“双轨政策”的内在风险

到1982年“八·一七公报”签订,迄今为止规范中美关系、包括处理台湾问题的法律基础和制度框架基本形成。在中国看来,它就是中美之间的三个联合公报^[3]。在美国看来,除中美之间的三个联合公报外,还要加上1979年的《与台湾关系法》。这样的制度框架使得美国政府在中美关系正常化以后,在台湾问题上形成了其至今奉行的所谓“双轨政策”。

一方面,以中美之间的三个联合公报为基础,美国政府“承认中国的立场,即只有一个中国,台湾是中国的一部分”,“承认中华人民共和国政府是中国的惟一合法政府”；表示美国无意“侵犯中国的主权和领土完整,无意干涉中国的内政,也无意执行‘两个中国’或‘一中一台’政策”。对于中国来说,上述基本文件最核心的,就是确立了“一个中国”的原则。在“一个中国”的基本政策框架下,解决台湾问题自然就是中国人自己的事情,要由中国人自己和平地予以解决。同样,在“一个中国”的基本政策框架下,美台关系被限定在“非官方”的层次上。

自此,美国历届领导人都保证遵守这些公报中的承诺。“一个中国”成了美国两党一致的政策,美国历届政府也都坚持了这一政策。根据这一政策,中美结束了战后长达20余年的对抗,实现了中美关系正常化,并在20世纪70、80年代达成了事实上的对苏战略合作。中美关系从整体上看得以平稳发展。而且,在美国人看来,这一政策促成了中国对西方的开放,既获取了巨大的经济利益,又推动了中国的“自由化进程”,使中国日益成为一个相对“温和”的国家。

另一方面,在“一个中国”的框架下,美国继续保持同台湾的文化、商务和其他关系。卡特1978年底提出了一项备忘录,指示各部门和机构在非正式的基础上继续执行他们与台湾制订的现行计划及保持与台湾的其他关系(美台《共同防御条约》及其有关协定除外）,从而使美国在尚未制订法律之前维持美台关系。稍后,美国制订了《与台湾关系法》,作为其处理美台关系的重要“法律基础”。在此框架下,美国在没有官方关系的前提下,与台湾保持了文化、商务等“实质关系”。其处理美台关系的专职机构“美国在台湾协会”在地位、职权、经费、人员等方面与原美国驻台“大使馆”毫无二致。1980年10月2日,美台签署“特权与豁免权”协定,给“美国在台湾协会”及台湾相应成立的“北美事务协调委员会”赋予了实为外交特权的所谓“职务上的特权和豁免权”,使美台关系具备了“实质外交”的性质。中国外交部则就此向美国递交了抗议照会。

特别是以《与台湾关系法》为根据,同时包括“八·一七公报”发表后里根总统派美国在台协会人员以口头的方式向蒋经国提出、并于里根访华前夕又对台湾重申的“六项保证”或“六不承诺”,实质上保障了美台军售关系^[4],力图要中方作出只用和平方式解决台湾问题的承诺,以保留它自己进行干涉的依据。特别是《与台湾关系法》,实际上以美国国内法律的形式,赋予了美国政府排除不以和平方式统一台湾的可能性的义务,继续把台湾置于美国的保护伞之下。

实际上,自“上海公报”起,美国的历次政策申明都强调自己对于和平解决台湾问题的“关心”,《与台湾关系法》则更明确地声称,中美建交也是“基于台湾的前途将通过和平方式解决这样的期望”,并规定要“使美国保持抵御会危及台湾人民的安全或社会经济制度的任何诉诸武力的行为或其他强制形式的能力”,“认为以非和平方式包括抵制或禁运来决定台湾前途的任何努力,是对太平洋地区的和平与安全的威胁,并为美国严重关切之事”。美国与台湾的商务关系也包括“美国将向台湾提供使其能保持足够自卫能力所需数量的防御物资和防御服务”。这样,在承诺终止美台《共同防御条约》后,《与台湾关系法》实际上又变相地恢复了这一条约的某些内容。

台湾当局在承受了“断交”冲击之后,现实派的主张逐渐占了上风,随后调整了对美政策,在相当长时间里注意不使美国政府为难,而从各方面展开实质外交,从而使“双轨政策”的另一轨即台美实质关系成为可能。

此后,在台湾问题上,美国对华政策的基本框架始终没有大的变化,只是在不同时期其侧重点有所不同而已。另一方面,中国也没有再提出太多更高的要求。在具体问题上,中美对是否违反三项公报的原则常常各执一词。美国总是不时要采取引起中国不快直至抗议的行动,比如军售、美国要员访台、允许台湾政客过境等。中国对此予以“强烈抗议”,重申中国政府的原则立场。美国则在经过中国交涉后重申遵守“一个中国”政策的承诺、表示“美国的对华政策没有改变”等等。如此周而复始。

冷战结束后,美国一些人认为,中国的战略地位大大下降,中国需要美国远超过美国需要中国。同时,美国开始更加关注中国的国内政治问题。台湾问题则成了美国遏制中国大陆的一张牌,美国在台湾问题上的政策也日趋强硬。1992年9月,美国政府决定向台湾出售150架F－16型高性能战斗机。这一决定导致了中美关系的一次重大倒退。此后,美国售台武器性能越来越高、进攻性越来越强、规模和价值越来越大。美国对台军售迄今早已经超过了它在“八·一七公报”中的承诺,不断刷新着历史记录,且在各个领域里攀升的趋势仍在继续,实际上空洞化了中美之间正式签订的这一具有国际法律地位的文件。

克林顿总统上台后,允诺继续向台湾出售武器,支持台湾加入当时的关贸总协定,支持台湾进入世界银行和国际货币基金组织。1994年4月28日,美国国会通过的对外关系《授权法》,公然声称要帮助台湾提高国际地位。同年9月,克林顿批准新的对台政策调整,进一步提升了台美交流的层次。更为严重的是,美国政府不顾中国政府的严重警告,于1995年5月决定允许台湾“总统”李登辉访美,严重破坏了中美两国关系的基础。此后,中国随即作出一系列激烈反应,包括召回驻美大使李道豫,中止两国副部级以上人员的访问,在台海试射导弹等,形成了冷战结束后台海地区的一次重大危机,导致了中美关系跌到1989年以后的最低点。

但是此一时期的美国政府仍然认为,维持两岸关系现状可以使其有在大陆和台湾之间获取最大利益的可能,所以美国又不想让台湾在“台独”道路上走得太远。1998年克林顿总统访华时在上海更明确提出了美国在台湾问题上的“三不”政策,即“美国不支持台湾独立,不支持‘一中一台’、‘两个中国’,不支持台湾加入任何必须由主权国才能参加的国际组织”,从而使美国的“一个中国”政策的内涵更加具体、充实,使中美关系在重大的波折之后又一度进入一个良性的发展时期。

自中美建交以来,小布什主政的前三年是美台关系取得进展最大的时期。美台政治关系的提升是实质性的,美台官员互访级别大大升格。美国还称“继续坚决支持台湾要么在可能的情况下以成员国的身份、要么在不可能成为成员国的时候以适当的身份加入国际组织”,例如世界卫生组织。在军事合作方面,中美“撞机事件”发生后,布什一揽子向台湾提供价值数十亿美元的先进武器装备,无论在数量、质量和性能方面都达到了历史最高水平。双方也扩大了军事合作的范围和领域,美视台湾“等同于非北约主要盟国”,着手协助台湾进行所谓“国防”改革,提升与台湾军队的协同作战能力。双方军事人员交流和互访均突破了以往的限制。特别是小布什政府宣布执行“竭尽所能协助台湾自卫”的政策,“改变了美国多年来的模糊策略”。小布什因而成为比中美建交以来的历任美国其他总统都支持台湾当局的美国领导人。(www.daowen.com)

即使在推进“反恐战争”的大背景下,美国也没有改变自己在台湾问题上的立场。布什总统在2002年访问中国时,即使在正式场合中也回避“一个中国”原则,反而大谈对台湾的责任和《与台湾关系法》。此后,台湾“国防部长”汤曜明赴美出席“美台防务峰会”,会见美国副国防部长沃尔福威茨等高层官员,成为美台断交以来其双边关系的重大突破。再后,美国外泄《核态势评估》报告,使中国直接面对在台海地区与美国爆发核冲突的危险……

但另一方面,“9·11”事件后,美国出于“反恐战争”的需要势必加强与中国的关系,美国在台湾问题上的强硬态度也自然有所收敛。特别是在2003年底至2004年初的“公投危机”中,小布什政府台海政策的侧重点的确有所改变。长期以来美国一直认为有可能打破两岸关系“现状”的所谓最大威胁是来自于中国大陆的“武力威胁”和“急统路线”。但现在,美国却认定台湾的“挑衅”,甚至明确指出是台湾领导人的“言论和行动”,在威胁着台海地区的和平与稳定。此外,美国政府不再以台湾所谓的“民主化”进程以及美国对民主的“尊重”作为“借口”支持台湾当局的“公投”和“制宪”,这一政策重点的变化也意味着小布什政府将台海两岸以及东亚地区的安全与稳定,而不是意识形态取向和美国对台湾的“民主感情”,作为了美国当时对台政策的基础。这在冷战结束以来美国对台政策中还是少见的。

但是,“美国对台政策的调整变化,明确反对台当局激化‘台独’言行,并不等于美国两岸政策的核心已出现结构性的实质变化”。美国的对台政策在朝着“有利于”中国倾斜的同时,美台关系也得到了大幅度的实质性提升——布什政府在海峡两岸之间正在推行“双头鹰”的政策——以平衡政策游走于两岸之间,反对“台湾独立”,同时确保这一态度不会反过来助长北京对台动武的“冒险意识”。^[5]一方面,美国将台湾视为自己的“盟友”、“主要非北约同盟”。另一方面,美国又认为中国大陆才是亚太地区稳定的主体,“一个稳定、强大而负责任的中国是符合美国的利益的”。这就说明,美国在亚洲推行“均势战略”,在纵横捭阖的外交博弈过程中谋求自身国家利益最大化的政策没有改变；作为这一战略思想的经典体现,美国在台海地区推行的所谓“双轨政策”同样没有改变。

2003年10月19日,胡锦涛主席与布什总统在曼谷会晤后,美国称其“一个中国”政策是基于中美三个联合公报、《与台湾关系法》和“不支持台湾走向独立”。这可以算是美国对其“双轨政策”的重申和进一步阐释。至此,美国的对华政策已进一步将对华关系分解为美中关系与美台关系两条平行的线索。

“双轨政策”得以强化的趋势使台湾当局受到了某种鼓励,而使中国在台湾问题上难以掌握主动。海外舆论认为,现在台湾当局是在明目张胆地推行“切香肠战术”。因为台湾当局毕竟没有公开宣布独立,它现在是在“逼近”而没有“踩踏”大陆的底线,或者说不断地试探着“踩踏”但又迅速退回,以此不断压缩大陆的战略空间。这种做法使中国大陆很难痛下采取断然措施的决心。反过来,中国大陆如果采取强硬措施,往往又会导致台湾岛内一些民众的逆反心理,在美国也将产生不利的反应。但如果不做出反应,在美国不断强调和施压要求和平解决两岸问题的情况下,台湾当局又将趁势不断做出挑衅行为,迫使大陆不得不在“和平解决”的框架下依赖美国的调解和仲裁。

所以,中国政府从一开始就对美方制定的《与台湾关系法》并依据该法形成的所谓“双轨政策”表示坚决反对。此后,中国一再表示希望美国领导人遵守中美三个联合公报,不要向“台独”势力发出任何错误信号,以实际行动维护台海地区的和平稳定和中美的共同利益。2004年4月,外交部发言人孔泉在回答记者提问时更明确地说,美国应停止执行所谓的《与台湾关系法》。从法理上说,《与台湾关系法》是根本站不住脚的。一个国家无论如何不能以自己国内立法方面的缺陷和矛盾来拒绝履行国际义务。但是,美国在此问题上并无松动的迹象。在《与台湾关系法》签署25周年之际,美国会众议院国际关系委员会2004年4月21日举行“《与台湾关系法》：未来25年”听证会。美国务院和国防部官员在听证会上表示,美将继续根据《与台湾关系法》向台出售防御性武器；大陆如对台动武,无可避免地会将美国卷入。

可见,对于美国来说,“双轨政策”的好处是,美国可以通过一个相对模糊的框架,维持并发展与台海双方的关系,从而获得双重的战略利益；从以往20多年的基本发展情况来看,只要两岸关系不出现特殊的紧张状态,则无论双方各自作出何种表述与表态,基本都能使美国的“双轨政策”得以延续。美国脚踏两只船,始终处于主动的地位,获取了重大的战略利益。

不过,到1995年李登辉访美引发1995—1996年台海危机,美国“双轨政策”中的内在矛盾性开始凸显。“双轨政策”的关键问题在于,“双轨”并不是平行的、互不相干的,而是完全不同、相互对立的逻辑。在两岸关系缓和的情况下,“双轨”一定程度上犹可平行发展；一旦两岸冲突和对抗的局面出现,美国就会陷入二者只能取其一的困境。

例如,1972年的中美“上海公报”提到：“美国认识到,台湾海峡两边所有的中国人都认为只有一个中国,台湾是中国的一部分,美国对这一立场不提出异议”。但是,如果两岸中并不是所有的人,甚至可能一方不认为只有“一个中国”,那么美国又将持什么立场呢？按基辛格的回忆,国务卿威廉·罗杰斯当时在文件起草过程中就曾对这一段表述提出了异议,而27年后李登辉提出的“两国论”果然使这个问题再次显露了出来。

又如,1979年中美建交以后确定了“一个中国”的原则,但随即美国又制定了《与台湾关系法》,强调美国对以“和平方式”解决台湾问题的“严正关切”。但是,恰恰是在这二者之间存在着发生冲突的内在矛盾。在历次台海危机中,都出现了要保持“和平方式”,就无法保证“一个中国”的原则,而要用非和平方式维护“一个中国”的原则,美国依据《与台湾关系法》就应该进行干预的情况。

在1995－1996年台海危机中,中国作出了强硬的反应,美方也由此更清楚地看到了“双轨政策”本身蕴含的巨大的内在风险性,被迫对自己的台海政策作出若干微调。最明显的就是1998年克林顿总统访华期间所阐述的“三不”原则及1998年至1999年间美国政、学界人物提议海峡两岸签署“中程协议”这种政策性补充。这一做法既是对旧有政策的延续,又是对“一个中国”政策的内容和可能性的进一步确定化；要求签署两岸“中程协议”,则是为了让两岸之间的内战状态得以结束,维持两岸现状“50年不变”,从而实现台海地区的相对稳定,以避免美国被迫卷入两岸的武力冲突。^[6]

但是,这些措施并未能化解台海地区的风险。特别是到1999年“两国论”出笼以及后来台湾地区领导人更迭、台湾当局进一步走上“急独”路线,“双轨政策”的内在矛盾性和风险性就更加完全彻底地暴露出来了。