第四节 财政联邦制理论和蒂博特的政府间财政关系理论
一、财政联邦制理论
财政联邦制理论最早是由美国经济学家W.E.奥茨提出来的。它是从经济学的角度寻求为有效地行使财政职能所需的财政支出和财政收入应该如何最优地在中央政府和地方政府之间进行划分的理论。奥茨曾经给联邦制政府下了一个定义：联邦制政府是一个既在集中也在分散层次上进行决策的公共部门，在这个部门中，各级政府作出的与公共服务供应有关的抉择主要是由相应管辖区的居民对这些服务的需求决定的。奥茨在其著作《财政联邦主义》中指出联邦制下的各级政府有三个主要目标：有效地配置资源；合理地分配负担和收益；稳定经济运行。从经济学角度看，与市场失灵有关的提供公共产品、处理外部性等方面应由州和地方政府负责，因此，有效配置资源的任务主要应由州和地方政府承担。而合理分配收入和稳定经济显然是联邦政府的使命。这样，奥茨就为财政联邦制理论奠定了基础。之后，经过另外一些经济学家对此理论的补充和发展，已经形成了相对成熟的现代财政联邦制理论。
奥茨、罗森等经济学家首先对美国联邦政府和州、地方政府的职能支出情况作了实证分析。罗森得到了如下的数据（见表1－1）：
那么，美国政府的这种分权情况，即联邦政府、州政府和地方政府之间的职能划分是否得当？什么样的划分才是联邦制下的最优经济责任划分呢？
他们首先考察的是政府的宏观经济职能。一般说来，人们都同意旨在影响就业水平和通货膨胀等的宏观政策的目标是实现社会总供求之间的平衡，促进经济的稳定和增长。因此，这种关系到全社会利益的职能只能由代表全国利益的中央政府来行使，而州政府或地方政府显然是不具备这方面的能力的。从现实的情况看，没有哪一个国家的地方政府大到可以影响整个社会经济活动的程度。由于地方政府的权力只及本地区的范围，所以由地方政府执行宏观调控政策，会造成财政政策的失效。例如，某一地区经济过热而由该地区的地方政府执行紧缩性的财政政策，减少地方财政支出而增加征税力度等，但这样的做法只会造成对外来商品和劳动需求的减少（因为一个国家各地区之间的经济不是封闭的而是开放的），而对本地区的经济过热很难起到有效的抑制作用。同样，如果本地区经济萧条，由地方政府执行扩张性的财政政策，会促使大量的有效需求去购买外地的商品和劳动，使得其他地区在不付出任何代价的情况下受益，而对本地区经济的刺激作用则微乎其微。再者，地方政府执行宏观调控政策也缺乏必要的手段。原因很简单，那就是地方政府是不拥有货币发行权的，一个国家的货币发行权都是由中央政府掌握的。以上两个方面的因素造成了政府的宏观经济调控职能只能由中央政府来行使。
对于改变收入分配的经济活动，从福利经济学的角度考虑，财政联邦制理论认为此种职能由中央政府行使更为恰当。
首先，考虑个人之间的直接收入再分配问题，在一个全国统一的开放市场经济条件下，商品资本和劳动力资本都是能够自由流动的，这就造成地方政府执行地区性的收入再分配政策失效。这是因为，当地方政府行使这一职能时，为使本地区收入平均化而对高收入者课以重税、对低收入者给予更多的补助，就会造成高收入者的向外迁移和低收入者的大量涌入，该地区的财政状况将趋于紧张而地方政府也不得不放弃该项政策。当然，在一个市场经济相对落后的封闭经济状态下，由于商品资本和劳动力资本流动会遇到较大的障碍，各地方政府在收入再分配方面能起到较大的作用，特别是在地方政府能从中央获得其所需要的转移支付资金的情况下。但这种做法会导致地方保护主义和资源配置效率低下，与市场经济的要求背道而驰。随着全国性统一市场经济的逐步确立，收入再分配职能收归中央是一个必然的趋势。
其次，考察收入再分配的第二条途径，即地区间的间接收入再分配问题。从一个全国范围来看，一个国家总有经济相对发达地区和经济相对落后地区。经济发达地区人均收入水平高，提供公共品所造成的税负也较小；而经济落后地区人均收入水平较低，但提供公共品造成的税收负担却较大，这显然是不合理的。况且，这种不合理的情况如果不在一定程度上加以改善，会进一步造成地区间贫富差距的分化，从而影响到整个国家经济发展的速度。为此，需要对发达地区和落后地区居民的收入进行再分配。显而易见，这需要一种凌驾于各个地方政府之上的制度加以强制地实施，这种制度只有中央政府才有这个权力和权威来制定。
对于资源配置职能，财政联邦制理论认为主要应该由州和地方政府行使，当然，有必要区分全国性公共产品和地方性公共产品，全国性公共产品仍应该由中央政府来配置资源。这是因为：
（1）全国性的公共产品，如国防、最高法院等，其受益范围覆盖全国，要由某一地方政府来提供这种全国性公共产品，就会造成成本负担与受益对象的不一致，最终导致这类公共产品的低效率甚至根本无法提供，所以它们只能由中央政府来提供。而地方性的公共产品，其受益范围仅仅限于本地区，虽然也能由中央政府提供，但是中央政府统一提供地方性公共产品必将带来很大的效率损失。这是因为，公共产品具有非竞争性和非排他性的特点，使得人们不显示他们对于公共产品的真实偏好，中央政府获得这种偏好的成本很高，而且获得的信息有可能很不充分。对于具有外溢性的公共产品，原则上讲，主要由受益地区提供，然后考察公共产品的外部效应。当外溢性只涉及某一地区时，由该地区负责分摊一部分成本；当外溢性涉及全国范围时，应该由中央政府出面予以解决，给予外部性效益补贴或对外部性成本征税，使外部效应尽可能内在化。
从公共生产的角度看，对于具有自然垄断性质的行业，到底由哪一级政府进行生产更为恰当，一般来说是根据自然垄断企业涉及的范围来决定的。对于涉及全国范围的自然垄断，如铁路等由中央政府负责为好；而对于只涉及地区范围的自然垄断，如自来水、电力等由地方政府负责效率较高。
（2）由地方政府主要行使资源配置职能的另一个理由是分权制有利于促进地方政府间竞争。罗森指出：有关政府行为的许多理论都强调政府管理者可能缺乏在最低可行成本上提供公共产品的积极性，如果私人企业经理不能把成本降到最低水平，最终是要关门的，相反政府管理者却可以敷衍度日。但是，如果居民可以在社区间选择，那么严重的政府失职可以导致本社区居民迁移它方，这一威胁可能促使政府管理者更有效地提供公共服务，更关心居民的需要。
（3）由地方政府来提供某些具有试验和革新性质的公共产品会更有利于问题的解决。罗森等经济学家认为，许多政策问题的正确答案和解决办法是无人确知的，因此让更多的地方政府去试验，寻求较多的解决办法，然后再选择其中较好的解决途径看来是明智的做法。它可以最大程度地减少试验或革新失败所造成的损失，或者说可以尽可能地减少风险，而较快地找到解决问题的途径。如美国一些州实施的社会保险计划的经验为经济萧条时期设计的全国性的社会保障计划所汲取。
现代财政联邦制理论在明确划分了中央政府和州、地方政府的职能以后，各级政府的支出范围就确定了。中央政府的支出范围主要包括：实施宏观调控、行使收入再分配职能、负责提供全国性的公共产品及外部效应涉及全国的混合品、进行全国性自然垄断行业的公共生产等。地方政府的支出范围包括提供本地区受益的地方性公共产品以及外部效应涉及本地区的混合品、进行地方性自然垄断行业的公共生产。当然，有部分支出需要中央和地方政府共同负担，如著名的旅游区的保护。(www.daowen.com)
二、蒂博特的政府间财政关系理论
通常认为，市场是不能有效提供公共产品的。这是因为，市场机制无法使人们显示对这类商品的真实偏好，搭便车的机会主义行为使得市场提供公共产品都是低效率甚至无效率的，因此需要由政府来提供公共产品，但蒂博特却对这样的观点提出了挑战。
蒂博特在论文《地方支出的纯粹理论》中提出了这样的构想：有一种类似于市场的解决公共产品提供的办法，这就是引入竞争性的政府体系。当地方政府间存在竞争关系时，也就是居民可以在提供地方性公共产品的社区间自由流动，又存在足够多的社区时，居民就可以通过对居住地的选择显示出自己对公共产品的真实偏好，这与个人显示对私人物品的偏好十分相似。当居民不满意某一地方的政府所提供的公共产品时，他就可以采取用脚投票的方式，离开这一地区而选择公共产品的数量和质量能符合其偏好的地区来居住。当一国居民都享有这种广泛的选择余地时，所有具有相似偏好的居民就可以通过自由流动居住在同一地区，而地区也会采取措施吸引居民的流入，直到达到均衡。这时，每一地区的居民都满意本地区的公共产品的提供，不会再搬迁而增加福利，这样的均衡就达到了帕累托最优均衡。
蒂博特的这种观点是建立在与私人物品的相似性上的。他曾说过：正如我们可以将消费者看做走到一个私人市场购买物品一样……我们将他置于走向一个社区的位置上，社区服务的价格（税收）是在这种社区中确定的。这两种途径都将消费者带到了市场上，消费者不可能回避显示其在一维空间经济中的偏好。
蒂博特提出的这种通过提供地方性公共产品可以促进各级地方政府之间进行竞争的理论，是有着很强的现实意义的。美国经济中的很多现实证明蒂博特的模型并非完全是假设，在某些情况下，它的确是对现实的一个较好的概括。美国经济学家格拉姆利克和鲁宾菲尔德在1982年做过试验，调查人们对当地政府开支的理想规模的看法。结果显示，在大都市的社区里，由于人们可以选择的社区较多，自由流动的限制也较少，于是比起没有多少选择余地的地方，大都市的人们对公共产品偏好上的差异相对要小，换言之，就是人们对政府公共开支的需求呈现出较大的一致性，人们较满意本社区政府提供的公共产品的规模和质量。这就较好地证明了蒂博特机制在美国是起作用的。
值得指出的是，蒂博特的竞争性政府体系中帕累托最优均衡的存在需要一些关键性的假设。首先，地方性公共产品应显示消费的拥挤性，即你消费的多意味着我消费的少。这样，当新的居民进入一个社区时，这一额外的居民便会减少现有居民能够享受到的对公共产品的消费，为了恢复原有这些居民的消费水平，就需要在现有的基础上提供更多的公共设施，直到增加的公共产品的边际成本恰好等于为所有居民提供既定规模的公共产品的平均成本。此时，该社区达到了相对于其产出水平的有效率的人口规模，这一社区的人口规模必须较小，以能够产生足够多的竞争性社区。但是当地方性公共产品是纯公共商品而无法显示出其拥挤性时，蒂博特的竞争性方案就不会有效了。这是因为新居民进入某一社区后，不会影响原有居民对某项纯公共产品的消费，就意味着新居民进入的边际成本总是为零，某一社区可以容纳的人口规模是无限的。当然，非常纯粹的公共产品在现实中很少存在，公共产品也多少显示出一些在消费上的拥挤性，它能保证蒂博特机制在很多场合都是有效的。
蒂博特机制的第二个假设是居民在社区之间具有充分的流动性，可以说，每个人在社区间迁移的费用几乎是零。但事实上，我们都清楚地知道，这种迁移费用为零的假设是不可能的，而且人们对居住社区的选择不会以地方性公共产品的数量和质量为唯一的标准，人们通常还会考虑其他因素。如工作地点会较大地影响人们对居住地的选择，毕竟人们会选择一些靠近工作地点的社区生活，否则就会带来诸多不便。另外，人们对居住地的习惯也会影响其选择，如一般居民总是喜欢选择一些较熟悉的地方居住，或者有某种特别的感情上的联系的地方居住。考虑到迁移别处会有这些方面的机会成本，居民在社区间的流动就不可能像假设的那样充分。
蒂博特机制的第三个假设是有足够多的竞争性社区可供居民选择。尽管非常可能存在足够多的这样的社区，但是在现实中，居民不可能对很多社区的公共产品的规模和质量有足够深入的了解。一般说来，居民总是对临近社区的公共产品的提供情况有较多的了解，而对较远或陌生社区的公共产品的规模和质量就鲜有所闻，即信息不能被居民充分地掌握，这也使得居民在流动性方面受到限制。而且居民在选择社区时，不仅会考虑地方性公共产品给自己带来的收益，更会考虑到公共产品成本问题，即他所需要负担的税收，只有净收益相对更大些，他才考虑迁移，这也需要他对每个社区所必须缴纳的税收有充分的了解，而这是较难准确地进行估计的。
蒂博特机制的另一个假设是地方政府提供的公共产品不会产生外部影响。而现实中，地方公共产品产生正效应的例子是较多的，当这种情况发生时，居民不需要迁入该地区，而只要在这种外溢性影响到的社区里生活，就可以得到这种公共产品提供的好处，却不用分担任何成本。这样，资源配置的低效率所产生的损害就是不可避免的了。
此外，蒂博特机制成立还需假定公共产品提供的单位成本不变。当居民人数增加一倍时，公共产品规模也要增加一倍，总成本也将增加一倍。当现实中公共产品的单位成本随规模的扩大而下降时，就会出现无法享受规模经济的独立运作的情况，这样的蒂博特机制均衡就不是帕累托有效了。
尽管我们指出蒂博特机制的一些假定都不太符合现实的情况，从而影响到这一机制非常有效的运行，但我们无法否认蒂博特机制的竞争性政府关系在现实中还是很有用的。它为促进政府间提供地方性公共产品的效率指明了一个努力的方向，使我们充分意识到，在提供公共产品方面，我们对政府的无效率并不是无能为力的，如果我们能创造出一种竞争性的政府制度安排，我们将比以往获得更有效率的公共产品规模。
【注释】
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