第三节　县级财政困难综述

当前在我国财政领域，县级财政运行普遍较为困难，特别是在中西部地区县级财政更为困难，而且有不断加剧的趋势，需要引起我们的高度重视。概括地讲，当前我国县级财政的运行困难主要表现在如下几个方面：

一、县级财政是典型的“吃饭财政”，只能勉强保证工资的发放

A县的人员经费占财政支出的约80%，事业经费只有14%的比例，而且在这样的情况下，还往往不能保证工资的正常发放。

A县的情况在全国是很具有普遍性的。2000年，全国2000多个县级预算单位中，有276个县人均供养人口所拥有的财力在6000元以下。基本保障能力下降突出表现在大量欠发工资上：一是不能足额发放，工资政策兑现不了；二是不能按时发放，经常拖欠。

山西省近年来每年都有1/3以上的县拖欠工资，甚至一些亿元县也出现了拖欠现象。在中央财政大幅度增加转移支付的2001年仍有3.57亿元的工资缺口。几次工资制度改革调资，绝大多数县都无力兑现。

河南省1999年有1940个乡镇拖欠干部教师工资，占全部乡镇数的90.7%，拖欠工资总额40亿元。1998～2001年度，郑州市所辖7个县区拖欠工资总额8776万元。其中：行政机关拖欠1493.3万元、教育系统拖欠6817.7万元、一般事业单位拖欠465万元，涉及人数为37270人。

根据对湖北省襄阳县、河南省鄢陵县、江西省泰和县的考察，也得出同样的结论：在调查的三个县中，泰和县财政情况最好，就该县目前财力而言，财政是典型的“吃饭财政”，能勉强保证工资的发放。2000年该县主要支出项目中，生产建设性支出占的比重约为27.3%，行政事业费支出占的比重约为71%。鄢陵县的日子要比泰和县难过，财政已到了什么都不干，工资也无法保障的地步。该县工资不能按时、足额发放，拖欠工资问题严重。以该县目前的财力，仅保工资仍有3～4个月的缺口。在调查的三个县中，襄阳县财政状况是最困难的，实际上已成为“半饥饿”财政。襄阳县全县财政收入由1994年的10755万元增加到2000年的37920万元，财政收入年均递增高达25.98%。调查发现，虽然账面上财政收入高速增长，但财政收入水分太大。根据调查资料推断，该县财政收入的“水分”至少有30%。该县可用财力的增长根本无法满足财政支出刚性增长的需要，工资的发放越来越困难。2000年全县可用财力只有19800万元，工资支出为15482万元，占到了可用财力的近80%。^[3]

二、预算内资金缺口大，预算外收入膨胀

1994年我国实行分税制财政体制改革后，地方财政收入快速增长。1994年地方财政本级收入为2311亿元，到2002年地方财政本级收入达到8524亿元，2002年为1994年的3.69倍，年均递增17.9%。1994年地方财政总收入（地方本级收入＋中央补助）为4700亿元，到2002年地方财政总收入为15886亿元，为1993年的3.38倍，年均递增16.5%。但与此同时，许多地方县乡政府的财政困难却与日俱增，工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务沉重、财政风险日渐膨胀。全国2470个县级单位，40%以上是赤字，县级政府不能发债券，只好通过其他途径借款或者拖欠工资。河北省在1998年以前累计欠公教人员工资9.66亿元的基础上，1999年当年欠发3.41亿元，2000年1～8月新欠4.33亿元。2000年底，安徽省有30多个县拖欠工资，累计总额14.4亿元。^[4]

从县级政府来看，由于没有税收立法权，弥补财政缺口的重要途径就是努力通过预算外渠道筹集资金。预算外收入主要是指各项行政事业性收费、基金及附加。预算外收入每个县都有一个不小的数目。襄阳县行政事业性收费项目共有550项，涉及110个部门。2000年全县行政事业性收费共6140万元，而过去高时可达9000多万元。这些收费项目中，中央审批的项目228项，收费金额4238万元；省级审批的项目188项，收费金额1646万元；市县审批的项目134项，收费金额520万元。按资金的性质分，行政性收费132项，金额752万元；事业性收费389项，金额3470万元；经营服务性收费29项，金额2178万元。若按收费部门分，集中在土地、交通、公安、劳动、人事、教育和卫生部门的收费就达240项。基金收入也是预算外收入的重要来源。主要基金收费项目涉及环保、交通、城建、电力、水利等。此外，还有卫生、审计、物价和司法等部门的经营服务性收费。2000年襄阳县全县预算外收入占到了全县财政收入的约30%。泰和县2000年预算外总收入相当于全县财政收入的69%，鄢陵县2000年预算外总收入相当于全县财政收入的44%。

三、县级财政负债严重，基层政府财政风险不断加大

A县的教育债务高达1.2亿元，其中“普九”债务5335万元，更为严重的是A县基本没有对教育债务进行清理锁定，而且还在继续支付高息。据调查，该县某中学目前所欠各种债务累计177万元，并没有按照省政府化解债务工作的要求进行清理锁定，并且仍然在按20%的利率支付利息，2000～2003年利息支出数分别约为41.41万元、26.84万元、23.05万元和8.61万元，分别占各年公用经费支出的41.8%、49.98%、46.52%和25.3%，超过本金的50%。除2003年外，利息支出几乎占到公用经费支出的一半，即使在2003年，这一比例仍然高达25%以上，严重侵占了本不充裕的公用经费。

根据鄂豫川晋吉五省县级财政的典型调查，四川省2000年末仅乡镇债务余额就达195.71亿元，相当于当年全省地方财政预算内收入的83.7%，比1999年乡镇负债余额净增38.69亿元，增幅高达24.64%；当年全省有负债的乡镇高达4172个，占实际建制乡镇的82.56%。河南省1999年债务规模超过1000万元的乡镇179个，2001年乡镇政府直接债务达42.49亿元，相当于当年全省乡镇财政收入的72%，90%以上的乡镇有政府债务，有债务的乡镇平均债务达197万元。

财政压力迫使基层政府大规模举债。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3%。2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元，其中：农村合作基金会贷款本息4000万元、世行贷款700万元、国债拆借资金8200万元、上级财政周转金1800万元、县财政预算担保1140万元，上述借款中，合作基金会贷款本息、世行贷款、财政周转金用中央税收返还担保，若到期不能归还，将扣中央税收返还——“吃饭钱”。财政预算担保贷款到期不能归还，银行将直接从财政资金户中扣还。该县的税收返还一年仅为2600万元左右。这样一来，该县财政的正常运转将面临很大困难，工资和正常的办公费将难以拨付。上述借款不含乡镇政府的各项借款。全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元。泰和县财政债务为9000多万元，占可支配财政收入的57%。鄢陵县县乡两级财政共负债1.4亿元，其中县财政负债1000多万元，主要是乡镇负债。调查的大马乡2001年财政累计净负债达446.7万元，马坊乡债务是556万元，这两个乡镇财政债务占实际可支配财力的比重分别为295.4%和370%。

四、收支失衡，财政赤字问题严重(www.daowen.com)

从县级财政近些年的运行情况看，虽然增收空间有限，但支出项目却在不断增多，收支矛盾一直未得到有效缓解，财政赤字较为严重。据统计，20世纪90年代中期我国县级财政赤字曾一度高达40%以上，即使到1998年和1999年也在31.8%和35.5%，财政压力始终不减。

对山西省的调查显示，1985年全省有13个县发生财政赤字，赤字面为11.4%，赤字额为1100万元；到1994年赤字县达84个，赤字面扩大到71.2%，累计赤字额为7.36亿元。为此，该省制定实施了《县级平衡及消化赤字奖励办法》。此后，赤字县1997年减少至48个，累计赤字额减至6.35亿元。但近年来又呈逐年上升趋势，到2001年全省119个县（区）中65个发生赤字，累计发生财政赤字的县119个，赤字面占63.6%，赤字总额5.2亿元；拥有累计赤字的县87个，赤字面占46.5%，赤字总额8.478亿元。其中当年赤字和累计赤字两项最多的是人口大县安岳县，分别是2769万元和5146万元，占该县当年一般预算收入的32%和60%。^[5]

据湖南省省财政厅统计，全省县级财政赤字，1995年4.42亿元，1996年3.92亿元，1997年3.47亿元，1998年3.15亿元。1985年赤字县32个，占29.1%，赤字增加到0.65亿元；1990年赤字县增加到54个，占47%，赤字增加到2.85亿元；1998年赤字县仍有21个，占18%。据《湖南统计年鉴》的数字计算，全省县级财政支出大于收入，1995年为29.3%亿元，1996年为32.20亿元，1997年为33.1亿元，1998年为36.3亿元，1998年全省支大于收的县达92个。

五、县级政府无力提供农村最基本的公共服务

发展乏力，财政经济增长后劲不足。为本地区居民提供必要的公共产品是各级地方政府的最基本职能，但由于财力的严重匮乏，我国县级财政扶持地方经济和社会事业发展的能力愈来愈弱。反过来，地方经济发展低水平徘徊也不可能提供更多的财政收入，从而导致财政经济陷入恶性循环，农村公共产品供给呈现危机局面。其主要表现是：

（1）支持公益事业及基础设施建设的资金严重短缺，社会公共事业发展无后劲。如四川省2001年全省县级财政基础设施建设决算支出20.4亿元，占总支出的比例仅为6.74%，且主要集中在20个相对发达的县。当年县级教育事业费支出70.3亿元，其中教师工资支出59.7亿元，占教育事业费支出的84.9%，真正用于中小学办公设施改建的不到5个亿，也主要集中在20个较为发达的县，有将近一半的县和70%以上的乡镇根本无财力用于基础教育和基础设施建设。

（2）生产建设性支出比重逐年下滑，财政配置资源的能力发挥不出来，基层社会经济发展环境不顺，可持续发展受阻。由于财政困难，在保证工资发放和机构运转后，县级政府已无财力干其他事情。农村义务教育的投入主要来自农民交纳的税费和教育集资。目前，县级财政对卫生部门实行差额拨款，只负担卫生部门人员工资的15%左右，而上级财政对县级卫生事业的投入几乎没有，导致乡村卫生服务机构设施条件差，提供的卫生服务质量不高。在经济利益的驱动下，医疗费用急剧上涨，农民的医疗负担相当重，导致很多农民支付不起就诊和住院所需的医疗费用。调查的三个县农民完全处于自费医疗的状况，农民看不起病和因病致贫的问题十分突出。县级政府用于农业的投入只能主要依赖争取中央的专项资金，县本级财政对农业几乎没有多少投入。

县级财政困难的原因可以划分为两类：一类是属于非体制性的原因，另一类属于体制性的原因。从理论上说，非体制性的原因的约束性对县级财政困难可能还大于体制性的原因。制约县级财政的非体制性因素主要有三点：一是中国人口多。中国有13亿人口，大部分人口分布在农村，要由县级财政来提供公共产品，难免产生资金收支的矛盾；二是公共产品长期供给不足，长期欠账，我国公共产品的欠账是比较大的，在这种情况下，县级政府承担的提供地方公共产品职责，难免会出现收支矛盾；三是城镇化的推进，城镇化的推进本身也是一个需要更新公共产品的过程，县级财政承担着推进城镇化的任务。^[6]

【注释】

[1]王华新：《湖北省发展县域经济财政政策研究》，《财政与发展》，2004年第1期。

[2]王华新：《湖北省发展县域经济财政政策研究》，《财政与发展》，2004年第1期。

[3]韩俊，谢扬：《中国县乡公共财政现状：问题与影响——湖北省襄阳县、河南省鄢陵县、江西省泰和县案例研究》，见香港中文大学中国研究服务中心网站（www.usc.cuhk.edu）。

[4]焦国华：《分税制存在的问题与对策》，《广西财政高等专科学校学报》，2004年第1期。

[5]《基层财政困难的原因及解决的对策研究》课题组：《我国县乡财政面临的困难及对策研究》，《财政研究》，2004年第1期。

[6]白景明：《调整县乡财政体制缓解县乡财政困难》，《财政与发展》，2004年第12期。