第一节　H省县域经济及县级财政概况

一、H省县域经济发展情况^[1]

该省县域经济实力弱，占全省主要经济指标比重偏低：2000年，全省64个县国土面积、人口分别占全省的82.2%和67.8%，而提供的国内生产总值、财政收入分别只占46.2%和38.2%；2002年，全省64个县中，GDP达到50亿元的只有11个，而浙江、江苏两省2000年GDP达到100亿元的县就已分别达到16个和12个。

从全省县域经济产业结构分析，第一产业所占比例高，下降幅度慢。表3－1显示：2000年全省县域经济中，第一产业实现GDP为571.9亿元，占同期全省县域GDP总额的28.1%，比同期全省（15.5%）高出12.6个百分点。2002年，全省县域经济中，第一产业实现GDP为732.4亿元，占同期全省县域GDP总额的24.3%，虽然比2000年下降了3.8个百分点，但比2001年仅仅下降1.2个百分点。

表3－1　　H省县城GDP结构分析表　　单位：亿元、%

与第一产业占比重较大相对应，全省县域经济第二、三产业增长速度近年来趋缓，呈徘徊状。2001年，全省县域经济中，第二、三产业实现GDP分别是1180.8亿元、903.4亿元，比2000年增长了5.9%、2.2%；2002年仅比2001年分别增长了1.2%、2.2%。进一步分析表明：全省县域经济中第二、三产业的增长速度大大低于同期全省增长速度。2002年全省县域经济中第二产业增长速度（1.2%）比同期全省增长速度（10.3%）慢9.1个百分点。全省县域经济中第三产业增长速度（2.2%）比同期全省增长速度（10.3%）慢了8.1个百分点。近三年全省县域经济中第二、三产业发展不仅增速趋缓，而且处于低速徘徊区。

总的说来，全省县域经济发展质量不优，经济效益较差。据统计，2001年，全省县域工业资金利税率仅为5.2%，比全省低2.8个百分点；县域人均国内生产总值为5405元，比全省人均GDP低2408元；64个县中，农民人平纯收入高于全省平均水平的只有20个，职工平均工资高于全省平均水平的只有3个，城乡居民人均储蓄存款高于全省平均水平的只有2个；农村居民消费额仅为1760元，只相当于全省城镇居民消费水平的30.8%。H省县域经济不仅增长速度趋缓，而且县域工业化、城镇化明显滞后，结构性矛盾突出，农村居民年人均纯收入偏低。^[2]

二、H省1994～2002年县级财政收支状况分析

1994～2002年，H省经济发展摆脱低速增长区域，开始进入新一轮的高速增长期。全省地方一般预算收入由1994年的77.46亿元，上升到2002年的243.37亿元，年均增长15.38%；县级地方一般预算收入由1994年的32.82亿元，上升到2002年112.13亿元，年均增长16.61%。由于1994年开始实行新的分税制财政体制，全省省、市州、县三级政府的财力发生了较大变化，与全省地方一般预算收入高速增长相伴生的是，县级地方一般预算收入增长趋缓，随着全省农村税费改革试点工作的展开，长期蛰伏的县乡财政困难开始显现，相当一部分县乡财政困难。

（一）H省1994～2002年县级财政收入状况分析

1.H省1994～2002年县级地方一般预算收入总量分析

（1）县级地方一般预算收入增幅高，但增幅急剧回落。

表3－2　　H省1944～2002年地方一般预算收入分级比较表

如表3－2所示，全省县级地方一般预算收入由1994年的32.82亿元，上升到2002年的112.13亿元，年均增长率16.61%，比全省（15.38%）高1.23个百分点；比省级（25.62%）低9.01个百分点；比市州（9.39%）高7.22个百分点。如果剔除2002年全省财政体制调整的影响，县级地方一般预算收入的增长幅度（21.94%）则高于全省（16.94%）5个百分点，省级（13.64%）8.3个百分点，市州级（11.92%）10.02个百分点。但在县级地方一般预算收入高速增长的表象中，有两个方面尤其应引起重视。一是县级地方一般预算收入增幅急剧回落，由1995年的37.8%，下降至2001年的3.12%，2002年为－14.74%。如果说2002年的负增长主要是财政体制调整政策影响的话，那么2000年的急速下滑可能与全省县域经济发展有关。二是县级地方一般预算收入波动剧烈。这虽然有财税政策调整的原因，但更深层的原因与全省县域经济发展不平衡有关。

（2）县级地方一般预算收入总量占全省的比重呈上升趋势，但已经出现下滑态势。

1994年，全省省级、市州级、县级地方一般预算收入的比重为12.32%、45.32%和42.36%；2002年分别是24.33%、29.60%和46.07%。分析可知，从2000年开始，县级地方一般预算收入所占比例开始出现下滑态势，2002年开始剧烈下降，这一比重由2001年的56.7%下降到2002年的46.07%，下降了10.63个百分点。换句话说，2002年全省财政体制的调整，县级受损最大。2002年市州级地方一般预算收入占全省的比重由2001年的33.34%下降到29.6%，仅下降了3.74个百分点，大大小于县级的10.63个百分点。

2.H省1994～2002年县级财政收入结构分析

（1）税收占县级地方一般预算收入的比重呈“U”状，县级地方一般预算收入质量稳步提高。从1994～2002年全省县级地方一般预算收入结构表（表3－3）中可以看出，县级税收占地方一般预算收入的比重1994年为69.14%，随后一路下降至1998年的最低点（44.07%），然后开始缓慢上升，2002年为67.94%。剔除农业税收，1994年县级税收为13.25亿元，2001年为69.43亿元，税收占县级地方一般预算收入的比重由1994年的40.38%，经过长期的下降，在1998年触底（23.37%）后开始回升，2001年上升至52.79%。

（2）县级税收增长速度高于县级地方一般预算收入的增长幅度，但波动性大。

1994～2002年，县级税收总量由22.69亿元上升到2001年的88.03亿元，年均增长21.37%，与地方一般预算收入增长速度持平；若剔除农业税收，税收增长速度（26.7%）高于地方一般预算收入增长速度（21.94%）4.76个百分点。由于2002年全省进行了财政体制的调整，县级税收总量虽然下降，但税收年均增长速度仍高于地方一般预算收入（16.61%）0.6个百分点。

表3－3　　H省1994～2002年县级地方一般预算收入结构表

从对1994～2002年全省县级地方一般预算收入与其税收增长速度、比重的分析可知，一是县级税收占地方一般预算收入比重偏低，说明全省县域经济发展中工业化进程较慢；二是县级税收1998年、2002年为负增长。如果说2002年税收的负增长是财政体制调整所致，那么1998年县级税收负增长则是自然灾害（1998年大洪水）的原因。这也是说明H省县域经济发展和地方财政收入增长受到自然因素的约束，工业化程度低，抗风险能力弱。

1994～2002年，全省县级地方一般预算收入实现了高增长，但从2000年开始，增幅急剧下降，尤其是2002年为负增长－14.74%；而且县级地方一般预算收入增长幅度波动大，且波动幅度大于全省和市州，这说明县级财政收入增长极不稳定；另外县级地方一般预算收入受上级财政体制和财政政策调整的影响较大，且县级地方一般预算收入在全省地方一般预算收入的所占比例中呈大幅下降趋势。

（二）H省1994～2002年县级财政支出状况分析

1.H省1994～2002年县级财政支出总量分析

县级财政支出增长快于县级财政收入增长，且二者的趋势呈明显的背离之势（见表3－4）。(www.daowen.com)

表3－4　　H省1994～2002年县级财政收入与财政支出比较表

续表

从表3－4可以看出，一是1994～2002年县级财政收入年均增长率为16.61%，而同期县级财政支出年均增长率为18.58%，高出近两个百分点。二是县级财政收支的增长趋势呈明显的背离状态。其中：县级财政收入增长速度在1999年后陡然下降，2002年为－14.74%，而同期县级财政支出增长趋势虽有起伏，但一直比较稳定，波动不大。1995年县级财政支出比1944年增长17.23%，2002年为12.5%。

2.H省1994～2002年县级财政支出结构分析

（1）县级财政支出中生产性支出不仅增幅低，而且所占比例小。

分析表3－5可知，1994年和2002年，生产性支出（基本建设支出、支援农村生产支出）绝对额分别为42754万元、55256万元，占同期财政支出的比重由1994年的6.83%，下降到2002年的2.26%；生产性支出年均增长率为3.23%，仅为同期财政支出18.58%的17.3%，且增幅趋于停滞（2002年增幅为0.37%），所占比例也日趋缩小，2002年县级生产性支出仅仅只占全部财政支出总额的2.26%。

（2）县级财政支出结构不合理，行政事业费支出的比重不仅高，且增幅呈刚性态势。

表3－5　　H省1994～2002年县级财政生产性支出与财政总支出比较表

由表3－6可以看出，一是县级行政事业费支出年均增长率高于同期县级财政支出年均增长率。1994～2002年，县级行政事业费支出年均增长率为19.29%，比同期县级财政支出年均增长率18.58%高出0.71个百分点。表3－6显示，在县级行政事业费支出构成中，尤以公检法司支出和其他各项支出年均增长率更为迅猛，二者1994～2002年的年均增长率分别为24.03%、25.44%，分别高出同期财政支出年均增长率（18.58%）5.45和6.86个百分点；比同期财政收入的年均增长率（16.61%）更高，分别是7.42和8.83个百分点。二是县级行政事业费支出占同期财政支出的比重居高不下，且呈刚性上升趋势。1994年，县级行政事业费总额为583148万元，占同期财政支出625902万元的93.17%；2002年，县级行政事业费总额为2389601万元，占同期财政支出2444857万元的97.74%。

表3－6　　H省1994～2002年县级财政行政事业费支出与财政总支出比较表

3.小结

1994～2002年，全省县级财政支出不仅年均增长幅度高于同期财政收入增长幅度，而且与同期财政收支总额相比，财政支出总额大大高于财政收入总额，由1994年财政收支之比1∶1.91上升为1∶2.18。尤其值得重视的是，县级财政支出中的生产性支出日趋萎缩，仅占2.26%，而县级财政支出中用于行政事业费的比重日趋膨胀，由1994年的93.17%，上升为2002年的97.74%。上述情况表明，全省县级财政已是典型的“吃饭型财政”，无力支持全省县域经济的发展。

（三）对H省1994～2002年县级财政运行状况的基本评估

1994年，H省同全国一样，开始实施分税制财政体制。为了保持市州的既得利益和顺利推进改革，实行新老体制“双轨”并行。到2001年，全省省级、市州级与县级财力分布格局变化明显。

一是省级财政通过分税制改革适当集中了财力。1994年当年省级财政收入占全省财政收入的比重跃升为12.3%，比1993年上升了5.4个百分点，一举扭转了省级财政收入年年下滑的局面。2001年，省级财政收入占全省财政收入的比重为10%。虽然省级财政收入占全省财政收入的比重在1994年跃上一个新的台阶后呈现徘徊状，但再没有回到1993年6.9%的低位。

二是全省财政收入摆脱低速增长区域，开始了新一轮的高速增长期。1994年，全省地方财政一般预算收入77.5亿元，2001年增长至231.4亿元，年均增长率为16.9%，平均每年新增财政收入在30亿元以上，为历史最好时期。

三是全省财政收入占GDP的比重下降的趋势开始扭转，由1993年的8%上升到2001年的8.03%。

四是全省财政实现了由赤字到平衡的转折，省级财政宏观调控能力和财政保障能力进一步提高。

但是，全省县级财政收入状况则呈现明显不同。

一是县级地方一般预算收入增长速度与全省、省级和市州级比较，呈现大幅度下降趋势。从2000年开始，县级财政收入的增长幅度为8.25%，第一次大大低于全省（10.24%）、省级（22.23%）、市州级（10.58%）增长速度，2001年、2002年这种现象格外明显。除了财政体制变动因素外，主要是全省城市经济尤其是大中城市经济发展加速，县域经济发展（个别地方除外）速度趋缓，一些地方甚至出现停滞、徘徊现象。

二是从2000年开始，县级地方财政收支增长速度呈背离状态。2000年，县级地方财政收入增长速度由1999年的53.04%，下降为8.25%；县级财政支出增长速度则由1999年的52.58%下降为11.85%；2001年、2002年这一现象日益加剧。由于中央、省、市、县、乡城府间的事权与财权界定依然模糊，县乡财政过多地承担了应由上级政府承担的责任，诸如义务教育、农村基础设施建设等。目前，H省县级财政实力趋于弱化，制度创新空间狭小，相当一部分县乡财政困难。

在该省省直管的52个县中，县级财政差别也很大。其中地方本级一般预算收入超过亿元的县有26个，人均地方本级一般预算收入最高的接近350元，最低的不足100元，按人均地方本级一般预算收入分档，52个县的情况如表3－7所示：

表3－7　　2003年H省52县人均地方本级一般预算收入分布

资料来源：根据H省财政厅调查结果统计。

可见，人均地方本级一般预算收入集中在100～200元间。本书选取人均地方本级收入位于100～149元的A县作为具体剖析的对象，将从收支尤其是支出方面详细剖析县级财政的状况。