台湾问题的缘起与发展

台湾岛位于我国东南沿海,东临太平洋,西隔台湾海峡与福建相望,南靠巴士海峡与菲律宾群岛为邻,北向东海。目前所谓的“台湾地区”,除台湾本岛及其附属岛屿外,还包括台湾当局控制的福建省的金门、马祖等岛屿,总面积3.6万余平方公里,总人口约2240万。

台湾战略地位十分重要。传统上,该岛与庙岛群岛、舟山群岛、海南岛等素被认为是中国东南沿海的天然屏障,恰似海上“长城”,又称“东南锁钥”、“七省藩篱”。台湾海峡长约300公里,宽近200公里,是中国南北方之间的海上交通要道,也是中国与世界各国海上联系的重要交通枢纽。此外,从大西洋、地中海、波斯湾、印度洋到日本海的船只也必须从台湾海峡经过,所以台湾扼西太平洋航道的中心,更凸显了其作为著名的远东海上走廊的战略地位。

从当今东亚地区的国际战略格局来看,台湾也是中国国家安全战略中的首要问题。在冷战时代,以美国为首的西方实质上构建了遏制东亚大陆“共产主义扩张”的“第一岛链”,环抱着中国东部海域,而台湾正是“第一岛链”的重要一环。台湾回归祖国后,中国也就冲出了“第一岛链”的围堵,既可以更好地保护中国沿海和内地的安全,又为中国东入太平洋提供了理想的前进基地,台湾海峡也将成为中国一条安全的海上运输通道。由此辐射,向北,钓鱼岛及其海域,向南,南海诸岛及其海域,也可以得到更有效的保护。反之,台湾若为他人控制,则可能成为遏制中国的重要基点,甚至成为进取整个东亚大陆的跳板。

台湾自古以来就是中国的领土。中国历代政府先后在台湾建立了行政机构,行使事实上的管辖权。期间,1624年荷兰殖民者侵占台湾南部,1626年西班牙殖民者入侵台湾北部,1642年荷兰打败西班牙并控制了台湾全岛。但郑成功旋于1662年驱逐了盘踞台湾的荷兰殖民者。1885年,清政府在台湾建立行省。1895年中日《马关条约》签订以后,台湾遭受了日本帝国主义50年殖民统治。1945年中国人民抗日战争胜利后,台湾在法律和事实上均已归还中国。1949年10月1日建立的中华人民共和国依据国际法“政府继承”的原则,理所当然地继承了原“中华民国政府”所行使的全部主权,其中包括台湾省的主权。

台湾问题之所以出现,首先是因为第二次世界大战后中国爆发的内战导致台湾海峡两岸出现了长期隔绝、对峙的局面。新中国建立后,原国民党统治集团的一部分军政人员战败退据台湾,以所谓“中华民国”名义实行地方武装割据。从理论上讲,中国的内战至今仍然没有结束。与此同时,第二次世界大战后,在当时东西方两大阵营对峙的态势下,美国政府基于其全球战略及维护本国利益的考虑,对新中国逐步采取了孤立、遏制的政策,直至直接武装干涉纯属中国内政的海峡两岸关系,阻挠中国实现祖国统一的努力。从这个角度看,台湾问题事实上也是冷战的遗产。

战后以来,美国的对华政策、包括对台政策经历了一个复杂而曲折的演化过程。在美国等待“尘埃落定”的时期,美国不愿对台湾当局承担过多的责任,随时准备从台湾脱身。特别是1949年下半年以后,中国大陆领土的迅速解放、新中国的成立和日趋巩固成为美国不得不面对的现实。美国不少政治家在沮丧之余开始认为：

1.宣扬美国在台湾取得军事基地或采取其他方式的军事行动,可能会使美国卷入长期冒险,包括公开的战争之中,这将牵制美国在世界其他地区的战略部署,尤其是安全脆弱的欧洲；

2.中共势力强大,台湾的“陷落”已经不过是迟早的问题；

3.“失去”中国大陆尚令美国政客们诿过吵嚷、心有余悸,如果再介入台澎而台澎仍然“陷落”,则美国政府将再次在公开失败中丧失威信；

4.美国政府或许能在台湾问题上换取对中国影响的保持或取得中共对美国远东力量不予攻击的承诺。

因此,在上世纪40年代末、50年代初的岁月交替之际,上述混乱世局所必然导致的思虑、担忧、无措与幻想折磨着美国政客们的神经。1949年12月23日美国国务院内部发出的有关台湾政策的宣传指示重申“开罗协定、波茨坦公告、1945年9月2日的投降条款都期望把它(台湾）归还中国”。1950年1月5日杜鲁门总统的声明也称“目前美国无意在台湾获得特别权利或建立军事基地。美国亦不拟使用武装部队干预其现在的局势”。此外,逃台的国民党政权的一些反共外交努力也受到了美国方面的冷遇。

但是,1950年6月25日朝鲜战争爆发。杜鲁门6月27日即“命令美国第七舰队阻止对台湾之任何攻击”,同时要求台湾停止对大陆的一切海空攻击。与此同时他提出：“台湾未来地位的决定必须等太平洋安全的恢复,对日和约的签订或经由联合国考虑”。这就是“台湾法律地位未定论”的来源。6月29日,美国海军第七舰队驶入台湾海峡。8月4日,美国空军第十三航空队进驻台湾。1951年5月,“美国军事援助顾问团正式成立”……

此后,在东西方冷战的大背景下,台湾迅速成为美国在西太平洋地区遏制“共产势力”的所谓新月形防线的一环。战后大国势力的博弈正好在这一点上处于相对的、动态的平衡,美国的所谓“战略边界”(麦克阿瑟语）也就由此通过。相应地,美国对台政策的基本目标就是“将该岛屿与中国大陆隔开”。为此：(www.daowen.com)

1.美国先后提出了“划峡而治”、“台湾地位未定”等主张,并企图使台湾问题国际化。1950年9月20日,美国在联合国大会上提出“福摩萨问题”案,要联大讨论所谓“台湾未来地位问题”。1951年9月8日通过的49国旧金山对日和约只规定“日本放弃对福摩萨及佩斯卡多尔(澎湖）列岛的一切权利、权利根据与要求”,但并未明确归属问题。此前美国有关和约的七点意见(1950年10月26日）甚至更明确地声称,日本“将接受联合王国、苏联、中国及美国将来所作关于台湾、澎湖列岛……的地位的决定。如果在条约生效后一年以内不能获得决定时,则由联合国大会决定之”。1953年4月6日,杜勒斯对记者说：美国政府“正在寻找一个可以保证台湾独立的办法”,“现在正在考虑的一个可能是由联合国托管这个战略岛屿,最终目标是建立一个台湾共和国”。此后,美国继续在国际社会炮制“台湾中立化”、“托管台湾”等谬论,并不断策动“双重承认”,企图制造“两个中国”、“一中一台”或使“台湾问题国际化”。

2.1954年12月2日,美台签订《共同防御条约》,向台湾派驻陆海空军事人员、建立军事基地；在历次台海危机中以第七舰队巡弋台海,对中国实施战争威胁,甚至包括原子讹诈,将台湾省置于美国的“保护”之下。此外,在20世纪50、60年代,美国对台湾当局提供了大量经济、军事援助,直接帮助台湾当局稳定了岛内形势。

3.为缓和台湾海峡地区的紧张局势,探寻解决中美两国之间争端的途径,中美双方于1955年8月1日开始至1970年2月,先在日内瓦,1958年9月15日在几个月的中断后于华沙举行大使级会谈。由于美国拒不从台湾撤军,会谈进行了15年共136次,但始终无法达成协议。特别值得注意的是,美国在会谈中坚持所谓的“停火”,所谓的“在台湾地区除防御外不使用武力”的主张,并试图以敦促国民党撤出沿海岛屿以及“设法以金门群岛和马祖群岛不被使用于对大陆或其他沿海岛屿进行攻击或其他挑衅行动”等条件来换取中国政府对“停火”的承诺,其实质就是试图使台湾争端国际化,使台海两岸的“隔离”状态冻结化,在台湾海峡划出一条“永久的停火线”。

4.扶植、支持台湾岛内外的台湾独立运动,授意廖文毅等成立所谓的“台湾共和国临时政府”,策划彭明敏出逃美国并在纽约成立“台湾独立联盟”等等。

当然,美国台海政策的另一面是“不冒与大陆发生大规模军事冲突的风险”,从而在一定程度上限制了台湾当局对大陆的军事行动。美国认为,在当时两极对抗的格局下,台湾当局的军事冒险将打破东西方集团在西太平洋地区的战略均势,把美国拖入与中国大陆的直接军事对抗之中；而由于中苏结盟,这一冲突甚至可能引发东西方集团的世界性冲突,使美国的全球“遏制战略”变成“全球作战”的战略,首尾难顾。所以,美国不可能为台湾国民党当局“反攻大陆”之“一发”而牵动其远东政策乃至于整个全球战略之“全身”。朝鲜战争爆发后,杜鲁门总统拒绝了蒋介石派遣国民党军队入朝参战的建议,并于1950年8月27日正式提出“台湾中立化”方针。1953年,艾森豪威尔曾一度撤销“台湾中立化”,试图实行所谓的“放蒋出笼”政策,但次年台美签订《共同防御条约》时台湾当局又被迫承诺,若未取得美国同意,不对大陆发动进攻。在1958年的杜勒斯、蒋介石会谈公报中,台湾当局又被迫承诺,国民党“恢复”大陆的主要手段“不是使用武力”。

20世纪60年代末70年代初,随着国际局势的发展变化和新中国的壮大,美国开始调整其对华政策,两国关系逐步解冻。1972年2月,美国总统尼克松访问中国,双方发表“上海公报”,中美关系走上实现正常化的轨道。但是,在美国一些政治家的头脑里,通过维持大陆与台澎地区“隔离”以确保美国战略利益的思想却一直延续下来,始终如幽灵一般缠绕不去。其原因很多,例如所谓长期的“老朋友”式的同盟关系,对“台湾人民未来的福祉”的担忧,美国国内强有力的亲台势力等。但最关键的还是传统的从佩里到麦克阿瑟的久远的战略考虑。美国政治家从来没有忘记过,自己“注定要成为一个强大的亚洲及太平洋国家”,而“美国的未来、甚至是它的生存与亚洲及它的前沿岛屿确实有不解之缘”^[1]；因此,美国并不打算离开东亚,即便在战略上需要利用中国时也是如此；而“台湾对美国在西太平洋的安全是极为重要的”,因而美国也并不想离开台湾。这样的思想曾经差一点影响了1972年中美“上海公报”的发表。此后,中美建交工作进展缓慢,按基辛格的说法也是因为“一个中国”的设想尚未研究出来。

1977年初卡特执政。当年8月,卡特派国务卿万斯访华,就中美关系正常化问题进行磋商。万斯来华时,对中国提出的建交三原则即美台“断交”、“废约”(美台《共同防御条约》）、“撤军”(从台湾撤出美国军队）,美国政府尚未下最后决心。1978年5月,白宫国家安全事务助理布热津斯基访华时表示,卡特政府已做出先与中国建交,再以优势地位与苏联谈判,从而遏制苏联的扩张势头,增加美国在全球的战略地位的决定。为此,卡特愿意接受中国提出的建交三原则,以在第一个任期结束前实现中美关系正常化。从1978年7月初开始,中美在北京进行了近半年的建交谈判。双方最终达成协议并于1978年12月16日同时发表了“建交公报”。1979年1月1日,中美正式建交。4月26日,美国留驻台湾的150多名军人,包括驻台“军事援助顾问团”团长汤姆森上校全部撤离台湾。12月31日,美国终止1954年签订的美台《共同防御条约》。

按照“建交公报”,美国只保持同台湾在商务、文化方面的非官方关系。但是,出于战略(台湾是美国在东亚的一艘“永不沉没的航空母舰”）、经贸(台湾的经济活动已经与美国等西方国家融合在一起,美国在台湾有着巨大的经济利益）、意识形态(在共同对付苏联的时代,台湾政权的反共性质虽然不再彰显但也没有消失）等多方面的考虑,美国并不愿意放弃台湾。所以,中美建交并废除美台《共同防御条约》之后,美国国会提出了调整美台关系的肯尼迪－科莱斯顿提案。在此基础上,卡特政府就美台关系作立法调整的问题,于1979年1月26日提出了《台湾综合法案》。1979年3月28日和29日,美国国会参众两院分别通过了名为《与台湾关系法》的法案。1979年4月10日,卡特总统经再三权衡后签署了这一法案。

以国内立法的形式制订的《与台湾关系法》共有18条和数十款,其中不少条款违反了中美“建交公报”和国际法基本原则。特别是《与台湾关系法》实质上继续把台湾当作国家对待,将“中美建交的前提是基于台湾前途将以和平方式解决”、美国将“继续向台湾提供防御性武器”等内容以法律的形式规定下来,为美国政府继续介入台湾问题提供了“法律依据”。由于《与台湾关系法》严重损害了中国人民的权益,此后的中美关系因为此“法”不断出现风波。

里根在当选总统后,在台湾问题上立场明显“右倾”,竟然拟邀请台湾“国民党秘书长”蒋彦士出席1981年1月20日举行的就职典礼。1981年1月11日,邓小平明确指示：“同美国开展一场斗争,要准备中美关系倒退到1973年(中国在美国设联络处）的水平”。^[2]在中国的强硬态度面前,美方被迫作出让步,中国的柴泽民大使代表中国参加了里根总统的就职典礼。

但是,里根主张充分实施《与台湾关系法》,进一步加强售台武器。1981年下半年,两国关系几乎发展成为一次严重危机。在1981年6月美国国务卿黑格访华期间、10月的坎昆会议期间,中美双方就此问题继续讨论并随后开始了军售谈判。谈判在1982年春天陷入了僵局。1982年3月2日,新华社评论员以《中美关系发展的关键时刻》为题发表文章指出：“如果美国方面坚持长期向台湾出售武器,中美关系就会倒退……认为中国穷,有求于美,会吞下任何苦丸,而美无求于中国的观点是错误的,也是危险的。”在当时中美联合抗苏的战略格局下,为免台湾问题影响中美战略合作,中美最终于1982年8月17日发表了有关中美关系的第三个联合公报即“八·一七公报”。美国政府在公报中声明,“不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策,它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应水平,它准备逐步减少对台湾的武器出售,并经过一段时间导致最后的解决”。

但是,此后二十多年来美国政府并没有认真执行“八·一七公报”的这些规定。特别是20世纪80年代末、90年代初东欧剧变、苏联解体、冷战结束以后,美国对华政策的天平开始向台海的另一侧明显倾斜。1992年9月2日,布什在得克萨斯州竞选时,公然违背中美间的三个联合公报,特别是公然将《与台湾关系法》置于“八·一七公报”之上,违反“八·一七公报”关于对台军售的原则,决定向台湾出售150架F－16战斗机。此后,美国先后采取了一系列违背中美三个联合公报的举动,给中美关系的发展和台湾问题的解决增加了新的障碍和阻力。台海局势更趋复杂。

总的来看,正如全国人大会常委会副委员长王兆国2005年在关于《反分裂国家法(草案）》的说明中所言：台湾问题是中国内战的遗留问题；解决台湾问题,实现国家完全统一,是中国的内部事务；在这个问题上,我们不受任何外国势力的干涉。从中美关系的角度看,台湾问题是中国政府和中国人民维护国家主权和领土完整、维护民族尊严、反对外来干涉的问题。由于美国政府长期以来未能严格遵守中美三个联合公报的原则,不断利用台湾问题干涉中国内政、阻挠中国统一,因此台湾问题也是中美关系中一个重大的原则问题。