中国农村剩余劳动力转移的模式及政策分析

胡咏春

中国是世界第一大人口国，在工业化的初期，国家参照前苏联的经济模式优先发展重工业，重工业发展所需要的资金几乎全部来自于工农业产品的价格的“剪刀差”。然而国家对城市国有企业的补贴非但没有刺激城市工业活力的迸发，反而造成大量的浪费与资源的低效率的利用，而在这一过程中，农业做出了巨大的牺牲。效率低下的城市工业部门对农业劳动力的吸纳非常有限，为了防止农业人口涌入城市所带来的城市就业压力，并避免出现城市贫民窟，国家采用了农村集体化与户籍制度两种手段来提升农业人口流动的成本，农业人口被牢牢地桎梏在农村的土地上，农村与城市成了几乎是相互隔绝的两个自我封闭的社会，形成了刘易斯所预言的典型的二元经济结构。

20世纪70年代末的中国改革打破了森严的城乡壁垒，农村经济的家庭联产承包责任制激发了农民的劳动热情，却也把“大碗饭”下掩盖的隐性的农业失业人口凸显出来了，农业劳动力过剩问题，越来越成为制约农村发展及至中国现代化进程的瓶颈。对中国农村剩余劳动力转移模式及相关政策的分析，对中国农业乃至中国经济的发展都有着极其重要的意义。

1.农村剩余劳动力转移可供选择的模式

从世界范围来看，劳动力转移是一种复杂的社会现象。而且每个国家由于其历史背景、地理环境的区别，其劳动力转移的方式也各有差异。在英国历史上，从15世纪到19世纪中叶，经历了长达4个世纪的、以圈地运动为特征的强制转移模式，也造就了世界上第一个工业国家。但英国的模式并非是唯一可供学习的典范，美国从19世纪20年代到20世纪70年代，大约用了一个半世纪的时间完成了农村劳动力的转移。与英国的血腥过程截然不同的是，美国是依靠大城市的工业和服务业部门来吸收农村劳动力而完成一种温和的、自由的劳动力迁移。与美国人少地多的情况相比，日本人均耕地占有量却显得有些捉襟见肘，日本农村剩余劳动力转移是在政府主导型下进行的转移。日本用了近一个世纪的时间来转移农村剩余劳动力，政府对农村剩余劳动力的转移进行了有效的干预，走出了一条政策型转移与工业化发展同步结合的新道路。

发达国家农村剩余劳动力转移的模式，为我国农村剩余劳动力的转移提供了宝贵的经验。中国国情很特殊，我们既有大量的农业剩余劳动力，同时我国的工业却不像美国那么发达，吸纳农村劳动力的能力极其有限，这就决定中国的劳动力转移只能走一条属于中国的模式，寻求农村剩余劳动力的有效转移路径和模式，已成为我国实现经济社会可持续发展的关键。事实是，近10多年来，正是由于农业剩余劳动力的非农化转移，才造就了中国内地的工业化蓬勃发展，整个中国加速从一个农业大国向新兴工业化国家转变。

(1)本地化非农产业的发展是解决农村剩余劳动力转移的主要出路

中国现有的国情是，工业部门吸纳能力有限，城市失业率也日趋明显，而农村剩余劳动力数量又十分庞大，因此大规模把农村剩余劳动力向城市工业部门转移是不太现实的。大力发展非农产业，实施小城镇战略，就地转移农村剩余劳动力的最有效的方法之一，即“离土不离乡”的转移策略。30多年来农村乡镇企业的迅速发展，已成功使1.5亿农民从土地上转移出来，成为吸纳中国农村剩余劳动力的最主要部门，在很大程度上缓解了农村中劳动力与土地、农民增产与增收之间的矛盾。当然，这种转移方式有很大局限性，从土地中转移出来的农民仍然保留与土地的密切联系，他们中很多人甚至是游历在农业与非农产业之间的两栖职业者。很明显，这种方式不利于土地资源的规模利用，这有待于国家从政策上进行有效的规划。

从国际经验看，日本首先发展的是劳动密集型产业，以适应吸收更多农村劳动力的需要，而美国则针对本国劳动力短缺的特点，大力发展资本密集型产业。要加速我国农村剩余劳动力的转移，就必须有适合本国国情的产业发展战略。根据我国农业剩余劳动力多的特点，我国乡镇企业应该优先发展劳动密集型产业，加之我国国内市场广阔，乡镇企业的发展应以发展内向型经济为主。与此同时，我们还应该大力加强非农产业中增加农业附加值的农产品加工产业。目前，发达国家对农产品的加工约占总量的80％，我国只占10％～20％。发达国家食品工业产值相当于农业产值的2～3倍，我国还不到1/3。我国农产品加工转化增值的空间很广阔，潜力很大，这可以成为乡镇企业发展新增长点，并可吸纳更多的农业剩余劳动力。

乡镇企业在发展过程中，也可以突破传统思维，通过调整、优化产业结构把城市工业过剩的生产能力吸引到农村来。现在城市许多企业的开工率不到60％，城市资本所有者急于寻求新的投资方向，这就为将城市资本连同企业家、生产技术、管理经验等一起引入农村提供了前提条件。

(2)向城市工业部门的转移是解决农村劳动力剩余的关键之一

“农民太穷，农民太多”是新时期“三农”问题的集中体现，解决农民收入问题的有效办法是大量减少农民，增加农村人均资源占有量，逐步实现城乡劳动力市场一体化。把农业剩余劳动力转移到大中城市，是解决我国农业剩余劳动力问题的出路之一，这与实现我国现代化、城市化发展的思维是一致的。国家统计局在2007年《从十六大到十七大经济社会发展回顾系列报告之七：城市社会经济全面协调发展》中指出2006年全国城镇人口57706万，占全国总人口比重为43.9％，而西方发达国家的城市化率一般都在80％以上，领先于我们30％。大力推进中国的城市化，是中国全面建设小康社会、实现现代化的历史要求，为了支撑中国未来实现现代化的总体进程，中国城市化率到本世纪中叶要达到75％左右，才能满足中国现代化进程的总体要求。届时将会有大量的农村剩余劳动力向城市转移，既可以减轻农村人口对有限自然资源的依赖与压力，提高农业劳动力的边际生产效率；又能通过劳动力的城市迁移形成劳动力市场，在流动中确立劳动力价值，消除劳动力工资扭曲的现象，使全部劳动力在城乡之间都得到充分合理的配置。

在城市化的过程中，要注意促进大中城市的工业产业结构升级和优化，根据中国劳动力的特点，要先重点发展劳动密集型工业，以吸纳大量的农业剩余劳动力，并快速向资本密集型过渡，进入工业成熟阶段。城市工业化过程的后期，主要依靠第三产业来吸纳农业剩余劳动力。目前，我国第三产业发展与发达国家相比还是偏低的，根据国家统计局发布的数据显示，2005年第三产业在我国GDP中的比重达到40.7％。而同期发达国家就业比重高达60％～80％，中国第三产业还有足够大的发展空间来吸收劳动力就业，政府应当制定比较便利的政策来鼓励农民进城从事第三产业。

2.农村剩余劳动力转移的制约因素

剩余劳动力的转移取决于很多因素，不仅要有转移所需要的推动力，同时还要看转移过程中受到的阻力情况。从效益的角度来说，迁移者迁移的举动取决于迁移者对迁移行为的预期收益与迁移成本之间的差额。迁移成本既有货币成本，也包括政策、法规、心理因素等非货币成本。从我国的现在情况来说，影响到农村剩余劳动力转移的因素主要包括：

(1)现行的户籍制度的制约

改革开放前，我国实行“以农养工”、优先发展重工业为主的战略方针，用“剪刀差”等办法，从农村抽走资金，用于城镇化、工业化建设，而对占总人口80％的农民，采用行政手段，实行严格的城乡隔离政策，把农民关在城门之外不能流动，形成封闭的城乡二元结构，这就是我国的户籍制度。目前不少地方正在大力推进小城镇户籍制度改革，个别大城市的户籍制度改革也有了较大的动作，城乡二元结构对农村人口流动的制约有所弱化，但城乡分割的局面并未有实质性的改变，农村劳动力的自由流动仍存在诸多障碍和歧视，城乡居民在社会地位、身份、就业、教育、住房、补贴、劳保、福利等方面仍存在着明显的不平等。农村劳动力流入城镇，在现行户籍管理制度的约束下，他们无法取得与当地市民平等竞争的权力和平等待遇，并给他们在居住、就业、报酬、小孩上学等方面造成许多困难，使得农村劳动力在城镇就业的成本加大，而且这种就业是极不稳定的，致使相当部分的劳动者在城镇干几年后又回流到农村，形成逆向转移。

(2)农村土地家庭联产承包制从客观上增加了迁移的成本(www.daowen.com)

在联产承包的实施中，土地基本是以村为单位，按人头平均分配的，只要是农村人口，无论是做工的，还是经商的，都平均分得一份土地。国家从2006年1月1日开始全面取消农业税，虽然农业收效远远低于工业收效，但要迁移者要转到城市工业，就必须要舍去他在农村的全部收益，因此这部分必须计入劳动力的迁移成本；同时受户籍制度的约束，他们在城市的生活、就业、教育又存在诸多的难题，使得劳动力无法实现本质意义上从土地上迁移出来的目的。现实的情况是，很多迁移都是两栖居民，他们在外打工，同时又不放弃农业土地，从而造成土地规模化经营的限制。

(3)农村劳动力素质低影响着迁移行为

托达罗模型提出劳动力由农村向城市流动的动力是城乡预期收入的差距。迁移者的预期收入跟迁移者受教育的水平有着直接的关系。迁移行为的产生，首先来自于迁移者对预期收益的判断。教育程度不同的迁移者对自己的预期收益的判断是不同的，一般来说受教育程度越高，对自己的预期收益的期待也越高。另外，迁移还涉及比较大的心理成本，而高素质者对心理成本的解决很明显要优于低素质者。一般认为，农村迁移者首先进入的是城市的非正规部门，然后再转入城市的正规部门，从我国现有的体制来说，迁移者能进入正规部门的机会是很少的，并在很大程度上取决于迁移者的素质，即受教育的程度。即使不进入正规部门，迁移者是进城打工的“两栖居民”，他们的流动也与受教育的程度相关。根据我国第五次全国人口普查显示，2000年省内流动人口的受教育的平均年限为10.23年，跨省人口流动就业人口受教育程度为8.95年，而未流动的人口受教育的平均年限为7.72年。较高的文化程度一般反映了较高的个人素质，从而意味着较大的流动性。即使是一般的初等教育，也能非常显著地提高学习可传授的技能的能力、开阔视野、增强流动的愿望。在同等环境下，迁移者的文化程度一般高于非迁移者。教育除了对个人收入的影响之外，教育对迁移者的职业选择也有较大的影响。低素质的人员只能从事较为低级的劳动，而且从长远看，随着经济发展水平的提高和高新技术产业的兴起，低素质劳动力的转移领域会越来越窄。

(4)农村非农产业对剩余劳动力的容纳能力有限

非农产业的发展是我国今后解决剩余劳动力的发展方向，而乡镇企业是农村非农产业的重点，这是由我国的国情来决定的。改革开放以来，乡镇企业发展迅猛，给农村经济发展注入了新的活力，同时也给农村剩余劳动力向非农产业转移提供了大量的就业机会。到2007年，非家产业共吸纳农村剩余劳动力达到1.5亿人，是转移农村剩余劳动力的主渠道。但是，随着我国企业资本有机构成的逐步提高，乡镇企业也开始由劳动密集型向资本密集型转变，乡镇企业不可能依靠外延式的规模扩大来吸纳更的农村剩余劳动力。因此，就业弹性最大、资本密集程度低的第三产业就成了转移农村剩余劳动力的主要部门。第三产业是最容易进入的产业，也是发展潜力最大、吸纳劳动力最多的产业。然而，由于我国乡镇企业散布在广大农村，空间布局分散，人口没有向城镇聚集，难以发挥城镇的聚集效应，达不到第三产业大发展的人口规模，因而无法形成有效的公共需求，城镇基础设施和公共设施建设明显不足，以致城镇成长缓慢，无法形成有规模的第三产业。第三产业发展滞后，一方面严重制约了农村剩余劳动力的转移，另一方面又无法带动第二产业发展水平的提高。

(5)劳动力市场发育滞缓，就业信息的流动不畅

目前农村劳动力跨地区流动大都是自发的，政府职能部门很少介入，我国农村剩余劳动力流动几乎完全处于无组织和无序状态。实际上，这个由自发流动所形成的初级劳动力市场，恰恰更需要政府部门来组织调控。政府部门应该对当地区域的农村劳动力资源和就业状况及与劳动力流动有关的具体问题进行详细调查，对何地需要劳动力、需要多少、需要什么专业工种的劳动力等问题形成公共信息并及时发布与适时更新。现实情况是，大多数民工通过亲缘关系和地缘关系获取信息，即就业信息来源于省内的亲戚、朋友或乡邻，这种单流的信息量比成熟的劳动力市场所传递的信息量要少得多，还有把握信息以及对其做出合理判断以降低市场风险和不确定性也需要时间，这些比拥有成熟劳动力市场时要低效的多。因此，由政府职能部门来组织建立劳动力流动的中介服务组织不仅十分重要而且十分急迫，这样可以极大减少由于信息缺乏或信息不准所导致的农村劳动力盲目流动，并加快农村劳动力有效转移的速度。

3.促进农村剩余劳动力转移的政策建议

(1)调整农村土地政策

第一，建立农业的财政支持制度，加大对农业的投入力度，以改善农业的生产条件，增强农业的生产能力，提高农民的收入水平。

中国农村的产业一直处于低水平、低收益生产模式下，也吸引不了社会资金与科学技术的进入。当前的联产承包责任制给了农民一种自由：当目前的农业生产制度不能给他们带来收益，他们就可以选择进城打工，而荒废农业；反之，当打工不顺利，他们则可以退守农业。这种做法会使农业生产能力遭受极大的损害，农民对农业没有了兴趣，农业反倒成了农民打工之余的“副业”。很多乡村向城市转移的不仅农业剩余劳动力，甚至连必要劳动力也大规模地转移出去了，只留下一些老弱妇孺。中国仍是农业大国，农业仍然是中国的立国之根本，如果农业一直得不到有效的重视，别说与国际上发达国家的农业进行竞争，就是国内的粮食保证也会受到动摇。2008年以来全球性的高粮价已经使很多国家陷入了粮食危机之中，而我国的粮食价格却一直处于平衡状态，由此可以看出我国农业的重要作用。

要稳定农业，首先要稳定农民，要增加农民收益。政府增加对农业的支持和补贴，则是改变农民对农业生产预期的有效做法之一。根据美国等发达国家的经验，充分利用“绿箱政策”保护农业生产，提高务农的收益，从而缩小城乡差距，减少非剩余的劳动力的转移。我国自2006年1月1日起已全面停征一切农业税费，但要真正缩小城乡差距，仅此是远远不够的。就目前的当务之急来说，在建设社会主义新农村中，要建立农业的财政支持制度，统筹安排城乡公共产品的供给，基于农村当前公共产品严重短缺的现实，政府有必要将公共资源的分配重点放在农村，以真正改善农业的生产条件，增强农业的生产能力，提高农民的收入水平。

第二，在劳动力大量外流的农村地区，由政府强制推行土地经营方式的改变。

我国农村的基本问题之一，就是涉及土地具体的生产经营方式问题。农村家庭联产承包责任制虽然在改革之初激发了农民的劳动积极性，但也带来了土地分散经营，无法形成规模化生产的弊端。我国农村基本经济制度变革已过去将近30年了，按照经济学边际效用递减的观点，即使是最好的制度安排，随着时间的推移也需要进行制度创新。近30年以来，农村社会发生了巨大的变化，即使是传统的农业地区也出现了劳动力大量向城市、向发达地区转移的事实，农业收入在家庭收入总量中占的比重越来越少，农业已事实上成为这些家庭的副业。而依然滞留在农村和农业中的农户，由于耕地规模的约束，限制了其生产能力的发挥。因此，在此种背景下，由政府对农村基本经济制度进行强制性的制度变迁就显得尤为必要，以彻底改变农业的细碎化、分散化经营，全面提升农业的生产水平。

(2)改革户籍管理制度，建立城乡统一的劳动力市场

改革户籍制度对劳动力转移的约束和不公平的城市入住规定，建立并规范统一的劳动力市场，实现城乡之间劳动力要素的自由流动，给农民以真正的国民待遇。改革开放以后，我国的城市发展迅速，特别是中小城市犹如雨后春笋般成长起来，城市吸纳劳动力的能力更强，城市功能日益完善，实践证明农村剩余劳动力向城市转移给城市发展带来的不是伤害而是帮助。另外，根据欧美发达国家的经验，通过立法消除阻碍劳动力自由流动的障碍，使农村人口流动合法化，以满足本国工业发展对劳动力的需求，推动本国经济的发展。因此，放开户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场是可行而且必须的。就目前而言，我们要通过建设社会主义新农村来彻底地解决“三农”问题，实现城乡和谐发展，就要彻底改革户籍制度，给农民以真正的国民待遇。

党的十六届五中全会通过的《建议》明确指出：要“逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，依法保障进城务工人员的权益。”建立城乡统一的劳动力市场的总体思路是：这是从制度上解决我国农村剩余劳动力转移问题的重大举措。改革城乡分割的就业制度，发挥市场在调节就业中的基础作用，建立城乡劳动者自主择业、平等就业的新型就业制度，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动，逐步实现城乡劳动力市场一体化。要达到这个目标，必须取消针对农民工制定的限制性就业政策，保障进城务工农民的合法权益。首先，需要对现行的一些政策措施进行清理，清除农民进城的障碍，降低农民进城的“门槛”，疏通农民进城的渠道，真正做到平等竞争。其次，改革户籍制度。现行户籍制度把公民人为地分成农业户口和非农业户口，是实行“一国两策，城乡分治”，这是实施统筹城乡经济社会发展的体制性障碍。要为农民进城创造更多的就业机会，就必须先改革户籍制度。第三，制定相应的《劳动法》实施细则，在法律上规范劳动关系，加强农民工合法权益的保护。

(作者单位：南昌大学马克思主义学院)