角逐国际人权舞台

2004年4月15日,在日内瓦举行的联合国第60届人权会议上,联合国人权委员会成员投票通过了中国提出的对美国关于审议中国人权纪录的议案“不采取行动”的动议。中国再次,也是连续第11次挫败了美国利用人权问题进行反华活动的企图。

1989年,在冷战即将结束之际,中国发生了政治风波,中美关系中原本淡化的意识形态因素由此再次突出起来。1990年,美国首次针对中国人权问题提出反华议案。当年3月6日,联合国人权委员会第46届会议以17票赞成,15票反对,11票弃权通过一项动议,否决了美国等国提出的这项所谓“中国局势”案。1991年因爆发海湾战争等原因,美国未提反华提案。此后,美国连续数年都策动国际反华势力在联合国人权委员会抛出谴责中国“侵犯人权”的提案,挑起与中国在人权领域的对抗。但是,美国在搞反华提案问题上越来越孤立,而中国坚持对话、反对对抗的原则立场则在国际社会赢得了日益广泛的支持。美国的行动都以失败而告终。特别是1997年4月15日,在联合国人权委员会第53届会议上,其他西方大国开始与美国拉开了距离。从前起核心作用的欧盟,其几个主要国家如法国、德国、意大利均没有参加提出议案。日本、加拿大、澳大利亚也没有联署这项议案。在这样的背景下,再加上克林顿总统访华等因素的影响,美国于1998年暂停在联合国人权会议上提出反华议案。

1999、2000、2001年,美国再次连续三年在联合国人权委员会上对中国发难,同样遭到失败。“9·11”事件之后,布什政府出于反恐需要,对中国采取了更加合作的态度,再加上2002年美国在联合国人权委员会改选中落选丧失提案资格、2003年爆发伊拉克战争等事件的影响,美国没有在联合国人权委员会上提出针对中国的提案。2003年美国还称中国在人权领域“取得了虽然有限但很重要的进步”。但2004年以来,美国先是发表《2003年国别人权报告》,其中用较大篇幅无端指责中国的人权状况。此后,美国不顾中国的强烈反对,再次在第60届联合国人权大会上提出反华提案,结果同样遭到挫败。而且赞成与反对的票差在历次投票中最为悬殊。

尽管中美在人权问题上形成公开、直接的对抗始于20世纪90年代初,但美国的“人权外交”和中美在人权问题上的分歧和斗争则早已有之。广义地说,新中国建立后,中国出现了与美国截然不同的社会制度和意识形态,双方在“人权问题”上当然有着严重的对立和斗争。狭义地说,1976年民主党人卡特上台一周后,即亲自写信给苏联持不同政见者萨哈罗夫,表示支持他在人权问题上的立场,“人权外交”遂开始成为美国政府对外政策的一个重要特征。这一年,美国国会通过法令要求逐年发表“人权状况报告”。卡特政府还频频通过外交渠道对他国政府施加压力,促使其走上“民主化进程”。在整个70年代,基于国际国内的多重因素(美国在越南战争中陷入困境、美国持续爆发全国性的反战运动、民权运动高涨、“水门事件”进一步加深美国民众对政治家的疑虑等等）,美国国会通过了一系列法案,包括迄今影响美国对外援助政策的三项基本法律,也包括对美国给予“最惠国待遇”地位的人权条件进行规定的1974年贸易法(杰克逊修正案）等。这些法案都要求用人权标准来制约美国的对外政策,成为卡特政府大肆推行“人权外交”的基本背景。

不过,在卡特政府大力推动“人权外交”的时期,“人权问题”并没有成为中美关系中的一个重要问题。从历史上看,中美关系大多是建立在利益考虑的基础上,因而相对淡化了社会制度、意识形态和价值观念的分歧。最典型的案例就是20世纪70年代初的中美缓和直至建立准战略同盟的关系。尽管尼克松总统是一个典型的“右派”政治家,而且其对华政策从一开始就带有相当浓厚的意识形态色彩,但恰恰是他在20世纪70年代打开了中美关系的大门。1971年7月15日尼克松突然宣布他要访华,整个世界为之震惊。现实利益的考虑(如“联华制苏”的战略考虑）也基本上可以解释卡特和里根时期的对华政策和中美关系。里根政府当然认为：“人权是美国外交政策的中心,因为它是美国自我概念的中心……人权不是某种被加到我们外交政策上的东西,而是外交政策的最终目的：在全世界维持和促进自由……人权是把外交同美国人民的传统联系在一起的具有关键重要性的问题。”^[1]但是里根政府认为“苏联是压倒一切的问题”。因此,里根政府“人权外交”的对象主要是苏联东欧的共产党国家而非“友好的盟国”。中国则有幸在这一政治夹缝中避开了美国“人权政治”的锋芒,中美之间也基本上未在“人权问题”问题上正面交锋。

但是,中美之间在意识形态和社会制度方面的分歧并没有从根本上消除。从20世纪80年代中期起,由于前苏联国内形势的发展以及美苏关系的进一步缓和,对华政策调整逐步进入了美国政治家的视野。特别是到80年代末,苏联东欧局势已是“山雨欲来风满楼”,中美之间的意识形态差异也再次被摆到了美国对华政策中的重要位置,人权因素在美国对华政策中的影响力明显增强。1989年2月,布什总统访问中国并向中国领导人明确提出了“人权问题”。布什还私自邀请“持不同政见者”出席总统告别宴会,借此向中国施加压力,从而引发外交争端,使中美在“人权问题”上的争执公开化。1989年政治风波之后,美国公开谴责中国政府并宣布对华制裁,中美更进入了一个在人权问题上长期对立和冲突的时期。

冷战结束以后,现实政治的需要和“理想主义”的热情使人权问题同美国的外交政策进一步结合。在后冷战时代的初期,美国的人权外交主要体现在若干“人道主义”干预的最初实践上。其中, 1989年12月20日美国入侵巴拿马并推翻诺列加政权,开创了国际干预超越国家主权的先例,在国际上引发了激烈争论。1992年12月,美国军队开进饥荒和内乱中的索马里,开始了代号为“恢复希望行动”的人道主义救助。但总的来看,由于布什政府忙于应对后冷战时代来临的变局,因此布什政府的“人权外交”色彩仍然较为淡化,以致布什被指责为“不在意识形态上信奉民主和人权的理想”,“不懂得美国的权力和美国的民主理想必须结合起来,才能创造美国的效率”。^[2]在经历了1989年政治风波这样的冲击之后,中美关系不仅未致最终破裂,而且在斯考克罗夫特访华后开始逐步恢复。

在中国问题上,民主党人克林顿是以不断指责中国人权状况的强硬姿态上台的。到20世纪90年代的前若干年里,人权问题几乎成了两国显示政治毅力和比拼大国实力的主战场。1992年美国大选期间,克林顿抨击布什总统的对华政策“软弱、不够有力”,“布什政府不是在国际上带头对中国施加压力,迫使中国政府实行改革,而是姑息独裁者,恳求他们有所进步,拒绝对顽固不化的态度施以惩罚”。在1994年1月的国情咨文中,克林顿声称要“继续坚持那个国家(中国——作者注）的人权记录要有明显改善的迹象”。^[3]1994年9月19日美国以“海地的军人统治严重侵犯人权”为名入侵海地,推翻塞德拉斯军人政权,恢复民选总统阿里斯蒂德的职位。这一案例是克林顿政府“为价值观而战”的经典注脚。经由布什到克林顿的过渡,“人权”最终成为了美国外交政策的三大支柱之一(经济、安全和人权）。

其中,关于中国所谓的“最惠国待遇”问题几度使中美关系面临破裂的危险。双方你来我往、唇枪舌战,每年都是不到最后一刻不见分晓。到后来,不仅中国忍无可忍,实际上在美国政治家那里“最惠国待遇”问题也成了“食之”、“弃之”均难以抉择的“鸡肋”。克林顿最终在1994年放弃了中国“最惠国待遇”问题上的“人权”要求。这使得他当年有关“人权”的讲话被美国人自己讽刺为“讲话声音大、手中棍子小”的决心。^[4]

中美在“最惠国待遇”问题上的博弈使美国认识到,“最惠国待遇”是中美双方贸易中互惠互利的基石,利用这个问题向中国施加压力只会导致两败俱伤,是“一种无望的手段”,“根本上达不到压服中国的目的”。自脱钩以后,美国政府和国会中虽然仍有一部分人试图在“最惠国待遇”问题上挑起争端,但更多美国人已基本在此问题上达成共识,中国的“最惠国待遇”地位因而每年继续无条件延长。到2001年12月,与中国加入世贸组织相联系,美正式宣布给予中国永久正常贸易关系(PNTR）地位,“最惠国待遇”问题便基本退出了历史舞台。

除在中国的贸易“最惠国待遇”问题上犯下致命的错误而马失前蹄外,当1993年10月的一次军事冲突导致美军17名军人在索马里被杀害时,克林顿在当年底被迫决定从索马里撤军,同时承认索马里维和行动没有达到预期的目的。在随后于1994年爆发的卢旺达内战导致大量平民死亡(一些西方媒体甚至称发生了种族大屠杀）的时候,克林顿不再急于扛起“人道”的旗帜。“理想主义”在现实利益面前碰壁以后,美国人的视线似乎再次内转。当然,中美在人权问题上的争执乃至于冲突并没有因此而停止。在整个后冷战时代,美国持续采取各种措施支持中国的“持不同政见者”,支持所谓的“人权团体”。特别是在促使“人权问题”国际化方面,美国更是进行着“屡败屡战”的努力。(www.daowen.com)

小布什政府上台后,中美关系一度急剧恶化。但随后不久,震惊世界的“9·11”事件爆发,反恐和安全成为美国政治中的头等大事。与此同时,中美在经贸领域的摩擦也日益突出。相形之下,中美在人权问题上的冲突反倒进入了一个相对平静的时期。2002年,布什在签署人权报告时还特别提到,他签署该法案并不表明他接受其政策主张或使它们成为外交政策。一些人据此认为,“美国政府对人权的关注并不是持续和连贯的”。但是,继两年的平静之后,在打响“反恐战争”后的第三个年头,美国再次在第60届联合国人权大会上提出反华人权提案。在美国的这一举措中,大选的影响固然不可低估,但它也足以提示我们,人权等西方核心价值观念在美国对外政策中具有持久的影响力。

针对美国强大的“人权攻势”,中国在国际上理直气壮地宣传自己在人权问题上的基本立场和取得的成就。早在1991年10月,中国就发表了《中国人权状况白皮书》,用大量的事实向全世界介绍了中国在政治、经济和社会文化、司法等领域的人权状况。此后至2004年,中国先后发表了7个全面介绍中国人权状况的白皮书、15个有关人权问题的专题白皮书,全面阐述了中国的人权状况和中国在人权问题上的主张。特别是2004年3月30日发表的《2003年中国人权事业的进展》白皮书,针对美国提出的“中国人权倒退论”,以大量的事实阐述了中国政府为促进和保护人权所作的努力和所取得的进展。

首先,在最关键的宪法和法律领域,中国全国人民代表大会2004年3月在历史上首次将“国家尊重和保障人权”正式载入宪法,并在宪法中增加了完善土地征用制度、完善对公民合法的私有财产的保护、建立健全社会保障制度、促进政治文明发展等许多与人权有关的内容,这是中国在人权领域里具有里程碑意义的进展。中国现已初步形成以宪法为核心的比较完整的法律体系和人权法律保障体系。

其次,中国政府确立了确保宪法实施、建立法治政府、建设政治文明的治国理念,公民权利和政治权利的保障得到加强,中国人民依法享有言论、集会、结社和宗教信仰等各项自由,司法体制进一步完善。中国政府已相继出台了为贫困者进行法律诉讼提供司法援助的措施,为城市下岗和生活困难群体提供最低生活保障措施,以及把城市生活无着的流浪乞讨人员的收容遣送改为救助和管理等,都是政府为尊重和保护人权所做的努力。

再次,中国人民的物质文化生活水平进一步提高,贫困人口大幅度下降,人民合法权益得到进一步的维护和保障。中国认为,集中力量进行经济建设,让人们都能过上好日子,这是中国当前面临的最大的人权关切。温家宝总理说：中国政府在25年里解决了13亿人民的吃饭和生活问题,使2亿多农村贫困人口摆脱了贫困,还要面对7.5亿劳动力的就业、7000多万残疾人的救助问题等。“贫者无自由。”温家宝引述美国前总统罗斯福的一段话说：“真正的个人自由在没有经济安全和独立的情况下,是不存在的。”^[5]

中国还特别强调“人权对外交流与合作”。2004年白皮书就此专设一章,项目细化多达15项以上,包括：积极参与联合国人权领域的活动,至今已加入包括《经济、社会、文化权利国际公约》在内的21项主要国际人权公约；正在积极研究批准《公民权利和政治权利国际公约》；2003年如期向联合国提交了《经济、社会、文化权利国际公约》首份履约报告及《儿童权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》的相关履约报告；中国还与10多个国家和相关机构保持着人权对话与交流；等等。一个突出的例子就是,中国政府与欧盟已进行了17次对话,取得了很好的效果。

中国认为,人权问题是一个国家自己的问题,只能根据各自的实际情况和所存在的具体问题,促进本国人权的发展。中美由于基本国情、历史背景、文化传统、宗教习俗、社会制度、价值观念、发展程度等方面存在巨大差异,对人权问题存在一些分歧是正常的。即使在经历了20多年的改革开放、中国的社会政治生态已经发生了重大变革之后,情况仍然如此。如同在维护国际和平与安全领域一样,中美两国在促进和保护人权领域里同样负有重要的责任。分歧不应该成为相互对抗的理由,对抗于事无补。解决中美人权之争的惟一途径是在平等相待和相互尊重的基础上,在人权领域开展建设性对话与国际合作,充分利用中美之间的人权对话机制来解决问题,相互促进、共同进步,并对世界人权事业作出积极贡献。

由此,中国认为,美国连年在日内瓦提出反华人权提案的做法不仅违背了中国人权状况不断改善的基本事实,也违背了中美两国人民友好合作的共同意愿,同时违背了《联合国宪章》关于“促成国际合作”的宗旨和原则。这种做法当然也就遭到了联合国人权委员会大多数成员国的抵制和反对,而中国在人权问题上的对应政策则赢得了越来越多的理解和尊重。西方不少国家先后解除了20世纪90年代初在当时国际“大气候”下对中国实施的制裁,欧盟一些国家随后在人权问题上开始与美国拉开了距离。美国反华提案从上世纪90年代初的“惊心动魄”,到后来的“有惊无险”,再到现在的“孤掌难鸣”,也反映了国际人权斗争领域里的大势所趋。

特别是广大发展中国家,近年来在国际人权斗争舞台上发挥的作用日益明显。例如在2004年的联合国人权会上,包括20多个发展中国家在内的“相同观点集团”就一系列问题阐明了自己的观点。他们与中国持相同或相近的看法,认为各国对人权保障的看法和理解有别,实现人权的方式、方法和模式也会各异。比如西方更关注个人的自由、价值和权利,而发展中国家则更强调“集体人权”,注重个人权利与集体权利的协调。又如发达国家更多地关注“公民的社会政治权利”,而发展中国家更加强调生存权、发展权以及其他经济、社会权利。他们和中国同样认为,“分歧不应该成为对抗的理由和沟通的障碍,相反,应该成为互相借鉴、加强沟通的动力”。他们同中国一道,反对美国等西方大国把人权问题政治化,搞双重标准,颐指气使,主张通过对话、合作和协商来促进世界人权事业的发展。他们十分赞赏中国顶住了美国的压力,捍卫了中国的国家主权。他们甚至认为,中美之间在人权问题上的较量代表着广大发展中国家和发达国家在国际人权领域中的斗争,因而中国的胜利就是他们的胜利。

在这样的形势下,美国也在不断调整着其“人权外交”的策略。一些美国政治家和学者开始认识到,中国并不是美国的附属国,也没有像前苏联那样在全球构成意识形态上的挑战。他们认为,在人权等问题上采取与中国持续对抗的政策,不仅不能达到自己的目的,反而可能推迟美国“希望得到的变化”,甚至导致中国“更加公开地倒退”。他们主张,鉴于中国不断发生着的变革和对外开放,以“深思熟虑的含蓄方式”在中国“促进人权”会更加有效。

可以预期,在世界多极化格局不断发展、对世界多样性的客观现实的承认日益扩大的时代背景下,在国际人权领域摒弃对抗,开展基于平等相待的交流和对话,促进世界各国在人权领域相互学习和共同发展,必将为越来越多的国家所接受。