中国共产党农地制度变革的路径与方向探析

闵桂林　饶江红

农地(农村土地的简称)问题乃中国“三农”问题重中之重，无论是远去的历史还是现实的今天，农地产权制度何去何从都是中国共产党倾心关注的焦点问题。然而，学术界因各学者所持的理论、观点和视角不同，对共产党探索中国农地产权制度的历史与现实的认识有所不同，因而提出多种相近、相似甚至相对的各自理由充分的改革主张与建议。为了继续深化中国共产党对中国农地产权制度变迁的路径与方向的认识与理解，以理清当前农地制度变革中存在的是与非的系列问题，本着以农民为本位的精神实质，运用马克思主义及西方产权理论，分别从革命、建设和改革的不同时期，来分析共产党对农地产权制度探索的路径与方向。

一、革命时期：从农地平均主义到农民土地确权

中国共产党早年领导农地革命，其根本任务就是变革封建土地所有制为农民土地所有制。囿于马克思关于消灭私有制理论的教条化认识以及传统社会农地“私有”为万恶的认识误区，使得革命“土改”导向于“平均地权”就是“平均主义”甚至“绝对平均主义”的政策误区，严重的后果使中国共产党人深省：必须走出绝对平均主义的泥潭，只有“耕者有其田”才是农民对土地的本质要求。

(一)传统社会对地权认识及革命者进行改造认识的误区：农地私有乃万恶之源

共产党早期领导农地革命，以“没收一切土地”归“苏维埃政府所有”，再分配给“农民使用”，其根本目的就是要动摇千百年来农地私有制的基础，把封建土地所有制变为农民土地所有制。然而，实践中所谓的“农民土地所有制”并非农民拥有所有权，而是仅有使用权的农地制度。之所以不敢给农民所有权关键在于人们长期存在“农地私有乃万恶之源”的根深蒂固的思想障碍，这种障碍至少源自两个认识误区：一是对传统社会农地私有认识的误区；二是对马克思消灭私有制认识的误区。对于前者，人们普遍认为农地私有乃是土地兼并、两极分化、社会动乱以及王朝更替的根源，只有公有制的制度选择才是克服这些弊端的良方。然而，深刻分析和梳理中国传统社会农地产权制度可以明确两点：其一，农地私有是传统社会农地产权制度的基本特点，以私有制为主体的多元化特征是其存在的常态，既有地主所有、佃农使用的农地，又有富农所有和使用或者富农所有、佃农经营的农地，还有少部分自耕农经营的农地；其二，农地私有并非万恶，农地私有成为革命的理由在逻辑上说不通，因为旧中国所谓土地“集中或高度兼并”、“农民两极分化”、“社会动乱”以及“社会更替”乃是强权政治或政治势力介入导致的，在多元化的农地产权形式中既有农民私有，又有地主官僚私有，关键在于“农民不是苦于土地私有制，而是苦于地主官僚的私有对农民私有的剥夺”。因此，笼统地因为农地私有进而成为推翻旧社会的理由与传统社会农地制度变迁状况不符，也不能说清王朝更替的真正原因，因而也自然模糊土地革命目标。对于后者，早期共产党人根据马恩在《共产党宣言》中提到的“共产党人可以用一句话把自己的理论概括起来：消灭私有制”这句话，始终认为消灭私有制就是共产党领导的无产阶级革命的最终目标和最后归宿。但是，我们的后人则把马克思、恩格斯所提的这些方式、手段当作现实改变社会的教条，对于“在什么条件下”、“在什么时候”消灭私有制以及消灭“什么样”的私有制并没有具体讲清楚，而是后人要在实践中进行深刻探讨的话题。教条化认识使得任何关于发展“私有”、维护“私有”、保护“私有”的观点和主张都与共产党探索的道路相违背，进而遭到人们的普遍谴责与反对，因而“疑私”、“惧私”、“防私”等观念深入人心。所以，两个认识误区使农地私有制直接成为共产党进行土地革命的首要对象，而且所进行的革命是最彻底、所产生的影响是最深刻的，因而所谓的“农民土地所有制”不可能是农民拥有“所有权”的土地所有制。

(二)革命“土改”政策的误区：平均地权就是平均主义

如何分配农地使用权问题?共产党在革命“土改”政策中就规定对“没收”的土地进行“平分”。1927年中央苏区土地革命就明确提出，“一切地主的土地无代价的没收，一切私有土地完全归苏维埃国家的劳动平民所公有”，“一切没收的土地之实际行使权归农民”。但是“平分土地”存在自身难以“公平”的内在矛盾。其一，只有“没收一切土地”并归苏维埃政府公有，“平分土地”才有可能发生；其二，“公平分配”又需要“没收一切土地”，如果仅没收地主土地及公地，对“富农”、“中农”的土地不动，又何谈“公平”；其三，没有区别地“没收”土地用于“平分”，会冲击到“富农”、“中农”的利益，这与土地革命“联合中农”的阶级路线相背离。因此，苏区土地革命在“平分土地”的政策中不可避免地出现“平均主义”或“绝对平均主义”的错误。根据温锐先生对中央苏区土地研究发现：在1930年到1931年春，赣南闽西各地土地分配中少的进行两次，多的三至四次，甚至五次六次地分。“反复平分”实际上就是“绝对平均主义”，其危害性在于：一是反复平分不仅使富农失去了自耕较多的土地，也使中农尤其是富裕中农失去土地和丧失已有的利益，这直接冲击和挫伤了富农、中农创富的心理；二是为反复平分使分到土地的农民“不安心耕种”，“不敢下种下肥”，或“不尽力耕种，有的将土地抛荒，甚至‘不愿要田地’”，这极大地降低了农业生产效率；其三，反复平分使农民容易产生不满甚至对抗情绪，这不仅严重影响农民生产积极性，而且直接动摇农民参与土地革命的热情。

(三)走出绝对平均主义的泥潭：耕者有其田才是农民对土地的本质要求

绝对平均主义的严重后果使共产党人深知：只有确定农民对土地的私有权，才能消除革命“土改”政策误区给农民带来的消极影响和危险倾向。于是，1931年2月，毛泽东在《给江西省苏维埃政府的信》中就提出了“农民土地所有权”问题；1933年6月，中华苏维埃共和国中央政府宣布“土地归农民私有”；1947年10月实施的《中国土地法大纲》就规定废除封建土地私有制，实现耕者有其田，并由政府发给土地所有权证；1950年《中华人民共和国土地改革法》则使亿万农民分到的土地从法律上得到最终确认，真正实现了农民阶级千百年以来“耕者有其田”的梦想，彻底完成了中国历史最深刻的农地产权变革。“耕者有其田”的本质意义在于把土地的实质性权利(土地所有权)确定给农民，并以“法”的形式加以规制。这种制度设置在理论与实践层面都容易产生积极效应：其一，拥有土地所有权可以使农民以完整的、排他性的产权来保证自己的土地权益，这不仅符合农村生产力发展的实际水平，也符合广大农民作为小生产者的实际要求，还有利于发挥农地资源配置效率。其二，农民成为土地真正权利人，可以作为独立的生产者和经营者进行自我生产、自我决策、自我管理。因为劳动者拥有生产资料所有权是农村小生产发展的基础，“只有在劳动者是自己使用的劳动条件的自由私有者，农民是自己耕种的土地的自由私有者，……它才得以充分发展，才显示出它的全部力量，才获得适当的典型的形式”。所以，“耕者有其田”的实现促进了广大农民群众生产积极性，使长期被抑制的农业生产力解放出来，农业生产快速发展，农民生活得到较大改善。

二、建设时期：农地个人所有走向农地产权集体化

新中国“土改”实现了全国农民“耕者有其田”梦想，共产党的社会理想使“确权于农”成为权宜之计，农地入股互助合作的成功使执政者加速推进农地合作化运动，强大的社会主义改造最终形成了农地产权集体化模式，绝对公有的农地模式成为困扰传统社会主义“三农”问题的总根源。

(一)新中国“土改”政策的误区：“确权于农”只是权宜之计

新中国成立初的“土改”虽然使农民真正实现了“耕者有其田”的梦想，但这种“确权于农”的政策并非是共产党探索的终极目标，因为我党的最高纲领始终把实现“共产主义”作为自己的最高目标，因而新民主主义革命及所建立的新民主主义社会所采取的各种政策只不过是我党实现最终目标的手段而已，当时“耕者有其田”的实质就是一种权宜之计。这种政策认识误区源于探索社会主义过程中的两种片面认识：一是社会主义必须是搞公有制，甚至是“一大二公三纯”的所有制，因此社会主义农地产权制度应该毫不犹豫地放弃农民个人所有制而进行农地公有制的制度设计；二是农民土地个人所有与社会主义制度难以兼容，因为只要一提到农民个人所有，人们不加区分地认为就是搞私有化，因而土地兼并、两极分化、农民流离失所、社会动乱之说的罪名便成为阻碍社会主义国家赋予农民土地个人所有权的说词。事实上，赋予农民土地所有权不等于政府不管，也并不意味着农民恣意妄为，只要政府或国家管理到位，政府与农民各得其所，各司其职，这种农民土地个人所有制与社会主义并不相矛盾。就是由于认识误区的存在，改造农民土地个人所有制为公有制的实践便成为一种必然，“确权于农”不久，农业社会主义改造就开始了，农民还没有从获得土地的喜悦中冷静下来，“五步”爆发性跳跃的合作化运动便把农民土地个人所有制给消灭了。(www.daowen.com)

(二)农地入股进行合作的认识误区：快速合作化是产权效率提高的根本

以农地入股“渐进”合作转向“快速”合作是把农民土地个人所有制改造为农民集体所有制进而完成社会主义过渡时期的农业改造任务的直接手段。之所以如此，缘于对改造“小农”的前提条件及进行“合作”的片面性认识。一是农民土地个人经营与规模经营相矛盾成为合作化的必要条件。因为农民土地个体经营天然的存在“弱”、“小”、“私”的局限性，这个弱点决定了它难以壮大农地经营规模，难以与所要建立的社会主义相容，也就与当时农业集体化目标对立。但是，实际上农民土地个人经营与规模经营并不矛盾，规模“大”还是“小”，要因地而异，因人而异，因时而异，二者是相对的和可变的，有的地方适宜“大”，有的适宜“小”，“规模的‘大’不是通过主观改造或行政赐予，而是通过竞争由‘小’发展而来，‘小’是‘大’的基础，‘大’是‘小’的发展”；农民土地个人所有可以“让农民成为独立的经济主体，自生为拥有自主决策权的市场主体，在不断完善市场各种运行机制基础上提高土地资源的配置效率，让农民不断成熟起来，逐渐实行适宜的农业规模经营。”因此，任何旨在因为农民土地个人所有制的“小”与“私”的弊端而废除或改造农民对土地所有权的逻辑在理论与实践上都说不通。二是互助合作的成功使执政者误以为只有不断提高合作化的程度才能提高农地的产出效率。第一种片面认识加剧了第二种片面认识的形成，因为克服“弱”、“私”与“小”局限性的最好办法莫过于农民合作化。如何进行合作?无疑有两种方式，一是自愿合作，二是强势推导。共产党人本着“自愿互利、典型示范、国家帮助”的原则推进农民进行合作，有效地促进了农业生产的发展。然而，在农民自愿合作基础上产生的互助组、初级社，乃至部分高级社的成功，使执政者们片面地认为：只有不断地提高合作化的程度就会产生更好的经济绩效。因此，借着政府的强力推进，旨在否定农民土地所有权的独立性，违背农民意愿、贪大求快、强制入社的合作运动便盛行起来。

(三)农地产权公有的绝对化思维：集体化是传统社会主义“三农”困境的总根源

声势浩大的农业社会主义改造最终使农地个人所有制转变为笼统的农地集体所有制。这个彻底的、绝对化的传统社会主义农地产权集体化模式转变过程具有突出的两个特点。一是快速实现农地产权同农民个人分离并立即转为公有。在互助组时，农民对土地所有权的性质未变，而初级社、高级社，农民土地所有权与经营权就开始分离了，个体农民的土地所有权在经济上仍被承认，但到了人民公社，农民失去土地所有权，农地即转为公有。二是农地产权笼统集体化。首先我们必须认识到这种制度实践来自于对马克思、恩格斯关于未来社会制度设想的教条化认识，以及对苏联模式绝对化、神圣化的认识，认为社会主义社会在所有制层面就是搞绝对公有制，在农村效仿苏联农地集体化就是社会主义农地产权制度的本质。因此不存在农地公有制与公有制的实现形式之分，任何有别于国家所有、集体所有之外的其他形式都是非社会主义。所以，尽管我国1954年《中华人民共和国宪法》第八条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”；但1955年7月，毛泽东《关于农业生产合作化问题的报告》严厉批评了所谓“小脚女人”的“右”倾错误，使得10月开始的高级社“高潮”逼迫农民把自己私有的土地无偿归公，其他如耕畜、农具等主要生产资料则按照当地的正常价格全部转为集体所有，于是在全国很快建立了生产资料集体所有制，并在1958年人民公社化后把这种所有权制度制度化了。从产权经济学的角度来看，这种农地集体“公有”的产权模式最大的缺陷在于：其一，农地所有权高度集中、高度统一与高度模糊并存。由于“人民公社”作为农地产权的主体，其“集体”的空间范围和人口规模庞大，按照西方产权经济学理论，所有权内含的主体越多、空间范围越大，产权就越虚化。其二，农地使用权与所有权合二为一，即如通常所说的“在多大的范围内所有，就在多大范围内使用”，农民的土地使用权力也被虚化或泛化。其三，虚化的土地所有权与使用权必然造成低效的经济产出。总之，农地产权集体化模式的根本缺陷在于彻底否定农民对土地的所有权，就连农民经营使用权也荡然无存，这也就彻底否定了农民家庭作为基本的生产经营单位，淹没了农村最基本经济细胞的活力，也自然挫伤了农民的生产积极性，窒息了农村生产力的发展；同时农地高度集中归公所有与使用也包含了诸多消解自身的因素，农民的土地和财产所有权被剥夺，本以为可以产生极大的经济绩效，但是相伴随的平均主义的分配制度使产权制度失去了基本的激励功能，生产管理成本、监督费用则又不断上升，农民付出的努力程度与获得的经济利益严重相背离。这成为传统社会主义困扰“三农”问题的总根源。

三、改革开放以来：从农地产权分割到农民土地权益回归

鉴于农地产权集体化的制度障碍及由此带来的严重后果使共产党人深知：必须探索具有中国特色的农地产权制度。遵循农地集体产权分割的渐进变革的思路，共产党人先后从农地所有权和使用权分离，到确定农民土地使用权长期化、物权化，再取向于农地产权利益最大限度地回归农民，从而走出中国特色社会主义农地产权变革之路。

(一)中国特色社会主义农地产权改革尝试：农地所有权与使用权相分割

农地产权笼统集体所有的制度安排已经成为农村经济发展的桎梏，来自两个层面的动力孕育并推进新的农地产权变革。其一，来自上层社会的变革意愿。许多共产党人已认识到只有对农地集体产权进行分割，让农民拥有一定的土地行为能力，作为农村基本经济细胞的农民家庭经济活力才能得以释放，农村经济发展的制度困境才可以得到解除。其二，来自底层农民的变革要求与实践。农地集体化已使农民陷入绝境，生存威胁与强烈发展的冲动迫使农民私下自发地进行农地“大包干”，显著的经济绩效与农民境况的极大改善皆以证明赋予农民土地一定的自主权是让农民走出困境的良方。两个强劲的动力使开明的共产党大胆对农民这个伟大创造进行制度认可。于是中央连续通过几个1号文件确定了农地产权集体所有、农户家庭经营的“两权分离”的基本政策。农村经济发展的实践证明，农地“两权分离”是一种非常适宜农业生产的制度安排。首先，农地集体所有、农民经营使用，符合路径依赖的原则，即在坚持生产资料公有制的前提下，实行所有权与经营权的分离；其次，作为拥有所有权的集体经济组织，具有组织生产服务、发展集体经济、管理集体资产和协调利益关系的职能；而拥有土地承包权的农户既是生活单位，又是生产经营单位，具有自我决策、自我管理和享有经营收益的独立市场主体。所以，这种产权制度具有自我的激励机制和约束功能，不需外部监督，管理成本低，有利于充分发挥生产者的积极性。

(二)中国特色社会主义农地产权改革的发展：农地使用权的权益必须归农

“两权分离”的农地产权模式不可能一劳永逸地解决农村全部问题。因为随着农村经济的发展，农业资本有机构成逐步提高，农业的比较利益在不断降低，农民在市场竞争中越来越不利的地位使农民不安心务农，抛荒与变相抛荒的现象随处可见；而农地要素功能发挥的滞后性和农民资本积累能力的有限性纵使工业化、城市化的强力推进也难以让农民真正转移出去，农村“有人没地种”、“有地没人种”客观存在使大部分农民只能沦为往返于城乡的“两栖人”。这些问题的根源在于：农地集体产权虚设、农民土地使用权极不稳定性。鉴于这个状况，共产党人在坚持农地集体所有权的前提下，从盘活农地使用权出发，探索农民如何能够获得最大限度的产权利益，其政策定位明显从两个角度进行。首先，从农地使用权长期不变定位：农地使用权改革逐步物权化。1984年《关于1984年农村工作的通知》规定“土地承包制一般应在15年以上”；1993年11月《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》规定，在原定的承包期到期后再延长30年不变，提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。然而，根据各地婚丧嫁娶、求学升迁、人口增减及许多地方农民要求调整土地而事实上存在的“三年小调，五年大调”的状况，党于1998年4月在新修订的《土地管理法》中首次将“农村土地承包30年不变”以法律的形式固定下来；同年的十五届三中全会第一次明确提出要“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，并在2002年8月29日通过的《农村土地承包法》中对这个精神予以法律层面上最明确的体现。其次，从农地使用权自愿流转进行定位：农民获取农地资本化的利益。这里核心围绕以下几个问题进行。一是要确保农民是农地流转主体，如《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》提出农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则；二是确保农民是利益主体，如《农业法》第七十二条规定“不得侵犯农民的土地承包经营权，不得干涉农民自主安排的生产经营项目”；三是以法来协调农地流转双方之间的关系，如《物权法》第129条就农地承包经营权流转的原则、方式、条件、流转期限、经营权证变更登记等作了明确规定，《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》对农地承包经营权流转、管理、监督、纠纷、裁决等都作了更加明确的规定。此外，农业部《关于贯彻落实〈中共中央关于做好农户承包使用权流转工作的通知〉的通知》、《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》都对农地承包经营权流转工作做了详细规定和说明。可以说，法律及政策都赋予农民比较完善的农地使用权。

(三)中国特色社会主义农地产权改革的必要突破：确权于农才是改革与发展的方向

21世纪的今天，农地产权变革仍然是共产党必须面对的核心问题。因为农地使用权的变革虽然较大程度地缓解了当前困扰中国“三农”问题的系列难题，但是由于农地产权主体虚置的根本性问题尚未得到解决，农村经济可持续发展的能力难以得到释放。其一，农地产权主体虚置容易颠倒农村经济发展的主体。农民没有土地所有权，就不可能拥有对农地的最终处置权，因而作为经济发展的主体地位被严重削弱；农地所有权主体是“集体”，作为“集体”产权行为代理者的政府或干部可以挟“集体”名义直接介入到农村具体的经济行为或违背农民意愿进行代理，使得政府或干部成为农村经济发展的实际主体。主体位置的颠倒实质上强化了政府对农村经济发展的行政控制能力，而弱化了农民以市场为导向发展经济的行为能力。其二，农地产权主体虚置弱化了农地资本化的能力。一是农地产权虚置限制了农民进行自身资本积累的能力。由于农地所有权不归农民自己，且仅有的使用权又频繁变动，农民就没有长期稳定的经济预期，丧失长期经营农业信心的农民就不敢对农业进行较多的投入，因而仅从农业自身进行资本渐进积累的能力便遭到产权虚置的阉割。二是农地产权虚置梗阻城乡资本的流通。农地产权虚置，农地流转不可能顺畅，农地的规模效益难以形成，资本用于农业的动力减弱，因而城乡资本进入农业的可能性降低。非但如此，驱利而动的资本本性使农村已有的和本应该有的资本反而源源不断的流向城市，进而加剧了农村资金的贫困。其三，农地产权主体虚置阻碍了农村劳动力根本转移。农村劳动力根本转移取决于农民能否进行土地产权交易。因为农民只有通过产权交易才能使自己彻底地与土地分离，并且只有获取相应的市场要素收入才敢于和有能力进行城市转移。然而，农地“集体”产权虚设使实际代理者的县、乡(镇)、村等组织机构拥有农地实际所有权，也就享有对土地的实际裁决权，而仅有农地使用权没有所有权的农民没有权利对土地进行最终处置，也就失去了实质性的土地交易能力。因此，农民难以与土地分离，农民还是农民，身份难以改变，不仅难以“流出去”也难以“流进来”。其四，农地产权主体虚置抑制了农村生态经济可持续发展动力。农村经济可持续发展的基础性条件来自于土地生态环境的良性循环，而产权虚位不仅不利于土地资源的保护，反而会加剧生态环境的破坏，因为“集体”产权限制了产权约束功能发挥作用的空间，“集体”所有权的代理者不可能监督自己的行为抑或监督也容易失效，同时模糊的“集体”所有者也无法制约农民的土地使用权，集体组织或代理人与农民都无法对农民承包以后的土地进行科学有效的管理和自觉的资源保护，相反逐利的行为使当前农村经济可持续发展所依赖的土地生态环境遭到难以修复的破坏。鉴于上述问题，矛盾的焦点直指农地所有权主体问题。解决这个问题还必须顺着已有的改革路径进行必要的突破。对于共产党而言，近在咫尺的改革莫过于“确权于农”。只有“确权于农”才能让农民成为真正的市场经济主体，只有“确权于农”才能使农民真正享有其权利所赋予的资本化收益，只有“确权于农”才能促进农民进行有效的城市化转移，只有“确权于农”才能复活农村生态经济可持续发展的能力。

纵观革命、建设和改革后的不同时期，中共对农地产权制度变革进行了艰辛探索，先后从农地平均主义到农民土地确权，从农民土地个人所有走向农地产权集体化，再从农地集体产权分割到农地权益回归农民，变迁的路径表现为从激进式的制度变迁到激进式与渐进性相结合的制度再变迁到渐进式的制度变迁，艰难曲折的变迁使中国农地产权制度变革逐步走出传统社会对农地产权变革的认识误区，走出传统社会主义对农地产权改革的认识误区，而进而取向于中国特色社会主义的农地产权制度改革之路。正反两方面的经验与教训给予我们深刻启示：耕者有其田是农民的本质要求，而不是私有化、不是平均主义或绝对平均主义，农地产权集体化的绝对性思维不是改革的方法论，只有进行产权分割或权益归农到最终确权于农才是中国农地产权变革道路与发展方向。

(作者单位：南昌大学马克思主义学院)