第一节　县级政权的历史

任何一个幅员辽阔的国家，除建立全国性的中央政府之外，一般都将其领土划分成若干部分，并逐步建立各级地方政府。中国是一个面积辽阔、历史悠久的国家，在历史上便已形成了将国土划分成若干区域并按层级建立地方政府，从而将中央政府的统治贯彻到全国各地的惯例。在众多的行政建制中，县是最古老的行政建制，萌芽于西周，产生于春秋，发展于战国，秦统一六国以后，在全国设了300多个建制县，到今天，县已有2600多年的历史了。由于县是政治、行政、经济等种种因素结合而成的具有团粒结构的社区，所以在任何国家制度下，都以不可轻易分解的行政实体而发生作用。“不论朝代如何兴替，政府体系如何变化，县级政府始终是最稳定的一个层级。”^[1]从中华人民共和国成立后各个不同时期地方层级的划分同样可以看出县级政权的稳定性和重要性：

一、国民经济恢复时期

这一时期我国实行大区、省、县、乡四级制或大区、省、县、区、乡五级制（1949～1953年）。

中华人民共和国成立初期，为了加强中央的集中领导，在新解放的地区仍实行军事管制。同时，由于需要因地制宜地建立新秩序，恢复发展生产，先后在全国设立了六个大行政区：华北、东北、中南、华东、西南和西北。大区人民政府或军政委员会既是中央人民政府的代表机关，领导本辖区的省、自治区、直辖市和相当于省的行署，同时也是本辖区内的最高一级地方政府；1952年之前，曾经建立若干行署区，如苏南、苏北、皖南、川东等，它们是相当于省级的地方政府，受大区领导，具有临时性质，1952年这些行署区被撤销，合并为江苏、安徽、四川等省建制。在这一时期，县的建制比较注意人口、面积、规模的适中，往往把一些过小的县合二为一或将过大的县一分为二，同时撤销了一些因对敌斗争需要而设立的县。到1952年，全国共设立县2149个，县人民政府委员会为县级地方政府机关，受省人民政府委员会领导。区人民政府或区公所的设置并不普遍，受县人民政府领导，同时对下领导并检查所辖乡镇的工作。这一时期最基层的地方政府是乡镇人民政府，受县或区的领导，1951年全国乡镇总数为218796个，1952年增加到267371个。

二、“一五”计划建设时期

这一时期我国实行省、县、乡三级制或省、县、区、乡四级制（1954～1957年）。

1954年，中国开始了大规模经济建设的第一个五年计划。为了新时期的发展需要，地方政府层级的设置也相应进行了调整。1954年撤销了六大区行政委员会建制，以此来减少行政层次，加强中央政府对省级政府的直接领导。另外在某些省政府、县政府之间还设置了专员公署，专员公署是省政府的派出机构，接受省政府领导，对下检查、指导县政府工作。县、区、乡等行政层级的设置与中华人民共和国成立初期基本相同。根据1954年宪法规定，省、县、区、乡人民政府一律改称人民委员会。

三、“大跃进”和国民经济调整时期

这一时期我国实行省、县、人民公社三级制或省、市、县、人民公社四级制（1958～1965年）。(www.daowen.com)

1958年，中央在农村地区建立人民公社，作为工农兵学商相结合的基层政权。1959年全国人民代表委员会决定直辖市和较大的市可以领导县。

四、“文化大革命”时期

这一时期我国实行省、县、人民公社三级制或者省、市、县、人民公社四级制（1966～1977年）。

“文化大革命”时期，各级人民政府被革命委员会取代。1970年各地的专员公署一律改称地区，改变了原来专员公署的派出机构性质，设立地区革委会，作为一级地方政权机关，受省革委会领导，对下领导县革委会。

五、改革开放时期

这一时期我国实行省、县（县级市）、乡三级或省、市、县（县级市）、乡四级制（1978年至今）。

1979年各级革委会重新改为人民政府，1983年各地的人民公社被逐步取消，恢复了乡镇建制。在这一时期，全国新设和恢复了大批的中小城市，为了促进城乡结合和工农结合，实行市管县体制。

1949年之后的五十多年来，中国地方政府层级设置经历了不断的调整，终于形成了现今的三级、四级制并存，以四级制为主的局面。与政府结构相对应，中国财政体制分为五级：在中央政府以下，是31个省级单位；省以下是331个地区级单位，2109个县和44741个乡镇级单位。地方预算支出占预算总支出的70%左右，因此地方政府支出管理对中国财政业绩有决定性的影响。