第一节　政府为什么分层次

政府在政治上的同一性和军事上的强制性使得政府能够有效地克服市场制度、企业所难以克服的难题，但是也正是这两个特点使得政府不具有市场制度和企业所具有的优势：一是灵敏地测定社会需求，二是内部分工的高效益。因为对于政府来说，它所处的环境与面临的约束与市场制度、企业所处的环境与面临的约束有很大的区别，这些区别使得政府获得了比较优势，也获得了比较劣势。政府的比较优势是政府存在的理由，而政府的比较劣势则使得政府模拟市场，在一体化的基础上采取市场化分工，建立地方政府来分担政府的功能，使内部化的交易市场化，从而节约政府一体化的管理成本。

在市场交易过程中，个人要维持生存、求得发展、获得享受，他就必须介入交易，利用各种互惠性的交易机会，根据自己生存与发展的需求有效地利用自己的体力、智力、财力。与个人类似，企业也面临着类似的约束。如果企业在财务上是独立的，那么对独立的企业来说，它所面临的生产成本和销售收益之比，就是对企业形成的最硬的约束，如果企业在生产成本和销售收益的比较上，生产成本等于销售收益，那么它只能维持生存，而得不到发展；如果生产成本高于销售收益，那么它就可能会面临破产的危险；如果生产成本低于销售收益，那么企业就可以在维持生存的基础上得到一定程度的发展。对此，企业的任务就是有效地利用种种互惠性的交易机会，根据自己生存和发展需要来有效利用自己的财力等资源。由此可以看出，个人和企业所面临的最重要的约束是经济约束。经济性约束只能通过互惠性的市场交易才能解决，这使得个人和企业均必须通过价格机制迅速地反映自己的社会性偏好，表达自己的社会性需求，并对他人和其他企业所表达的社会性偏好和社会性需求表现出高度的敏感，通过满足他人和其他企业所表达的社会性偏好和社会性需求来满足自己的社会性需求。

与个人、企业相类似，政府也面临着自己的约束，但是政府所面临的最首要的约束是非经济性的约束，因为从生存角度来看，政府的生存指标与个人和企业的生存指标有很大的不同：个人得以生存的条件是最低限度的生活资料、最低限度的生理和心理健康，也就是保证最低限度的生存条件；企业的生存指标是最低限度的债务、最低限度的经营状况，也就是至少维持在不破产的界限之内。而政府却是最低限度的合法性，即最低限度的社会支持率，也就是社会中没有任何力量足以推翻政府并取而代之，从而维持政治上的同一性；最低限度的军事有效控制，也就是说任何外敌入侵，政府均能有效地予以击退，从而维持自己的有效控制。政府也面临着经济性的约束，经济上的约束对政府的生存环境和发展环境有很大的影响，但一般不会直接影响到政府的生存，如果要影响政府的生存，也只是间接的影响，因为它必须通过政治终结，也就是说只有当经济约束严重危害政府政治上的统一能力和军事上的强制能力时，经济约束才能对政府构成实质上的约束，而且，政府解决经济约束的办法是非市场性的，因为政府掌握着无可比拟的合法的强制力量，可以以此为后盾，通过税收等方式去取得自己所需的经济资源。政治约束是政府的硬约束，而经济约束是政府所面临的较为次要的软约束，因此对政府而言，政治的考虑总是第一位的，如果存在政治问题，那么财政问题必然会被政府忽视。“花钱买稳定”，即使经济上如何不合算，也是值得的。只有当政治不成问题时，政府才有可能比较理性地考虑经济问题。这使得政府对政治和军事问题比较敏感，而对经济问题却比较迟钝。由于政府解决生存问题不是通过互惠性的交易，它在解决约束的过程中无需主动地表达自己的偏好和社会性需求，也无需为个人或企业提供好处，所以结果就是政府对社会需求缺乏了解的经济动因，在测定社会需求方面反应迟钝。

根据著名学者科斯的观点，市场和企业均是互惠交易的机制，它们两者之间的区别在于市场中的交易是由价格机制来协调的，企业的本质是将许多市场意义上的交易内在化了，其内在化的机制就是企业内部的行政命令，也就是行政命令替代价格机制成为交易的协调机制。比如说，一种资源在市场只能通过买卖行为获得，但一旦这种资源内部化后，该资源在企业内就无需通过价格机制调节的买卖行为来转移，只要企业领导的行政命令就可以把某一资源从某一车间调到另一个车间。企业和市场作为协调、管理交易或者调配资源的机制相互之间具有可替代性，也就是说在特定条件下企业会取代市场，行政命令会替代价格机制；反之，在特定条件下，市场也会取代企业，价格机制也会替代行政命令。而替代的动因则是成本与收益的不均衡。也就是说，企业的内化成本如果高于市场交易成本，这时如果不存在技术上的、意识形态的、道德的、行政的或者政治的障碍，企业就会外化为市场，市场就会取代企业，价格机制就会取代行政命令。相反，如果企业的内化能够节约市场交易的成本，那么如果不存在上述非经济障碍，企业就会内化市场交易，行政命令就会取代市场机制。所以科斯认为，企业产生的原因就是因为在内化市场交易的过程中企业组织节约了交易费用，也就是说市场交易费用的节约是企业产生、存在并得以发展的实质原因。^[1]

市场的交易需要花费交易成本，企业内化市场交易同样需要花费交易成本。因为企业是由行政命令来管理的，企业管理的过程本身并不是免费的，管理人员的薪金、办公用品的购买、管理失误的风险等，这都是管理所需要的成本。一般来说，企业规模越大，管理费用越高，企业内化交易的成本也就越高。这时，如果企业规模扩大的边际收益正好为企业规模扩大所引起的边际管理成本所抵消，这时企业扩张的经济动因就会减少，企业的规模就达到了经济意义上的均衡点。如果企业进一步扩张，边际管理费用就会越来越多，而收益则会递减，企业扩张的阻力就会越来越大，如果非经济的因素忽略不计，企业内化交易的过程就会停留在均衡点附近。所以，在管理技术等条件给定的情况下，企业规模会自然地反映管理成本和市场成本的经济均衡，这就充分利用了市场机制对企业管理成本的节约，也充分利用了企业对市场交易成本的节约。从某种意义上来说，政府的出现是政治市场交易的内化。政府在政治上统一和军事上强制是对政治市场交易的成本节约。因为在霍布斯型的无政府状态中，无论是个人还是组织，其生存的代价都非常昂贵；一旦政府在一定地区实现了政治上的统一，并在军事上对该地区实施有效控制，那么该地区的个人和组织就获得了政府的保障。政府对无政府状态的替代，节约了在无政府条件下以互害交易为构成要素的政治市场的交易成本。但是，政府的替代并不是没有成本的，它的成本就是政府如果要维持政治上的同一性和军事上的有效控制必须支付的统治费用。政府的规模与它所能够节约的政治市场的交易费用有关，也与它建立政治同一性和军事有效控制所付出的统治成本有关。政府的规模取决于两者之间的边际均衡。

在经济市场中，交易成本的节约是企业存在的重要原因，但是除此之外，生产技术的规模性、企业本身的财力、企业内部的管理技术等也是决定企业存在和规模的重要因素。对政府而言，政府的规模取决于政府统治对于政治市场交易的成本节约，但也取决于政府本身所具有的管理技术和能力，取决于政府与社会的关系及社会支持率，更取决于外敌的力量，即周围邻邦的政治力量。当然，在一切要素中，政治统治对政治市场交易成本的节约显然是非常重要的因素之一。

政府与企业不同的关键之处在于企业生活在经济市场中，政府则生存于政治市场中，因此企业面临的约束是经济约束，而政府面临的约束主要是政治约束。在政治领域里，对政府构成威胁的是外敌，外敌的约束是刚性的，因为它强制性地约束了特定政府在地域上的扩张趋向，即使政府在地域上的扩张在规模上仍然能够节约“剩余政治市场”的交易成本，由于军事力量对比上的原因，政府在地域上的扩张就受到了外敌军事力量的限制。(www.daowen.com)

在政治生活中，政府的存在首先源于它的军事力量，其次来自政治统治力量。军事控制与政治统治之间的关系是很复杂的，简单地说它们之间的关系主要体现在如下几个方面：一是军事力量主要体现在国防和对外扩张上，政治统治则主要是建立对有效军事控制区内的统治；二是政府军事力量所能控制的区域要大于政治统治所能统治的区域，政府对其辖区保持了有效的军事控制，并不一定能够保持对该地区的有效统治，政治统治一旦失效，社会中就会出现潜在的抵抗政府统治的力量；三是军事控制的成本是高昂的，政治统治的成本相对来说比较低廉，因此对政府来说军事力量是必要的，只有这样才能有效地镇压国内外敌对力量的挑战，但是政治统治组织建设可能更为重要，有效的政治统治可以在相当程度上替代军事控制的成本，于是有效的政治统治就成了政府追求的政治目标。有效的政治统治的重要手段就是有效的公共行政，因为有效的行政管理能够节约暴力统治所需要的军事费用，而有效的公共行政主要体现在有效解决社会所面临的需要政府解决的问题，所以公共行政也就成了解决社会问题、满足社会需求的手段。

解决社会问题、满足社会的需求，是政府争取合法性，提高统治能力，节约统治费用的重要手段。那么，政府如何为社会的需求服务呢？

首先，政府必须克服自己的局限，就是克服其测定社会需求的迟钝性；其次政府必须克服军事控制规模大于政府有效统治和管理区而引起的大规模统治和管理的问题。^[2]

克服这两个局限性的手段是多种多样的，管理技术的提高，交通的改善，语言文字的统一，良好官僚制度的建立，均是可行的选择，而代议制民主政治的发展也使政府在一定程度上克服了其测定社会需求迟钝的缺陷。但是，最好的办法则是地方政府的创制。

地方政府产生的技术动因是政府公共行政在技术上很难一体化，比如对中国来说，在既有的技术条件下，中央政府不可能直接以一体化的公共行政组织来管理地域如此之广、人口如此之多的国家，当然，由于技术的进步，当代中国政府通过无线电、电话、行政组织等技术力量，使得中央政府以前所未有的规模深入了中国的社会，但是就现有的技术来看，中央政府是不可能完全一体化的，它必须通过地方政府来解决社会需要它解决的问题，必须通过地方政府来有效地测定社会的需求，尤其是地域性的需求并满足之。

从经济上讲，分工是市场产生的技术原因，因为在分工的情况下，人们能够提高经济效益，从而以较小的成本获得更大的满足，由于市场化分工所存在的市场交易成本，企业的一体化就获得了经济上的动因，以一体化的企业组织来替代市场化的分工，以行政命令的分工来取代平等有偿的市场分工，可以节约交易成本。与此类似，我们假定一体化的政府组织是一体化的行政命令式的分工合作体制，显然这种一体化的科层组织所进行的交易是需要成本的，这种成本就是交易成本。我们假定，政府内部在军事统一控制的前提下，能够在行政事务上进行类似于市场化的分工，这一分工的具体体现就是在特定的领域内建立地方政府，中央政府把自己所拥有的权力授予地方政府，而地方政府之间的关系则相当于市场中企业之间的关系，也就是说，一体化在中央与地方政府之间开始为授权分工机制所取代，授权和代理之间的市场化的交易开始替代中央与地方政府之间的行政命令与执行关系。地方政府因此而获得了管理地方事务的自主权。以地方政府为主体的市场也就产生了。地方政府产生的经济动因就是在既定技术条件下能够节约交易费用，从而提高了统治绩效，巩固了政治统治。而社会也因此利用政府的优势，利用政府在政治上的同一性和军事上的强制性来弥补市场和企业的缺陷，通过政府来提供公益物品，克服公害物品。

地方政府在地方替代中央政府的直接管理，能够克服中央政府对社会需求的非敏感性，能够节约中央政府直接管理的成本，这是地方政府的优势，但是地方政府也有其特有的劣势，其中它面临“囚犯的难题”时，必然陷入地方主义的禁锢。优化地方政府功能也就是发扬地方政府的优势，克服地方政府的局限。