第二节　A县财政收支情况

A县地处江汉平原中部，属典型的平原湖区，是国家重要的商品粮生产基地。2003年全县人口138万人，土地面积3138平方公里，全社会固定资产投资9.8亿元，地区生产总值50.9亿元（当年价），工业总产值23.8亿元（当年价），外贸出口商品总值750万美元。

2003年A县地方一般预算收入14614万元。其中：地方工商税收4036万元，占27.6%；农业四税8570万元，占58.6%；非税收入2008万元，占13.8%。A县可用财力为33213万元（地方一般预算收入（14614＋上级补助收入（21807）－上解上级支出（2700）－行政性收费收入（508），上级补助收入占可用财力的65.6%，见表3－8。

表3－8　　2003年A县预算内可用财力计算表

A县当年本级财政支出为39040万元，超出当年政府财政可用财力5828万元，主要是行政性收费列支、预算外资金调入列支等。其中人员经费26467万元，约占总支出的80%；公用经费2103万元，约占6%；事业经费4643万元，约占14%。

为了对A县的财政支出状况有更深的了解，下面对人员经费、公用经费和事业经费依据不同标准进行六种情况下的估算，以期找出缓解财政支出困难的方法。

一、实际人员经费

人员经费由在职人员经费和离退休人员经费两部分组成，按照2003年末实际财政供养人员和《人事部、财政部关于统一确定机关事业单位职工工资发放项目的通知》（人发［2002］7号）文件规定的工资项目和标准测算的人员经费需求数。

A县实际财政供养在职人数为24449人，财政供养系数1.77%。剔除差额事业人员4787人，财政全额供养在职人员19662人，其中：行政人员3080人，政法人员915人，义务教育教职工9692人。

按照人发［2002］7号文件规定的项目标准和实际财政供养全额在职人数计算，A县实际在职人员经费需求数为23793万元，人年均12101元。其中，行政在职人员经费为3646万元、政法在职人员经费为1247万元、义务教育在职人员经费为11538万元（见表3－9）。

表3－9　　A县2003年实际财政供养在职人员经费测算表

续表

说明：①财政供养在职人员为A县实际财政供养人数，差额人员不安排人员经费，其补助经费列为事业发展支出。

②基本工资按人年均9200元的标准计算，冲销64元后津贴、补贴按人月均20.5元的标准计算，年终一次性奖金按一个月四项基本工资（9200/12）的标准计算。

③机关事业单位工作人员津贴、补贴为公安警衔津贴142元/人月、公安干警值勤岗位津贴30元/人月、审计人员工作补贴60元/人月、人民法院办案人员岗位津贴66元/人月、人民检察院办案人员岗位津贴66元/人月、司法助理员岗位津贴18元/人月、纪检监察办案人员工作补贴60元/人月、税务工作人员税务征收津贴60元/人月、班主任津贴14元/人月、特殊教师津贴80元/人月。

④工资附加支出包括住房公积金5%、医疗保险6%、职工培训费1.5%、职工福利费2.5%、工会会费2%，为工资总额（即基本工资、保留津贴、特岗津贴、山区津贴之和）的17%。

按照事业单位改革变“以钱养人”为“以钱养事”的要求，差额事业人员不计算人员经费，其支出统一计入事业经费（下同）。

2003年末A县实际财政供养离退休人员3529人（离休97人、退休3432人），按照离休费人年均18000元、退休费人年均11300元的定额标准核定离退休费4338万元，人年均12293元，见表3－10：

表3－10　　2003年A县离退休人员经费测算表——按实际人数计算

注：①离退休人数按A县实际人数计算，包含所有行政政法、事业全额、事业差额单位的离退休人员。

②离退休费包括基本离退休费、保留津、补贴、离退休人员公用经费等，退休费为人年均11300元，离休费为人年均18000元。

③退休人员的医疗保险按退休费的6%计提，离休人员的医药费按政策规定实报实销，测算时按退休人员医疗保险补助标准的8倍（约5400元）计算。

二、标准财政供养在职人员经费

标准人员经费，是指根据按统一方法计算的标准财政供养人员和人发［2002］7号文件规定的工资项目与标准测算的人员经费需求数。根据附件1计算的A县标准财政供养在职人员＝总人口（138万人）×总人口分档定额（0.0131）×85%＋可居住面积（2690平方公里）×按可居住面积计算的人口密度分档定额（8.94）×15%＝18974人，标准财政供养系数为1.37%。

根据全省县级行政事业编制中差额编制所占的比重（20%），核定A县标准事业差额人员为3795人，标准全额人员为15179人。其中：行政政法人员按省编制办提供的A县行政政法编制2324人（行政1657人、政法667人）核定；标准义务教育教职工、标准高中教职工按照平原县市的标准师生比（详见附件2）分别核定为9559人、1727人；其他事业全额人员＝标准全额人员（15179人）－行政政法人员（2324人）－义务教育教职工（9559人）－标准高中教职工（1727人）＝1569人。按照中央7号文件规定的工资项目和标准全额在职人员数计算，A县标准在职人员经费的需求数为18233万元，人年均12012元。其中，行政在职人员经费为1964万元、政法在职人员经费为909万元、义务教育在职人员经费为11381万元。具体结构与计算依据见表3－11：

表3－11　　2003年A县标准财政供养在职人员经费测算表

说明：①在职人员总数按标准财政供养人员计算，差额人员按20%（全省县级差额比重）核定，其余为全额人员。

②行政政法人员按省编制办提供的2003年行政政法编制数核定。

③教职工人数按师生比核定。平原地区农村师生比：高中为1∶14.18，初中为1∶18.9，小学为1∶24.15；县城师生比：高中为1∶13.65，初中为1∶16.8，小学为1∶22.05。A县城学生人数：高中12000，初中7600，小学7400；农村学生人数：高中12019，初中62795，小学131590。

④基本工资按人年平9200元的标准计算，冲销64元后津贴、补贴按人月均20.5元的标准计算，年终一次性奖金按一个月四项基本工资（9200元/12月）的标准计算。

⑤机关事业单位工作人员津贴、补贴为公安警衔津贴142元/人月、公安干警值勤岗位津贴30元/人月、审计人员工作补贴60元/人月、人民法院办案人员岗位津贴66元/人月、人民检察院办案人员岗位津贴66元/人月、司法助理员岗位津贴18元/人月、纪检监察办案人员工作补贴60元/人月、税务工作人员税务征收津贴60元/人月、班主任津贴14元/人月、特级教师津贴80元/月。

⑥工资附加支出包括住房公积金5%、医疗保险6%、职工培训费1.5%、职工福利费2.5%、工会会费2%，按工资总额（即基本工资、保留津贴、特岗津贴、山区津贴之和）的17%计提。

⑦差额人员不安排人员经费，按照变“以钱养人”为“以钱养事”的改革精神，其支出计入事业运转支出。

三、公用经费现实定额

公用经费现实定额是根据实际在职行政政法人员和实证分析定额计算的。公用经费只对行政政法人员安排，不对事业人员安排。事业人员的公用经费从其事业收入中开支。义务教育的杂费标准提高后，只要符合规定的用途，其杂费收入已基本可以满足其公用经费的需求（有关调查与说明详见附件10）。公用经费分为一般公用经费和大要案经费。一般公用经费包括车辆运行费、取暖（降温）费和其他公用经费（主要包括办公费、水电费、邮电通讯费、差旅费、招待费、会议费、设备购置维护费七项）；大要案经费是指政法人员在办理刑事、治安等大要案时所必须开支的公用经费，按一般公用经费的60%计算。

按照A县实际行政政法人员计算和实证分析得到的A县公用经费定额（车辆运行费为2.2万元/辆年，其他公用经费行政人员1912元/人年、政法人员5020元/人年，取暖费为88元/人年）计算，A县公用经费现实定额需求为2103万元，人年均5264元。其中：行政部门公用经费862万元，人年平2799元；政法系统公用经费1241万元，人年均13563元，详见表3－12：

表3－12　　2003年A县公用经费现实定额需求测算表——按实际人员计算

注：①事业人员财政预算内不安排公用经费；基础教育公用经费通过收取杂费解决，财政预算内暂不安排。

②取暖降温费按人年均88元计算。

③车辆运行费、其他公用经费支出标准按各县市实证分析得到的平均水平（A县车辆运行费为2.2万元/辆年、其他公用经费行政人员为1912元/人年、政法人员为5020元/人年；行政单位实际车辆数为112辆，政法单位实际车辆数为140辆）计算。

④大要案经费按一般公用经费的60%测算。

按照标准行政政法人员和全省统一核定的公用经费定额（车辆运行费：行政单位的人车比为15∶1，政法单位的人车比为8∶1，行政单位车辆运行费为2.6万元/辆年、政法单位车辆运行费为3.9万元/辆年；取暖费：按人年均88元的标准计算；其他公用经费：行政人员为2546元/人年，政法人员为行政人员标准的两倍）计算，A县公用经费统一定额需求为1797万元，人年均7731元。其中：行政部门核定公用经费724万元，人年均4367元；政法系统公用经费1073万元，人年均16088元，详见表3－13。

表3－13　　2003年A县公用经费统一定额需求测算表——按标准人员计算

注：①事业人员财政预算内不安排公用经费；基础教育公用经费通过收取杂费解决，财政预算内暂不安排。

②取暖降温费按人年均88元计算。

③车辆运行费分档核定：行政人员的人车比为15∶1，运行费定额为2.6万元/辆年；政法人员的人车比为8∶1，运行费定额为3.9万元/辆年。

④其他公用经费行政人员按人年均2546元计算，政法人员按行政人员的2倍计算。

⑤考虑民族县、山区县幅员广阔、自然条件恶劣、地处偏远、交通不畅等因素影响，支出成本普遍高于一般县，对民族县、山区县的一般公用经费支出标准予以适当提高，山区县按1.15倍计算，民族县按1.3倍计算。(www.daowen.com)

⑥大要案经费按一般公用经费的60%测算。

政法系统公用经费的需求水平是一般行政部门的3倍多。如果再考虑政法系统行政性收费收入和其他预算外收入约30%（为530万元）安排用于公用经费，人年均将达24000元以上，将是一般行政部门的6倍。因此，政法系统的公用经费是可以得到基本保障的。

四、事业经费

事业经费根据中央、省有关政策规定的项目和标准测算。根据中央、省有关政策规定计算，A县事业经费需求为13188万元，详见表3－14。

表3－14　　2003年A县事业经费需求表　　单位：万元

续表

注：表中数据均为地方本级预算内财力安排的事业发展经费，不含上级财政的专项补助，不含本级预算外资金安排的事业发展经费。

具体项目如下：

（1）义务教育支出。文件规定：省对农村税费改革固定性转移支付的6%用于农村中小学教育危房改造；县级财政每年按人均15元安排义务教育公用经费。具体测算A县义务教育需求为649万元（详见附件10）。

（2）科技支出。文件规定：地方政府必须按照地方财政总支出的1%安排科技三项费用，各级人民政府对科普的经费投入应在各行政区域总人口平均0.1元的基数上，年实际递增幅度不低于10%（从1997年起）。A县地方财政总支出为42047万元，需要安排科技三项费用420万元；A县1997年总人口为138万人，需要安排科普经费25万元。两项合计445万元（详见附件11）。

（3）农业支出。农业支出包括支农地方配套、畜禽防疫地方负担、病虫测报、农业综合开发支出等，按测算，A县农业支出需求为1285万元（详见附件12）。

（4）林业支出。按照全省63个县市本级财政林业支出亩均0.88元计算，A县林业支出的需求为70万元（详见附件13）。

（5）水利支出。水利支出主要包括堤防年修、灌溉、排涝等，经测算，A县水利事业支出需求为1378万元（详见附件14）。

（6）公共卫生支出。公共卫生支出包括疾病控制、血防支出、农村合作医疗等，经测算，A县公共卫生支出需求为1454万元（详见附件15）。

（7）计划生育支出。文件规定，县级财政2003年按总人口每人5.33元安排计生经费，A县计划生育支出需求为736万元。

（8）优抚救济支出。根据优抚救济对象和相应的优抚救济补助标准据实核定。经测算，A县优抚救济支出需求为1155万元（详见附件17）。

（9）社会保障支出。文件规定，企业养老保险财政兜底，下岗再就业资金按地方一般预算收入的1%安排，经测算，A县社会保障支出需求为1108万元（详见附件18）。

（10）城市维护支出。主要包括城镇道路维护、城镇下水道维护、城镇绿化、城镇路灯电费和维护等支出，经测算，A县城市维护支出需求为362万元（详见附件19）。

（11）粮食风险基金地方配套。文件规定，县市财政必须予以配套，A县的配套金额为1226万元。

（12）大型会议支出。A县大型会议经费需求按总人口人年均3元安排，为414万元。

（13）村级支出。按2002～2003年县对村级转移支付平均数计算，为707万元。

（14）其他支出。按前13项需求之和的10%安排，为1099万元。

（15）总预备费。按地方年初预算支出的3%安排，为1100万元。

五、事业经费基本需求

事业经费基本需求是结合地方财力可能，考虑事业运转基本需求，采用实证分析或（和）成本核算法测算事业经费。A县财力非常紧张，特别是财政供养人员人均可用财力很少。既要保人员工资发放，又要保事业能够运转，很多项目支出无法达到政策规定的要求。因此，事业运转只能按照基本保障标准核定其支出。我们按照成本核算或（和）实证分析的方法，测算A县事业经费基本需求为8679万元，见表3－15。

表3－15　　2003年A县事业经费基本需求表

注：表中数据均为地方本级预算内财力安排的事业运转经费，不含上级财政专项补助，不含预算外资金安排的事业运转经费。

其中：义务教育649万元、科技支出70万元、农业支出1067万元、林业支出62万元、水利支出1242万元、公共卫生1089万元、计划生育523万元、优抚救济1155万元、社会保障585万元、城市维护578万元、大型会议163万元、村级经费707万元、其他支出791万元。

通过对A县的调研，我们进一步了解了有关情况：

（1）2003年财政总决算反映当年调入资金6554万元用于弥补收支缺口，形式上实现了财政收支基本平衡。实际情况是，此笔调入资金根本没有任何资金来源，年复一年的这类情况造成政府财政隐性赤字较为严重。同时，A县政府债务较重，其中“普九”债务就达5335万元，这使本已十分脆弱的财政保障能力更加低下。

（2）A县实际财政供养在职人员的供养系数为1.77%，而按照标准财政供养在职人员计算，其供养系数仅为1.37%。按照省编委核定的财政供养人数，A县实际供养系数比标准供养系数高出0.4个百分点，多供养在职人员5475人，占实际在职人员总数的22.4%。同时，在A县实际财政供养在职人员中，义务教育教职工与其他在职人员的比例为1∶1.5，而在标准财政供养在职人员中，义务教育教职工与其他在职人员的比例为1∶1，这说明A县财政供养在职人员中，义务教育教职工所占比重偏低，而行政事业人员较多，精简压缩潜力较大。A县义务教育教职工资源结构也不合理。据调查，某小学教职工为82人（全部由财政发放工资，不含退休），而实际在岗仅50人，不在岗的有32人，非在岗人员的比例高达39%。

（3）2003年A县人员经费的实际支出数为26467万元，占其财政可用财力的79.7%，这说明，人员经费支出已成为A县财政的沉重负担，政府行政成本严重偏高，因此，精简财政供养人员，控制政府运行成本是A县的当务之急。

2003年A县在职人员经费的实际支出水平为人年均9756元，比我们测算的实际人员经费需求、标准人员经费需求的人平支出水平分别低2345元、2256元。这说明，如此众多的财政供养人员让A县财政不堪重负，政府财政对人员经费实行低水平保障，没有达到国家统一的工资政策标准。

2003年A县实际支出中人员经费、事业经费占总支出的比重分别为79.7%、14%，与我们测算的标准需求、基本需求相比，人员经费的比重分别高14.9、11.4个百分点，事业经费的比重分别低16.4、12.3个百分点。这说明，A县由于人员经费过于庞大，大量挤占其事业经费，致使事业运转十分困难。

六、总支出需求模型

对测算得到的实际财政供养人员经费需求、标准财政供养人员经费需求、公用经费现实定额需求、公用经费统一定额需求、事业经费需求、事业经费基本需求6个数据，按照人员经费、公用经费、事业经费随机组合成总支出需求，可以形成8种不同的总支出需求模型，见表3－16。

（1）第一种：不减人、不减公用经费、事业经费按政策落实，财力缺口为10210万元。我们认为，以A县目前的财力状况，是根本无法按实际人员计算人员经费、公用经费和按中央、省政策规定计算事业经费的。

（2）第二种：不减人、只减公用经费、事业经费按政策落实，财力缺口为9904万元。这说明，仅仅靠降低公用经费，是难以从根本上缓解目前A县财政的困难局面的。

（3）第三种：不减人、不减公用经费、事业经费按基本需求安排，财力缺口为5701万元。这说明，按照一要吃饭二要建设的原则，以A县目前的财力，仅仅只能满足按照实际财政供养人员计算的人员经费、公用经费的现实需求，所剩财力2041万元与事业经费基本需求相差甚远。

（4）第四种：不减人、减公用经费、事业经费按基本需求安排，财力缺口为5395万元。这说明，在公用经费、事业经费均按

表3－16　　　单位：万元

基本需求安排的情况下，A县所剩财力仍然难以满足目前实际财政供养人员的工资需求，而且缺口较大。

（5）第五种：减人、不减公用经费、事业经费按政策落实，财力缺口为4677万元。这说明，分流财政供养人员、减少人员经费对缩小财力缺口虽然效果明显，但是如果不发展经济，做大财政“蛋糕”，地方财政仍然难以保障其公用经费和事业经费的现实需要。

（6）第六种：减人、减公用经费、事业经费按政策落实，财力缺口为4343万元。这说明，在人员经费、公用经费均按基本保障需求安排的情况下，A县目前的财力仍无法满足中央、省规定的各项事业政策需求。

（7）第七种：减人、不减公用经费、事业经费按基本需求安排，财力缺口为140万元。这说明，在人员经费、事业经费均按基本保障需求安排的情况下，A县的财力缺口大为缩小，让我们看到地方通过发展经济积极增收或上级财政增加一定转移支付补助可以消化缺口的希望。

（8）第八种：减人、减公用经费、事业经费按基本需求安排，财力结余167万元。这是八种模型中唯一产生结余的模型。这说明，只要花费一定的改革成本，全面推进综合配套改革，精简机构，分流财政供养人员，减轻财政负担，降低政府运行成本，A县财政保障工资发放、机关运行、事业运转等基本支出需求是可以逐步实现的。

综合以上分析，单纯地指望常规性的经济增长，单方面地去减少财政供养人员或削减事业发展支出或压缩公用经费，都无法从根本上解决目前A县财政保障能力较低的问题，解决这一问题必须标本兼治，重在治本。