导火索：不断扩大的中美贸易逆差

2004年1月底,美中经济和安全审议委员会在美国制造业的大本营之一南卡罗莱纳州召开了一次听证会。这次听证会最后演变成了一场针对中国的情绪性“声讨”。一家成衣制造公司的董事长赖瑞·克罗利煽情地说：“许多人说,像我们这种小型公司是美国经济的支柱,我们这种小型企业家真正让美国经济成长,但是我必须告诉你,情况越来越艰难了。”南卡罗莱纳州的共和党参议员林赛·格雷厄姆(Lindsey Graham）更是大声疾呼：“让我们发起反击吧！我们曾不遗余力地打击前苏联的共产政权。……而我们现在必须挑战的是不遵守游戏规则、让美国经济大失血的中国。我们必须采取行动。”^[9]

这场“声讨会”勾画出多年来中美贸易摩擦不断积累并激化至峰值的现实。而这一现实的的导火索就是冷战后中美之间持续增加的贸易逆差。按理,贸易逆差本是一个经济问题,如今却成为在美国国内日益引起争议的政治问题。特别是每逢美国的大选之年,美国国内贸易保护主义一浪高过一浪,中美贸易战的硝烟味日益浓厚。中美贸易逆差已经成为在两国高层会议中讨价还价的重要议题,严重干扰了中美正常的贸易秩序。这样的场景几乎让人联想起上世纪80年代末以后的美日贸易摩擦。

按美方的统计,美国自1983年以来在中美贸易中一直存在逆差,当年逆差额为3亿美元。1987年以后,美对华逆差额逐年增大,到1990年突破百亿大关,为104亿美元。1995年相较1992年的150亿美元翻了一番多,达338亿美元。2000年,中国取代日本成为美最大的逆差对象国。2002年,美方逆差突破了千亿的大限(1030亿美元）。2003年,中美双边商品贸易赤字继续攀升至1240亿美元,占美国对外贸易逆差总额的1/4。

但是在贸易逆差问题上,中美双方的统计口径相差甚远。中国认为应从历史的角度看待两国贸易不平衡的问题。中方指出,美国自1972年以来,连续21年在中美双边贸易中享受了顺差,这种状况直到1993年才发生变化。而且即使是中国对美出现顺差,数额也没有美国声称的那么大。比如按中方统计,1993年美国对华贸易逆差为63亿美元,2002年的贸易逆差只有497亿美元,2003年为586亿美元。

中美双方的统计差异主要缘于中美贸易的特殊性和统计方法的不同。早在1996年,当时的外经贸部长吴仪就指出：“与一般的双边贸易不同,中美两国贸易中存在很高比例的转口。据中方分析,中国对美出口的60%和自美进口的30%,是经过以香港为主的第三方转口进行的；而据美方资料分析,中国货物只有20%直接运往美国,而80%都是通过第三方转口到美国的。由于中国对美出口的产品构成和贸易过程的特殊性,出口货物经香港转口的平均增值率高达40%。中国对美出口的主要产品如玩具和服装的转口增值率甚至超过了100%。”中国认为,中国出口至香港或东南亚国家后,这些国家或地区再转口到美国的产品,不应算作中国对美国的出口。而美国则把所有这些中国制造的产品都算作从中国的进口。特别是近年来,海外一些劳动密集型产品转移到大陆进行来料加工生产,然后再经港台转口美国。美方自然把这部分产品的贸易额记在大陆账上。反过来,在统计美国对中国的出口时,美国对其通过香港等地对华转口的商品则忽略不计,其统计数字当然又会低于中国。^[10]此外,美国对出口使用离岸价,进口使用到岸价,一定程度上高估了进口货值,低估了出口货值；美方在统计对华贸易逆差时只计算商品贸易,不包含服务贸易；美方将通过美国转口到加勒比和拉丁美洲地区的中国商品计入中国对美国的出口；中美在运输保险费用的计算方法上也有所不同；等等。这些问题都是影响双方统计结果的重要因素。

不过,客观地看,尽管美国和中国的统计数字存在较大的差异,但美国对华贸易逆差年年扩大却的确是事实,这使中国成为最易受到美国攻击的对象。

●风口浪尖的中国对美出口

随着中国经济的不断发展,中国对美出口不断扩大。特别是美国的中小制造商感到受到中国低成本产品的冲击,对于中国产品的大量进入持有强烈的敌视态度,尤其希望通过投诉中国进口产品来保护他们的利益。美国的产业协会和劳工联盟纷纷向国会议员和政府官员施压。他们认为,美国制造业的从业人员占美国全部劳动力的14%,但制造业的失业人数却占全部失业人数的将近90%。在过去三年中,美国工厂失去了270万份工作,占全部制造业的大约1/6。^[11]

特别是在美国的大选年,经济通常是两党辩论的重点问题,而就业又是经济辩题中的核心问题。而且制造业比较发达的州大都是美国大选的重要票源。为了赢得选票,各种政治势力不惜将中国作为美国失业的“替罪羊”,指责对华贸易逆差应为近年来美国大量失业的出现“承担责任”,鼓噪对中国施压、“拿中国开刀”。此外,美国普通民众对中国货在市场上的增加也有明显的感觉。1989年时进口自中国的制成品占美国国内市场的比例仅为0.4%,2001年这一比例已经提高到2.7%,^[12]再加上一些政客的蛊惑和舆论误导,以致不少美国人以为真的是“中国制造”抢走了他们的饭碗。甚至一些依赖中美贸易大赚其钱的美国公司,或出于对美国工人就业前景的担忧,或担心自己被贴上“不爱国”的标签,也一定程度上加入到打着抑制“中国威胁”旗号的行业联盟当中。

为应对贸易逆差在美国国内形成的政治压力,美国政府一方面表白“我国的经济和国家安全需要美国国内有一个稳定、生机勃勃的制造业”,另一方面以贸易逆差为借口,在特别保障措施和反倾销等领域对中国频频采取行动,从而使中美贸易逆差演变成为中美贸易争端。比如,迄今为止,中国已成为遭受反倾销诉讼最多的国家,美国则是世界上对华提起反倾销起诉最多的国家,美国超过半数的反倾销诉讼都是针对中国进口产品的。在这些诉讼案中,少数情形美国败诉。如2002年3月,布什总统宣布对进口各国(包括中国）钢材加征8%－30%的关税,后经世贸组织裁决败诉。但其余多数情形中,美国均征收了不合理的反倾销税,损害了中国企业界的利益。例如,美国先后对我国出口的纺织品、可锻铸管、钾苯乙氢酸脂、木制卧室家具、彩电等各类产品和行业征收过数额不等的反倾销税。

面对美国咄咄逼人的贸易攻势,中国谨慎地将中美贸易逆差的扩大、中国出口的增加同美国失业问题拉开距离。事实上,中国对美国的出口只相当于美国国内生产总值的1%,不可能对美国的就业情况产生显著影响。当然,美国的制造业确实遇到了麻烦,但这一困境的主要原因是美国国内生产过剩、国内投资下降、企业生产率提高致使美国公司裁员以及世界其他地区经济增长的放缓导致美国商品出口疲软等等。中国的出口何罪之有？

其实,中美经济更多是互补性的而非竞争性的。1996年12月,美国经济战略研究所所长克莱德·普雷斯托维茨在《美国新闻与世界报道》撰文指出,中国对美出口多属劳动密集产品,大多产生于我们已不再生产任何产品的行业,不仅不会影响美国的工业生产和就业,也不会影响美国产品在国际市场上的份额,而且是对美国经济结构的有益补充,有利于美国经济结构的调整。美国《华盛顿邮报》1996年6月也援引美国国际经济研究所经济学家的话说：“美国从中国进口的玩具、鞋类等产品的确越来越多,但是这些工业在美国已经几乎绝迹了”。包括2002年美国纺织品制造商协会(ATMI）申请制裁的中国5类纺织产品,其生产其实也早就转移到国外了,根本谈不上取代美国国内产品的问题。

从另一角度看,中国各类价廉物美的民用产品满足了美国市场的需求,使美国广大消费者成为中美双边贸易中最大的受益者。特别是“9·11”事件之后,美国经济萎缩、市场动荡,中国连续几年数千亿美元的商品供应,对于维持美国的商业繁荣、减少商品流通服务行业的失业,遏制美国国内的通货膨胀、促进美国经济复苏,使饱受职位短缺和收入减少之苦的美国消费者减轻负担,稳定美国市场和社会,都起到了无可替代的作用。更不用说这样的出口额每年还给美国带来数以百亿美元计的的海关税、消费税、所得税等收入。事实上,美国买家在中国与卖家谈判时不断砍价,美国国内却抱怨卖家售价太低,这本身就是一件很可笑的事情。美国一些政客口口声声要控制中国的出口；说实话,真要是控制了中国的出口,不知道美国的市场将会怎样。所以,2004年3月的《财富》杂志载文,认为美国应该为此感谢中国。《华尔街日报》则引述一位商人的话发出疑问说：“既然他们需要我们,为什么还要伤害我们？”^[13]

至于不断扩大的中美贸易逆差,其实质在于美国国内储蓄严重不足,政府财政赤字剧增。摩根士丹利经济学家罗奇(Stephen Roach）说,惟一现实的解决方案是美国减少支出、增加储蓄：“当美国人因美中贸易问题感到沮丧时,他们应该照照镜子。”^[14]其次,美国大量进口产品所属的加工贸易型的劳动密集型产业,正在从亚洲其他国家和地区向中国转移。随着经济全球化进程的发展,一些高技术产品的加工也出现向中国转移的趋势。这就说明,中国对美出口的增长主要是在与亚太地区其他国家的竞争与产业分工中获得的。所以,限制中国进口只会导致美国增加从其他国家的进口；即使减少了对华贸易逆差,美国对其他国家同样也会产生巨大逆差,并不能缩减美国总体的逆差额。

再者,美国在华投资企业拥有美中贸易赤字中的大约60%。在这一产业链中,中国得到的只是加工费和就业,绝大部分的收益还是属于美国投资者。根据中国美商会统计,仅“9·11”事件后进入中国的美国企业就比“9·11”前增加了一千多家,原因在于美国国内经济萎缩,能源供给不足以及其他生产成本不断增高。迁移到中国既为他们提供了新的生存和发展的空间,又缓解了“9·11”事件后美国国内各方面的供应压力。当然,良好的安全环境、13亿人口的大市场、低成本的生产、美国公司高于它们在全世界平均水平的利润率等,都是美国企业前往中国的重要原因,同时也决定了美国还会有更多的企业转移到中国。(www.daowen.com)

基于上述背景,中国主张：继续扩大贸易往来是降低美国对中国贸易逆差的最佳策略。否则,出于非经济的因素,借口贸易不平衡问题向中国施加压力,“动辄制裁和限制”,“不仅于事无补,而且会损害两国的利益”。特别是在反倾销问题上,中国认为,由于美国至今没有正式承认中国为市场经济国家,因而要比照与中国国情不同的第三国产品的成本和价格,来测定中国产品的生产成本,作为判断中方企业是否倾销的依据。而“替代国”成本又通常高于中国的生产成本,形成了“中国产品销售价格低于生产成本”的假象,使中国企业处于不利地位。中国表示,这种做法“毫无道理”；中国在建立市场经济体制方面取得了重要进展,希望美国能给予中国市场经济国家的待遇。

●市场准入“攻”与“防”

当然,中国政府并不否认,相反表示十分重视并会严肃对待美国对华贸易逆差问题。长期以来,中国采取了各种措施改善中美贸易不平衡的状况,努力纾缓美国的压力。但是,这并没有使美国停止对中国的贸易政策不断表达“严重不满”。尽管中美之间的第九轮市场准入谈判曾经于1992年10月达成了《关于市场准入的谅解备忘录》,但此后的美国仍然认为,中国“令人望而却步的高关税”以及其他针对国外贸易和投资的壁垒把国外竞争者阻挡在了中国巨大的市场之外；中国选择的“国家资本主义”模式“产生了使竞争对它有利的多种方式”。^[15]美国贸易代表历次发布的报告都常常把中国归为“高度保护主义”的国家。

美国认为,中国采取了一系列扶助中国制造商的国家产业政策。例如美国指责中国限制外国公司进入中国国内促销渠道,实行进口配额和进口限制,商业许可由政府按自己的意愿决定发放,“只是向指定的公司授予产品进口权”,而“这些公司大多是最终按政府的意思行事的国有垄断公司”；^[16]要求外国投资者转让技术和培训中国工人,认为“中国获得西方最先进技术的方法之一是要求外国公司把在中国市场销售的产品所使用的某些部件在中国生产。为了能够继续在中国做生意,美国公司不仅要向中国转让先进的制造技术,而且还要帮助培训中国工人,从而虽保护了短期利润,却又帮助造就了最终的竞争者”；^[17]实行进口替代政策,声称“在中国经营的外国汽车公司被迫使用中国生产的汽车部件,不论其价格或质量如何”；^[18]政府为主要国际合资项目选择合资伙伴；国有银行给亏损企业提供优惠贷款不是出于经济考虑,而是一种政府补贴,甚至最后根本无须偿还；实行在国家和国际股票市场上市的优先权、减免税、给予土地使用优先权、用政府预算直接为研究开发提供支持；利用不合理的技术标准来保护国内产业；以及保护知识产权乏力等等。

特别是中国加入WTO以后,美方认为中国在严格、及时并全面地遵守其对世贸组织所做的开放市场的承诺方面“进展缓慢”。美国不断对中国政府施加压力,希望中国对美贸易“更自由、更公平”,最终解决中美贸易不平衡问题。由此延伸,美国还对中国“政府主导的经济体制”提出了无端批评,认为中国经济决策依然是由政府而非市场所决定,中国的市场改革“步伐缓慢”。2003年11月5日,埃文斯在《华尔街日报》发表题为《美国公平竞争,中国呢？》的专栏文章,认为“如果中国政府重视对美国市场的准入,就必须消除贸易壁垒、取消国家补贴、加速向一个开放的、完全以市场为基础的经济的过渡,以加快改革的步伐”；“虽然中国在执行WTO规定方面取得了一些进展,但我们看到这一势头有所减退。在中国的美国商会提出了检验中国执行WTO承诺情况的14项标准。截至7月19日,中国只达到其中两项,有七项取得某些进展,而另外五项则存在重大问题”。而早在10月,埃文斯在美国华商会演讲时就开始威胁说：“我们一直很有耐心,但这份耐心正在减退,如果中国市场没有相应地向美国企业和美国工人开放,美国的市场不会无限期地向中国的出口敞开大门。”

迄今为止,中美之间围绕市场准入问题的争执已经扩散到中美经贸的各个领域。在农业领域,美国认为依然面临中国设置的各种贸易壁垒,其中主要是绕过世贸组织规则的非关税贸易壁垒；“在双边贸易协议鉴定之后,他们又把进口配额、SPS动植物卫生检疫措施、以及进口执照都用作非关税贸易壁垒,用这些措施来限制贸易。”^[19]在电信市场方面,中国在2004年已被美国贸易代表处列为所谓“设定电信排他性技术标准”的“担忧型”国外电信市场。其中,中国WAPI标准成为当年中美之间激烈辩论的课题。在半导体产品方面,美国贸易代表佐利克2004年3月宣布,美国政府已经正式向世贸组织指控中国对进口半导体产品征收歧视性关税,使美国半导体出口商“处于非公平竞争的地位”。这也是中国加入世贸组织以来,美国第一次向该组织指控中国……

针对美国的指责,中国则指出自己已为开放市场作了大量工作。中国商务部曾在2003年底介绍说：中国从2000年以来已经大幅度削减了关税,总体关税税率已经从15.3%降至11%,远远低于其他快速增长国家的水平；中国还按照WTO的要求简化了关税条例,废除了840项法规,修正和调整了另外336项。而今,中国是美国增长最快的出口市场。根据美国方面的数字,美国对华出口总额在不断增长,而美国对全球总体出口额则出现了下降。从全球的角度看,中国也是所有快速增长的经济体中最开放的市场。中国的进口额从1990年的534亿美元增加到2002年的2950亿美元,年增长率超过15%。中国将首次超过日本,成为仅次于美国、德国的世界第三大进口国。其次,中国的进口率由1990年的15%提升到2002年的25%左右,是美国进口率(14%）的2倍多。^[20]仅2003年11月中国的一次性采购,就给美国带去了30架波音飞机以及4500辆汽车的定单,总额67亿美元。12月,中国与美国签署进口大豆和设备的协议,总额又达约16亿美元。此外,随着中国经济不断发展壮大,中国正加快企业的国际化进程,鼓励他们到美国或海外投资,这也有助于进一步缓解中美在贸易逆差问题上的争端。

甚至在美国频频指责的领域,中国的进展也同样十分明显。例如近年来美中农产品贸易就取得了显著进展,美国的柑桔和土豆已经获准进入中国,美国对中国的小麦出口终于出现了突破,中美在转基因产品问题上也最终达成了妥协。先前封闭的服务业已经开放,外国投资者已被允许进入金融、电信等被美国称为“政府严格控制”的行业部门,而且市场准入门槛也在不断降低。至于中国推行自己的技术标准、利用一些合理的规则来保护本国产业是很正常的。世界银行在一份分析报告中就曾友善地对刚刚入世的中国提出建议,“贸易的技术障碍条约和卫生及植物卫生标准条约将是重要的,这些条约按照国际上可以接受的标准来规制其作为保护手段的使用过程,这种以规则为基础的手段在改进政策方面具有积极作用,这些措施的广泛采用应该使得政策更好,并能够把政策建立在科学的基础之上,从而摈弃在政治基础之上解决这些问题的既浪费时间又无效率的方式”。^[21]

当然,中美在经贸领域的争论和冲突仍将持续下去。美国千方百计要打开中国的市场,中国也会想尽办法维护自己的权益。但这些围绕经济利益展开的博弈并不能说明中国正在“推行贸易保护主义”。中国严格遵守了加入WTO时所做的承诺,在开放市场方面作出了很大的努力,在某些领域甚至快于加入WTO时承诺的时间表,而且中国还在继续努力。真实情况如何,“不是美国一家说了算,最后要通过WTO来裁决”。其实,就在2003年10月埃文斯公开指责中国的前一周,美国贸易代表佐利克还在公开场合上说,尽管中国开放市场的力度不令人满意,但和过去比较,改变已非常明显。

反过来看,美国的市场开放状况却招致越来越多的抨击。在不同产业里设置各种贸易壁垒方面,美国与中国相比无疑更加“成熟”、“老道”。2004年1月14日至16日,世贸组织对美国的贸易政策进行了例行的国别审议,世贸组织共收到620条针对美国关税政策、安全措施、补贴和贸易保护主义方面的批评和质疑。其中中国在审议过程中对美国的贸易政策提出了100条以上的指控。由于美国频繁使用《反倾销法》等贸易保护措施,美国的贸易政策遭到了广泛的批评。甚至美国的一些主要贸易伙伴如日本、欧盟等国也要求世贸组织同意制裁美国的反倾销条款,尤其是其《反倾销法》附件——《伯德修正案》。该《修正案》要求美国海关根据反倾销和反补贴命令征收得到的资金分离出一部分作为一种拨款再给予美国公司,违反了世贸组织禁止为企业提供补贴的规定。至于农业领域,2002年美国通过的新农业法就规定通过固定补贴、目标价格政策和反周期补贴政策等方式保护本国农民的利益。美国或许应该体会一下“己所不欲、勿施于人”的中国古训。

最后,中国强调,长期以来,美国对中国实施贸易限制,缩小了能够出口中国的产品的范围,是中美贸易逆差扩大的重要原因之一；实现中美贸易平衡的根本之道在于美国政府取消对华贸易制裁及其他种种不合理限制与障碍,为中国所需要的、美国又具有优势的高新技术产品对华扩大出口创造更多更好的机会,从而调整中美贸易结构。正如中国驻美大使杨洁篪所说,单凭消费大豆,恐怕无法解决美国的对华贸易逆差问题。

关于美国对华贸易限制问题,本书第7章还将专门讨论。从中美经贸关系的角度说,本来美国的高新技术产业处于世界领先地位,技术产品在美国对外出口中也占有举足轻重的地位；而处于现代化进程中的中国,对技术产品的需求正不断扩大。所以,高新技术领域最能体现中美在贸易上的互补性,中美两国在这一领域里完全有大量合作的机会。但是,美国政府在此领域的交往与合作中设置了重重障碍,严重影响了美国技术产品在中国市场上与欧洲、日本等其他国家出口商相比的竞争地位,损害了美国出口商的利益。

与其他大多数国家相比,美国政府在对华高技术出口审批中所需时间更长、手续更为复杂、不确定因素更多。这并不仅仅是个行政效率的问题。美国企业界从经济利益出发,不断敦促美国政府放宽对华技术转让方面的限制。但美国政府始终顾虑重重。在具体问题上发生摩擦时,技术转让甚至不断被当作对中国施压的工具。这样的政策当然会严重影响美国对华出口。2002年,中国进口高新技术产品828亿美元,增长29%。但当年中国从美国进口的高科技产品仅为41亿美元,占同类产品进口总额的4.9%。中国认为,如果美国对华技术出口在对华出口中所占比例能上升到其技术出口在其总出口中所占的比例,那么中美贸易将出现另一番景象,中美贸易逆差自然也会大大缩小。

对此,美国商务部长埃文斯则把皮球踢回了中国。他声称,阻碍美国政府放宽出口限制的最大拦路虎,就是很难确定出口到中国的高科技设备的最终用途。不过,埃文斯的这一要求在2004年的中美经贸联委会上实现了突破,即中美签署了关于高技术“最终用户访问换函”。双方将据此加强对美国出口中国高科技产品和技术的使用监督,以确保军民两用技术由特定用户用于特定目的。这个协议可望使一些中国公司从美国禁止出口的名单中消失。

总的来看,贸易有进有出,当然有顺差也有逆差。解决中美贸易不平衡的根本之道在于美国拥有并能够卖给中国的更有价值的产品和服务,而不是减少那些深受美国市场欢迎的中国商品。前者使双方贸易规模不断扩大、共同受益；后者使双方两败俱伤。