平均水平，A县人均地方一般预算收入为106元，只相当于全省县级人均水平的60.5%；A县地方工商税收仅占地方一般预算收入的27.6%，比全省县级水平（50.6%）低了近13个百分点。因此，A县必须加快县域经济发展，做大财政“蛋糕”，提高财政保障能力。

二、政府支持县域经济发展的策略

中华人民共和国成立以来一直是农业支持工业、农村支持城市，在国民经济尤其是城市经济发展较好的今天，要实行城市反哺农村，工业反哺农业，要最大限度地降低农民负担，让农村居民和城市居民在税制问题上享受同等国民待遇。运用投入、预算、贴息、补助、担保等各种财税杠杆，实现财政“四两拨千斤”的乘数效应，适时调整财政政策，促进县域新型工业化发展。

县域经济的发展可以说是淡化直至最终消除“二元经济结构”的过程，也就是市场化的过程。这就是说，建立和完善市场经济体制是根本出路，即要把自给自足的自然经济制度重新安排为市场经济制度，要改革不利于县域经济发展的公共制度安排。^[2]

首先，要建立有利于劳动力流动的制度。致富是政府的愿望，更是劳动者的愿望。政府愿望的实现要靠推动市场经济体制改革，劳动者在具体的制度环境和制度安排下，更清楚怎样利用自身的优势去致富。因此，劳动力的流动制度是非常关键的。流动是要成本的。流动的成本小于收益才能促进流动。对于县域经济来说，劳动力的流动实际上是农业劳动力向非农劳动转移的过程，但由于我国实行户籍管理制度，农业劳动力在向非农转移的过程中，担负着“流出地”和“流入地”双重的公共消费成本。我国并没有建立地区之间的税收（包括公共缴费）抵免制度，加上县乡财政也难以承受因劳动力转移而减少的公共收入，转移出去的劳动力仍承担着当地的公共负担，从而大大提高了劳动力的转移成本。因此，要解决这个问题需要重构各种制度。从县域经济发展的角度看，劳动力转移的核心问题是：农业劳动力的转移是否有利于“流出地”的经济发展，即经济增长提供的公共收入的状况是否比以前要好。否则，当地相对较富裕的居民必然被逼走，留下来的则是更为贫困的人群。如果是这样，那么劳动力转移非但没有起到促进县域经济发展的作用，相反将使当地更为贫困。由于县域经济的主要相对优势只是劳动力和土地价格比较低，只要县域经济的资本量没有明显的增长，经济发展就会成问题。但劳动力的流动对于私人来说，可能收益大于成本。因此，既要允许劳动力的流动，又要使流出地的经济有所发展，局限于行政辖区是不能够解决问题的。

其次是要建立土地流动的制度。H省的人均耕地面积只有0.83亩，每个劳动力经营的土地面积只有2.8亩。改革开放以来，农民收入增长大致经历了四个阶段：1978～1984年为高速增长期，1985～1992年为徘徊增长期，1992～1997年为恢复性增长期，1997～2004年为持续下降期。总的说来，这是市场经济发展过程中非市场农业经营方式收入下降的必然结果。改变的出路是农业经营的市场化。农业劳动的重要资源是土地，而市场化的重要特征是资源的流动性。土地流动，一是产权明晰；二是土地集约经营的规模经济。改革开放之前，农用土地集体所有制的形式是“人民公社”，经营权是“以队为基础”，人民公社也是一级政权单位。改革开放之初，经营权实行家庭联产承包责任制，紧接着进行“撤社设乡”，旨在进行农村基层的“政企分离”改革。但是改革并不彻底，土地所有权似乎转移给了乡政府。在实际运作中，行政村甚至村民小组充任“准所有者”的地位。明确地说，虽然宪法规定农用土地是集体的，但集体组织的形式已经不存在，农业经营中的“政企不分”的问题没有真正解决。

在农村市场化的过程中涌现出了一些集体经济的新的组织形式。这些集体组织有民办的、官办的和官民合办的。这些组织有利于推动农业经营的集约化。它们主要是生产经营中的合作组织。面对市场经济体制改革，应该重新安排有利于土地流动的集体所有制新形式。

再次，政府成本要和经济发展水平相适应。政府成本问题，实际上就是政府的供给问题。影响政府成本的因素主要有三个：工资、投入品价格和公共商品及服务的质量和数量。政府支出总是增长的，但并不表明政府提供的公共商品及服务是同步增长的。鲍莫尔定律告诉我们，劳动生产率增长缓慢的部门，雇员工资的增长却相对较快。公共部门属于劳动生产率增长缓慢的部门，因此有一部分成本的增加是由于工薪的增长。成本还和投入品的价格有关，办公条件的改善、办公用品的更新都有可能与公共商品及服务的提供数量和质量不同步。只有在支出增长中扣除上述因素后才反映公共商品及服务的质量提高或数量增加。因此，在公共劳务均等化、转移支付制度不完善的情况下，对于经济增长相对较慢的地区来说，成本纯增长的压力就会感觉非常大，很多支出甚至工资支出都不能保障。因此，建立政府成本和经济发展水平相适应的制度安排就显得非常重要。我国公务员的工资和政府的规模是根据“行政级别”来确定的，与当地的经济状况并不挂钩，由此产生的公共成本显然是不经济的。可以说，政府机构的不适当膨胀和变相的收费与此关系很大。地方政府的规模和地方政府职员的工资应当与当地的经济水平和财政状况挂钩。这涉及地方政府权限的重新安排问题，要使政府规模变小，一方面要改革政府职能，另一方面要相应扩大政府的自主权。地方政府的公共开支标准应该由地方政府根据其实际能力自主决定。

在当前的制度环境和制度安排下，各级地方政府还面临着发展经济的巨大压力，所以就极力筹措资金进行生产性投资，这等于要在各级行政辖区建立相应的“经济中心”，并承担自身农业劳动力的非农转移。这样的资源配置同样是不经济的，最终加重了政府成本。地方政府辖区内的居民可以看做是开放体系下的“利益共同体”，这个“利益共同体”的规模和结构应由市场经济和地方两方面来调节。只有根据这样的理念来进行制度安排，才能真正有利于地方经济的发展。

最后，政府要有鼓励中小企业发展的政策。在经济全球化的时代，中小企业的作用越来越受到重视，县域经济的发展尤其如此，政府的主要功能是根据效率和公平原则进行政策扶持。政府不应该把主要精力放在如何帮助企业发展，甚至具体筹划建什么样的企业等方面。这种做法是目前的体制造成的，但不是解决问题的根本。政府应该更多地从政策层面，如对中小企业发放低息或贴息贷款，对产品或劳务直接服务于农业、有利于农业集约化经营的企业进行各种优惠等方面扶持中小企业。