第二节　政府分权分层的优势

一、分权分层有助于使政府提供多样化的服务

因为各个地方的情况不同，公众的具体需求也不同，因此分层次的政府能够更好地满足这些需求。

美国经济学家乔治·施蒂格勒在1957年发表的《地方政府功能的有理范围》认为，地方政府存在的必要性可从两条基本原则加以阐述：第一，与中央政府相比，地方政府更接近自己的民众，地方政府比中央政府更加了解它所管辖的公民的需求。第二，一国居民应有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决，也就是说，不同地区的居民应有权选择自己需要的公共服务的种类和数量，如体育场、公园等。

奥茨在1972年出版的《财政联邦主义》一书中，为地方财政的存在提出了一种分权理论的解释。它假定经济中存在甲乙两个人口子集，其中每个子集内部的人口偏好相同，但甲乙之间的偏好不同；社会生产两种公共品供全体成员消费，可以由中央政府统一供给，也可以由两个人口子集的地方政府分别提供；同时假定收入分配在全社会已经达到最优。在这些假定条件下，奥茨证明，由于人口子集的偏好不同，中央政府分配其供给的物品时会破坏社会福利最大化条件，而地方政府可以根据自己的人口子集的需要提供相应的物品，从而能够满足社会福利最大化的条件。

二、分权分层有利于促进政府间的竞争

财政分权理论实际上还依赖一个更关键的前提，那就是居民的流动带来的政府间的竞争。实际上，约束政府的一个不可忽视的方面就是居民的“用脚投票”，只有居民有退出的权利，政府的硬约束机制才有可能形成并有效运转。如果居民的流动性受到限制，那么地方政府可能没有足够的动力供给帕累托最优的公共品，此时必须由选民有效地监督地方政府，即所谓“用手投票”。如果居民“用手投票”得不到保障，那么选民的监督就会失灵。即使政府有动力，选民的偏好差异仍然带来问题。假如某个选区的大多数选民的偏好相同，那么少数选民的特殊偏好就不能得到满足，地方政府的公共品供给水平可能达不到帕累托最优。在选民可以流动的场合，一旦地方政府不能满足选民的要求，那么选民可以“用脚投票”，迁移到自己满意的地区，结果地方政府要吸引选民，必须按照选民的意愿供给公共品，从而达到帕累托最优。

选民流动性的重要性被蒂博特所强调，他认为：个人考虑选择社区居住的一个关键要素是社区可供选择的税收和服务结构，也就是说，居民将考虑在一个社区中承担的税负和从公共品中享受到的利益。如果有很多居民区，每个居民区所提供的税收和服务结构的组合不同，那么人们将选择给予他们最大满足的社区。因此，只要个人能够选择社区，就不需要通过投票对公共品供给达成一致。可见，可供居民自由迁移的机会是多层次政府存在的优点之一。如果任何一个地方的居民不满意当地政府提供的公共服务，他就可以迁移到另外一个他较为满意的地方去。而且，偏好相同的人组合在一起，公共服务也会按最小的成本提供。当然，人们经常会因为工作和家庭的原因不能迁徙过多，但他也许会希望迁徙到附近的另外一个地方。由于人们会自然地从公共产品和公共服务成本高的地区流向公共产品和公共服务成本低的地区，所以地方之间在公共服务与税收组合上就会相互模仿、相互学习。这样下去，地方之间在提供公共产品和公共服务的成本方面的差异不会长久存在，整个社会就会趋向于福利最大化。

三、分权分层优化信息反馈

中央政府如果要实现帕累托最优的公共品供给，必须具备完备信息。但由于中央政府远离选民，对选民的公共品需求的了解是不精确的。相反，地方政府直接受到来自当地选民的压力，可以更好地了解选民的偏好，因此，地方政府与中央政府相比具有信息上的优势。(www.daowen.com)

美国经济学家特里西提出了“偏好误识”的分权理论，对中央政府就全民偏好识别的准确性提出了质疑。特里西从信息传递存在着距离阻隔，从而使中央政府在了解公众的边际消费替代率时带有随机倾向，即带有偏好误识这个方面提出了地方自治的必要性。他通过数学模型证明，如果一个社会能够获得完全的信息，并且经济活动也是完全确定的，那么是由中央政府还是由地方政府来对社会公众提供公共产品都是无差异的。但是，经济活动并不是完全具有确定性的。假定地方政府相当了解本地区居民的偏好，它能够知晓公众偏好中的边际消费替代率，而中央政府则对全体公众的偏好了解得不甚清楚，那么，中央政府在确定公众的边际消费替代率时是带有随机性的，因此它在提供公共产品的过程中就会发生偏差，造成公共产品供需不均衡。在这种情况下，回避风险的社会就会偏向于让地方政府来提供公共产品。

实际上，较之单一层次的政府而言，多层次的政府更能够加快信息反馈，当地居民可以更加容易地将偏好传达给政府官员。因为如果公共服务是由几个层次的政府来提供，那么就存在着多层次的公共选择制度，每一次选择就是一种信息的反馈和抉择过程，这就会使政治家更加容易了解投票者的偏好，也会使政治家更加努力地去迎合选民的偏好。

四、分权分层便利创新

首先，地方政府和选民直接联系，政治上的激励更大，而中央政府的激励相对较弱，加上宪法约束，所以在公共品供给方面没有地方灵活。中央政府赋予下级政府一些公共服务职能有助于鼓励下级政府创新。一个重要的原因是：每个地方提供某一服务时就会有专门的管理者，不同的地方就有不同的管理者。这样就某一服务而言，管理者多了，实验的机会也就多了，总会有新的主意、新的方法。这比由中央政府单独提供某种服务有更多的创新机会。而且，下级政府更加容易克服政治阻力进行创新。从历史来看，许多创新来自基层的推动。由于地方政府对当地居民偏好和资源条件更加了解，就可能找到和地方相适应的制度安排，其中蕴涵的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争而扩散出去，从而间接地促进其他地方的制度创新。因此，在不完全信息条件下，地方政府的竞争可以实现成功的政策创新扩散化，进而导致整体上政策制定水平的提高。而且，政府竞争不仅发生在同一级政府之间，而且也发生在不同等级的政府之间，水平竞争和垂直竞争都可能改进公共品供给的效率。

五、分权分层有利于合理体现公共产品的层次性与受益性

美国学者埃克斯坦认为应当根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能，并把它作为分配财权的依据。因此，那些有益于全体国民的公共产品应当由中央政府来提供。另有一些公共产品虽然只是惠及某一阶层或某些人，但因对全社会和国家的发展至关重要，也要由中央政府提供，如对适龄儿童的义务教育、对特困地区和受灾地区的专项补助等。但是，为了维护局部利益，地方政府也应具有一定的职权和财力。为了保护个人的充分自由，政府的权力应当最大限度地分散。而且，因为管辖范围越小的政府单位其决策结果与合理的市场决策越接近，所以，小规模的政府单位所作出的决策比大规模的政府单位所作出的决策往往更有效率。

从公共产品理论的解释来看，社会公共产品既有全国性受益的，也有地区性受益的，因此按照受益范围来划分政府层次有助于协调公平与效率问题。当然，政府行政区域的划分并不总是完全按照公共产品的受益范围来确定的。这涉及历史、文化和传统等方面的因素。反过来说，就基层政府而言，存在产品或服务的外溢性时，上级政府的职责就明显加强了。一般来说，上级政府管理和控制下级政府应该主要着眼于消除外溢性产生的非公平和非效率因素。另外，由于经济活动是相互联系的，地区性事务有可能演化为全国性事务，微观有可能影响宏观，所以，上级政府的控制往往有宏观稳定的因素在内。

六、分权分层有助于改进官僚机构的控制力

如果只是由中央政府来处理所有政府事务，那么就可能弱化对官僚机构的控制力，因为一个领导者不可能事无巨细地解决所有问题。如果政府是多层次的，那么每个层次的领导者只是做本级政府应该管理的事情，更容易强化管理和控制。