辩论：人权的国际保护与主权

中美之间以及发展中国家与发达国家之间在人权问题上的角逐引申出一个颇具挑战性的理论课题,即人权的国际保护与国家主权之间的关系。由于美国等西方国家利用“人权”问题干涉别国内政、侵犯别国主权的行为不断发生,美国所推行的“人权外交”在后冷战时代越来越引起广泛争议。人权的国际保护与主权的关系问题也日益突出。

“所谓人权的国际保护,是指国家按照国际法,通过条约,承担国际义务,对实现基本人权的某些方面进行合作与保证,并对侵犯这种权利的行为加以防止与惩治。”^[6]联合国自建立以来,在人权领域做了大量的工作,特别是制定了大量的国际人权文书,形成了较为完善的有关人权的国际法体系；同时,联合国建立了一系列的人权机构,为促进各国在人权领域的合作,推动各国遵守国际条约、履行国际义务、增进人类人权作出了重要贡献。

在联合国的创建过程中,有关各国发表的宣言和召开的国际会议大都直接或间接地提到了人权问题。其中第一个出现“人权”字样的,是1942年1月1日由美、英、苏、中等26国在华盛顿签署的《联合国家宣言》。1944年签署的《敦巴顿橡胶园会议的建议案》也提及“人权”。1945年6月25日通过的《联合国宪章》在“序言”、“宗旨”等7处直接对有关人权的问题作出了规定。其中,《联合国宪章》关于国际人权问题的表述主要体现在第1条第3款之中。该款规定：“促成国际合作……增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”^[7]

但是,《联合国宪章》只有关于人权问题的一般性表述,并没有对会员国如何实现人权原则的具体义务进行规定,更没有赋予别的会员国审查和讨论其他国家给予自己公民的人权和基本自由的“道义和政治地位”。由此引出的问题是,在联合国体系的框架内,人权的国际保护究竟如何实施,国际社会在国际人权保护问题上究竟能走多远。对此问题,不同的国家和政治集团之间,尤其是在发达国家和发展中国家之间,由于意识形态、价值观念的差异和利益上的冲突,出现了重大的分歧。

按照西方主流思想的观点,由于《联合国宪章》第1条第3款以及第55条、第56条的有关规定,特别是第56条规定“各会员国担允采取共同及个别行动与本组织合作,以达成第五十五条所载之宗旨”,^[8]各会员国实际上已从法律上承担了“对于全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守”的义务,因此联合国可以关注任何侵犯人权的事件,而各会员国则应予以合作。《联合国宪章》第十章关于经济及社会理事会的职能的规定也指出：“本理事会为增进全体人类之人权及基本自由之尊重及维护起见,得作成建议案。”^[9]

从实践上看,联合国的一些决议也确实表明,联合国认为《联合国宪章》第55、56条使各会员国承担了在促进尊重人权方面采取某些行动或避免采取某些行动的义务。例如,联合国大会在关于南非种族隔离政策的多项决议中都援引第55、56条的规定,谴责南非的种族隔离制度,并呼吁各会员国根据《联合国宪章》第56条的规定,采取个别或集体的行动,与联合国合作,促使南非放弃这些政策,同时要求各国采取有效措施制止种族隔离政策、消除种族歧视。经济及社会理事会从一成立起也应请求审查有关人权方面的问题。1967年,经济及社会理事会通过一项原则决定,授权人权委员会及其小组委员会审查严重侵犯人权及基本自由的资料。1970年,经济及社会理事会又通过决议,制定了审查严重侵犯人权及基本自由的来文的程序,即由人权中心来文程序科到人权小组委员会来文工作组,再到人权小组委员会,最后由人权委员会对小组委员会的审查结论进行审议并提出处理意见。由于该项决议号为“1503”,故该程序被称作“1503程序”。

但是,应当看到,《联合国宪章》第1条第3款的规定并没有试图建立一种超越主权国家的机制；相反,这里强调的是联合国作为政府间国际组织,只有权力促成“国际合作”以解决“国际间”的问题。而在《联合国宪章》第2条第7款中又明确规定“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”,这就为国际社会介入“国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题……增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”^[10]提出了“主权原则”这样一个前提条件。《联合国宪章》第56条所规定的“共同及个别行动”以及与联合国的合作,也就是各会员国作为主权国家的行为。联合国经济及社会理事会在履行有关人权问题方面的职能时,也主要是采用了与第62条第1项相类似的办法,以决议的形式提出建议,而且这些建议的对象也通常是“联合国各会员国”、“各国政府”、“所有国家的政府”以及有关人权问题的国际组织,通过他们的行动来落实和达致人权保护的目的。所以,从人权保护的国际与国内两个方面来看,人权的国内保护仍然在人权保护上处于基础、核心和主导的地位,人权国际保护的实施本身也是主权国家权力范围内的事情。

从迄今为止的实践来看,一般情况是某一主权国家参加有关人权问题的某一国际条约,从而承担起保护人权的国际义务,包括保护人权的一般义务。例如必须遵守《联合国宪章》中所规定的人权原则等等,以及涉及防止歧视,禁止奴隶制,保障生存权、发展权、平等权、自决权,在国际人权领域进行国际合作等保护人权的具体义务。美国哥伦比亚大学教授路易斯·亨金在其《国际人权与权利在美国》一文中指出：“当一个国家尊重和保障人权方面有欠缺的时候,国际人权法不是去取代国内法和国家机制,而是努力促使该国家改进其国家法律和机制,使他们更为有效。”^[11]也即,国家在有关人权问题的国际公约中所承担的保护人权的义务,是要靠各个主权国家采取立法、司法和行政等项具体措施来实现,而不是通过某种国际强制机制来对某一主权国家内部的有关人权的行为进行规范和调整。

从国际法的角度看,正如《大英百科全书》所说：“在传统的国际法里,主权国家对自己的国民的待遇有自行决定的权利,至于外部干涉,由于这种干涉不论正确与否,干涉的方式如何,总是单方面的,所以未被国际法所承认。”在现代,《联合国宪章》以及此前的《国际联盟盟约》等造法性国际条约都继承了在18世纪形成的不干涉内政原则,这就决定了借口“人权”问题而干涉他国内政是没有法律根据的,甚至可能构成国际不法行为或国际罪行。^[12]从这样的法律分析出发,我们才可以论证和判定,中美之间在人权问题上的斗争,实质上是要不要尊重国家主权的斗争,而不是要不要人权的斗争。

那么,“不干涉内政”的原则是否就使国际社会在人权问题上的干预成为不可能呢？事实并不如此,因为《联合国宪章》同时也规定,关于“不干涉内政”的原则并不妨碍《联合国宪章》第7章的执行,这就涉及到安理会的权限问题。根据《联合国宪章》第7章的授权,安理会是联合国系统内惟一有权采取行动来维护国际和平与安全的机构,也是惟一有权作出全体会员国都有义务接受并执行的决议的机构。但是,从《联合国宪章》的有关规定来看,它并未授予安理会处理一般的人权事务的权力。从内容上看,国际人权保护主要是对各国人民、各个民族所享有的生存权、发展权、平等权和自决权等所谓“集体人权”进行保护。至于个人所享有的经济、社会、文化权利与公民权利、政治权利等所谓的个人人权,在原则上属于一国的内政,或者说属于国内人权保护的内容。^[13]

当然,如果是涉及国际和平与安全问题中的人权问题,则安理会有权过问。例如,对于威胁国际和平与安全的严重情势中发生的侵犯人权的事件,或者安理会判定某国发生的侵犯人权的事件非常严重,出现了大规模粗暴地践踏人权的情况,以至于其影响超出了本国国内问题的范畴,构成了对国际和平与安全的威胁与破坏,它可以采取必要的行动。不过,这需要安理会根据《联合国宪章》第7章的规定,断定确有破坏、威胁和平或侵略行为发生,或者说,必须由安理会判定某一人权问题确实严重到了威胁国际和平与安全的程度,由此才可以采取必要的措施予以解决。(www.daowen.com)

但是,这一问题在理论上非常模糊、在实践中经常引起争议。安理会在既要保持干预人权问题的权力和行为能力,又要遵循《联合国宪章》第24条对安理会行使上述职权所做的限制性规定之间常常处于两难的境地。在某些情形下,一些国家认为应当依据《联合国宪章》第7章的规定采取行动；另一些国家则可能争辩说,我们面临的问题应当属于“本质上属于一国内部管辖之事务”。在后冷战时代,安理会也确曾针对人权问题采取过若干行动,包括强制性行动。例如,联合国安理会于1993年成立的前南问题国际法庭,在理论上就是针对在前南斯拉夫地区发生的违反国际人道主义法的行为而采取的强制性措施。而这一有限的行动已经在国际社会引起了广泛的争议和批评。

联合国的另一个主要机关——国际法院——在人权的国际保护的问题上的作用也容易引起争议。从理论上说,尽管《联合国宪章》和《国际法院规约》都未明确授权国际法院审理人权问题,但一些有关人权问题的国际公约的规定却使之在人权事务方面拥有了某种管辖权。例如,1948年《防止及惩治灭绝种族罪公约》第9条规定：“缔约国间关于本公约的解释、适用或实施的争端,包括关于某一国家对于灭绝种族罪或第3条所列任何其他行为的责任的争端,经争端一方的请求,应提交国际法院。”1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》第22条和1984年《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》第30条也有类似规定。^[14]在国际法院的实践历史上,它也确实受理过有关人权的案子。

由此引申,在人权的国际保护问题上就出现了一个国际人权法与国内法的关系问题。分歧和争论的焦点实际上在于,国际法究竟是主权国家之间的法律还是超越主权国家之上的法律。这个问题本来是很清楚的。但是进入20世纪以来,美国等西方国家一些国际法学家开始主张进一步限制国家主权,使国际法高于国内法,从而使国际社会的规则具有至高无上的权威,使国际组织更充分地发挥作用。其中一些法学家甚至主张国际法的主体应该是所谓的“世界公民”,而不是主权国家。他们认为,“如果国家拥有绝对的主权,可以对外为所欲为,国际法就不会有约束性,世界的安全体系就不会建立。国际关系愈是发达,国家的自由就愈应加以限制,否则国际法就不啻一纸空文”。^[15]

中国的主流观点是,无论是从理论上,还是从立法程序上来看,国际法都是主权国家间达成协议的结果,是“国家之间”的法律,而不是“国家之上”的法律,或者是如同美国等西方学者所主张的那样是什么“世界法”。也就是说,国际法规定的是国家、政府间国际组织和民族解放组织等具有国际法人地位的主体的权利或是义务,个人不可能直接构成国际法的主体。国际人权法也是一种国际法,国家主权原则和不干涉内政原则是国际法的基本原则,当然也是国际人权法的基本原则。人权的国际保护作为国际人权法的基本内容,在实施过程中也必须遵守国际法的这些基本原则。这就决定了国际人权法不可能凌驾于主权国家之上。由此出发,关于人权国际保护的国际法原则,也是对国家在人权保护方面的行为的规范,而不是对个人权利的直接界定。相反,个人的人权权利主要是由国家规定的。从国际实践特别是司法实践来看,个人和法人也未能成为国际法院和区域性人权法院的诉讼当事方。《欧洲人权公约》第44条、《美洲人权公约》第61条都规定：只有缔约各国及欧洲人权委员会、美洲国家间人权委员会才有权向法院提交案件。^[16]

但是,在后冷战时代,在主权和不干涉观念得以强化的同时,超越主权国家的世界普遍的人权观念和干涉的观念也在不断发展。例如有人认为,如果一个国家的人权状况威胁到临近国家的安全与和平,或者超出了大多数国家所能容忍的程度,国际社会便有责任采取集体制裁和人权保护措施,这些情况包括侵略与扩张行为、种族隔离制度、制造或驱赶难民等。^[17]特别是美国等西方国家的一些政治家和学者认为,过分强调主权观念使国际社会在出现人权问题,特别是当“一国内出现了令人不能容忍的行为”的时候无能为力。

接下来的问题在于,即使“国际社会”确有这样的权利并决定进行干预,那么谁能代表“国际社会”呢？严格地说,当今世界可以声称代表“国际社会”的最多只能是联合国了。我一直对各类媒体在使用“国际社会”一词时态度之随意甚至是滥用感到不解。我印象中,美国在一系列国际问题上总爱说“国际社会”怎么样怎么样,但这个“国际社会”可以肯定的是不包括许多不乏具有地区性乃至全球性重要影响力的大国。在西方主流媒体中,“国际社会”常常实际上就是西方主流社会；而西方主流社会之外的国家是不能算“国际社会”的,应当让这些“国际社会”之外的国家逐步与“国际社会”“接轨”,最后“融合”进或被他们“接纳”进“国际社会”。因此,谈“国际社会”必须特别强调,联合国即使不是判定“国际社会”的惟一标准,起码也应该是最重要的标准。

再进一步的问题是,当今世界的所谓“国际社会”并没有可资运用的干预力量,“国际社会”将如何进行干预呢？^[18]在西方学者看来,出路似乎只有一条,即使用拥有力量的国际组织(如“北约”）或大国(如美国）,因为“一般来说,只有持帝国主义态度的大国才有意志和能力来对违反人权的现象采取国际行动”^[19]。所以美国学者认为,“如果一个强大国家的政府承担起促进人权的责任,即使它是出于自身安全考虑,也会同时给世界带来一些好处”,“民主国家必须关心其他国家的内部事务。干涉不总是错……”^[20]——从理论上看,这似乎是一个还算不错的假定。

但是,上述进行干预的假定存在一系列很难自圆其说的问题：其一,我们能否假定像美国这样的“民主国家”就必然是人权保护领域的“模范”,而中国这样的发展中国家就必然会侵犯人权呢？如若这个假定不成立,一个国家如何“有资格”干预另一个国家的人权问题呢？其二,退一万步分析,即使假定美国这样的干预者自身的人权状况“相对更好一些”、他们多少有些这样的“资格”,我们又如何有足够的理由“认为干涉者一定是公正的”呢？经验告诉我们的恰恰相反,我们完全“有理由假设干涉的结果会超出纠正所意识到的罪恶的范围之外”；同时,“即使承认一些特殊的情况可以为干涉辩护,也并不足以造成一个先例,使其他可能的干涉者起而效法”。事实上,“正是这些国家常常用所谓人权干涉来作为其反对其他不同文化和意识形态的国家的工具。人权干涉的历史记录证明这些大国并不是全球人权的真正保护者”。^[21]

应当特别强调的是,从《联合国宪章》及有关国际人权法规的条文来看,人权的国际保护对于“促成国际合作”这一内涵十分强调。而合作的前提是相互尊重平等的主权,其中,必须相互尊重的主权权利毫无疑问地包括每一国家自由选择并发展其政治、社会、经济及文化制度的权利。因此,利用人权问题攻击别国的社会政治制度与人权的国际保护的内涵是根本不相容的。例如,近年来美国等西方国家鼓吹“人权高于主权”,推行“人道主义干预”,从而借机干涉他国内政,实现自己的战略目的,这就从根本上违背了《联合国宪章》等国际人权法规所遵循的基本原则,也无助于国际人权领域里的合作与对话。

总之,从联合国的实践上看,自联合国诞生之日起,人权问题就是最有争议的议题之一。“联合国在通过了《世界人权宣言》和两个人权公约之后,各国普遍接受联合国讨论人权问题,但在具体人权问题上,特别是国别人权问题上,由于冷战的历史背景和意识形态的斗争,人权问题的审议往往趋于政治化。”从目前情况看,“在联合国所处理过的人权案中,涉及种族歧视、种族隔离、殖民地人民享有民族自决权等问题均得到了普遍的支持,不干涉内政的原则遭到了否决。但对于涉及一国司法制度、政治制度之类的问题,如公正审判,废除死刑,设立人权委员会进行事实调查,个人申诉,公民选举,少数民族问题,以及宗教、文化传统和社会问题等等,各国立场分歧较大。冷战之后,……主权原则与不干涉内政原则受到越来越多的挑战。对于不同意识形态和社会制度的国家来说,反对外来干涉,捍卫国家政治独立和领土完整仍然是一项重要任务”。^[22]