第二节　县级财政概述

从政府决策控制权配置模式的演进来看，改革开放以来我国政府治理结构最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的财政分权改革。在计划经济时期，地方财政不具有独立的自收自支、自求平衡的地位和相应的财政控制权力，因此地方政府没有积极性从政府管理的角度促进当地企业发展。为了适应市场化改革的需要，针对财权高度统一所造成的弊端，我国从1979年就开始从财政包干的角度探索如何建立有效率的各级政府间的财力分配关系，而到了1994年，则开始在全国全面推行分税制财政体制。财政分权改革不仅硬化了地方政府软预算约束，而且给地方政府提供了发展地方经济的强烈激励。

许多学者研究发现，与俄罗斯以及东欧国家相比，中国改革之所以比较成功的一个很重要的原因是，中国地方政府在地方经济发展中充当了“扶持之手”的角色，而俄罗斯等国的地方政府则在地方经济发展中扮演了“掠夺之手”的角色。如果单纯从财政激励的角度看，地方政府行为的上述差异可归因于中国与俄罗斯等国财政分权模式的不同。具体讲，中国的财政分权改革直接给予了地方政府较大的税收份额，从而激励地方政府想方设法发展地方经济以增加税基，而俄罗斯等国的财政分权制度几乎没有给地方政府留下税收收益权，结果造成地方政府不是发展经济以扩大税源，而是通过行政手段对地方经济“横征暴敛”。

然而，必须看到，自从1994年我国建立起以分税制为基础的分级财政体制以来，尽管中央政府与地方政府之间的财权分配已相对规范化，地方政府发展当地经济的积极性也得到进一步巩固和提高，但是我国地方财政体制尚存在着较为严重的体制性缺陷，在许多方面扭曲了对地方基层政府行为的激励，从而降低了地方政府治理结构的效率，最终影响了地方经济的发展。

与政府制度的多级次性相适应，政府的财政体制是由中央财政和地方财政组成的多级制。作为一种政府治理工具，多级财政体制实际上是一种财政控制权的配置制度，它要求在合理界定各级政府事权的前提下，按照一定的财政原则，将政府财力在各级政府间进行有效配置，同时通过上级政府的转移支付制度，使得各级政府承担的政府职能与其可支配财力相适应。一个国家的财政体制还要有助于给各级政府提供工作激励和行为约束，使政府的自利性行为目标能充分体现社会利益目标。为此，财政体制的设计必须尽可能满足激励相容性原则的要求，即各级政府自利地追求本级政府利益，同时恰好最大限度地履行了一国政府理应承担的职能。

我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。与五级政府体制相适应，现阶段我国的财政体制在五级财政的框架下界定了各级政府的财权和事权范围。然而，理论界普遍认为，目前的财政体制只是初步理顺了中央政府和省级政府之间的财政关系，但没有在省级以下政府之间确立一个较为合适的责任和财力分配模式，结果导致在省、地市、县和乡镇政府之间，一方面财权过分向上集中，使得基层政府财力十分薄弱，而另一方面事权过分向下集中，造成基层政府承担事权过重。从政府治理结构的角度看，地方财政体制在机制设计上的失败不仅在于它导致了县级财政困境，而且还在于它在许多方面与对地方基层政府的工作激励具有不相容性。

县级财政是我国国家财政的基础。从税源行政区划分布角度看，县行政区域税源在我国税源总量中所占比重很大。另一方面，我国人口大部分居住在县级财政所管辖的区域内，与此同时，县级政府又是基层政权，与公众接触最密切。县级政府作为国家设立的衔接城乡政区的政权组织，在加强自身政权建设，发展地方经济，提供地方公共产品和服务等方面起着举足轻重的作用。基层政府对社会进行管理，无一不是以相应的财力作为保障的。这些财力的筹集、运用以及对资金使用情况所进行的监督等工作，都由县级财政来落实。因此，县级财政有自己的特点，对整体财政状况有特定的约束力，重构县级财政必须从县级政府和县级财政的特点出发寻求具体思路。

重构县级财政的首要步骤是明确界定财政职能，只有清楚界定了县级财政职能，才能确定整体方案。财政职能是政府职能的派生物，财政支出的范围和结构是政府事权范围与事权重点的具体体现。因此，必须首先认清市场条件下县级政府所担负的基本职责。在我国，县级政府的基本职能有两个：一是管理行政区划内的公共事务；二是提供地方公共产品。就前者而言，县级政府要维护本地社会稳定、调节经济运行；就后者而言，县级政府要为本地社会进步和经济发展创造基本物质条件。具体来说，县级政府的事权范围是提供义务教育、维持社会治安、建设地方基础设施、调节经济结构、保护区内环境等。因此，县级财政的基本职能就是为维持地方国家机器运转、提供地方公共产品，筹措并安排资金的使用。从我国大部分县级财政收支状况来看，县级财政应首先确保义务教育、政权建设、社会治安、环境保护、区内道路建设等方面的资金供给。在经济发达地区，县级财政在一定程度上强化经济调控支出。(www.daowen.com)

转换县级财政职能首先是一个认识问题。目前，一些县级政府仍然存在着将职能的重点放在刺激本地经济增长上的倾向。这种倾向的偏差主要在于对财政与经济之间的关系的认识过于简单。实际上当地方财政确保提供地方公共产品的资金供给时，也就间接支持了本地经济发展。因为经济增长要有一个综合性物质条件和社会环境。当政府利用财政资金促进了社会进步时，经济增长也就有了可持续的基础。另一方面，要求县级财政在刺激经济增长上增强力度实际上也脱离了县级财政的约束。世界上发达国家的县级财政也只是能够提供地方公共产品。之所以如此，就是因为县级财政无力支撑县级政府更多地介入经济发展。

同乡镇政府一样，县级政府也是直接为农村居民提供公共服务的基层政权。所不同的是，县级政府需要在更大的范围内实施其政府职能。尽管承担了如此众多的事权，但由于其在地方财政级次中处于底层，在财力分配上处于不利地位，所以县级政府财力也十分薄弱。县级政府所承担的事权与其可支配财力的高度不对称不仅直接导致我国县级行政区内大型公共产品供给严重不足，而且还从以下两个方面扭曲了对县级政府的激励：

（1）县级政府在实施社会性规制时通过滥用行政权对企业进行各种形式的收费、罚款和摊派，以补足其履行事权所需要的财力。政府滥用行政权力一方面会给企业经营带来额外的成本，从而削弱企业的市场竞争力；另一方面还会给某些地方官员的抽租行为打开方便之门，即他们能够非常方便地利用手中的行政规制权力提出某些不利于企业的行政决策，以此作为威胁，迫使企业向之行贿。抽租行为的直接后果是诱导许多人把努力方向转移到抽租或寻租领域，最终不仅导致公共部门运行效率降低，而且造成私人部门生产性资源投入的减少。

（2）县级政府为了获得更多的财源或者直接介入竞争性产品生产领域，或者在对企业经营的整体风险状况没有把握的情况下便贸然以财政信用的方式支持地方企业的发展。政府介入竞争性产品生产领域显然违背了公共财政原则，会导致社会经济资源的低效配置和浪费，而盲目对地方企业投入财政信用资金会导致政府或有负债增加，进而可能使其财政状况进一步恶化。

在地方政府体制中，地市级政府管辖的范围既包括中心城市，又包括下属各县。相应地，其政府职能应主要体现在促进城市经济和县域经济协调发展，以实现城乡一体化。由于地市级政府在地方财政级次的位置仅次于省级政府，所以地市级政府具有较大的财权，能够将一些好的税种和税源集中到本级政府，从而能够在地方财政体制所安排的财力分配模式下获取较多的财政收入。从政府管理的角度讲，充足的财力应该有利于地市级政府在整个辖区内调控经济运行，从而更好地履行其职能。然而，事实却恰恰相反，绝大多数地市级政府通过财力分配权将资金集中后，更多地用于支持中心城市的发展，而不是促进县域经济的发展，结果反而加剧城乡之间的分割。

之所以会产生这种激励扭曲，是因为地方财政体制中对地市级政府事权的界定与地市级政府官员的利益目标具有不相容性。具体讲，尽管从资金使用的边际社会效益上看，投资于县域所增加的社会效益可能远远高于在城市投资所增加的社会效益，但是从地市级政府官员的利益角度看，投资于县域所带来的个人效用要低于投资于城市所增加的个人效用，因为在城市的政绩往往容易被观察到，而在县域的政绩不易被观察到。这样，地市级政府在财政预算决策中往往是重“市”轻“县”，以追求最优的政绩效应。