第四节　我国公民有序参与发展的途径

党的十六大、十七大、十八大报告中在论及社会主义民主政治时都指出，要健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。因此，在现有的政治与行政体制框架下，如何设计现实的公民参与途径，是实现有序参与的基本保障。归根到底，拓展公民参与渠道要从两个最核心的参与相关人角度发掘，一是公民资格及其参与观念的发展；二是政府开放及其体制、机制建设。

1.培养公民参与意识，增强公民的实践性参与学习

在地方公共事务治理中，政府及其官员首先有教育公民逐步建立公民意识和公民资格观念，引导公民逐渐形成与社会政治发展相匹配的公民参与精神之责。尽管公民的政治态度和公民意识是在公民参与社群公共生活的实践中学习和塑造的，是在争取权利和影响公共政策制定中形成的，但是，政府依然承担着教育公民、指导公民参与的责任。这不仅由于政府拥有丰富的宣传、教育资源，具备促进公民学习的有力工具，而且由于政府在公共政策执行和公共问题解决方面，需要公民广泛的关注、支持与合作，因此，政府能够采取宣传、发动、说明等策略唤起公民的参与意识，激发公民的热情，配合政府做好公共管理工作。政府对于激励社区公民学习和成长、发展公民参与和自主管理的影响力是深远的，甚至是具有主导性的。具体可从以下两个方面着手培养公民参与意识：

一是鼓励和推动公民参与公共生活实践，包括鼓励和推动公民参加从国家层面到公民社会层面再到城乡社区层面的公共事务管理，尤其是参与社区的发展和建设，学会自我管理。公民参与中最基本的也是最重要的是“教育作用”。密尔与阿伦特都认为，参与公共事务获益的主要是个人，参与可以提高参与者的道德、实践和知识水平。社区的重要功能在于在个人和社会利益之间提供一个有益的中介机构，使个人和集体保持一致。社区建设形式上是在改造社区，而本质上却是在“造人”。社区居民的参与能力弱，恰恰是居民缺乏参与的结果。通过社区居民实际参与公共事务的过程，可以培养公民的公共合作精神，可以使公民学会适应公共生活，提高参与的技巧，积累参与的经验，发展参与的能力。

二是加强公民意识教育。现代公民教育中最重要的内容就是现代公民意识教育。现代公民意识教育的内容包括主体意识教育、义务意识教育、权利意识教育、法治意识教育、道德意识教育、国民意识教育等。公民意识教育的方式、方法应该是多元的，即根据受众的不同类型、不同层次和个体差异来选择不同的教育方法，采用受众喜闻乐见的教育形式，使不同的教育形式相互取长补短，相互促进，进而提高公民意识教育的渗透力和影响力。

2.推进政务公开，建立科学、参与式的公共政策决策体制

政务公开，政府信息的公开与透明，是公民获得相关的公共管理信息、有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效监督的必要前提。20世纪90年代中期，我国政府开始重视政务公开，现在政务公开已经成为各级政府施政的一项基本制度。社会基层普遍实行了以公开办事制度为重点的政务公开、村务公开、检务公开、警务公开、审务公开等。可从以下方面着手推进政务公开：

一是建立开放的、参与式的决策机制。推行重大事项决策社会公示制度，通过新闻媒体和互联网等渠道公布决策方案，广泛征求社会各界意见。实行重大问题决策社会听证制度，邀请利害相关方代表充分发表意见。通过民主恳谈会、协商对话会、民主议政日等多种形式吸纳公民参与决策过程，实现民主决策。以美国为例，所有的会议都是公开的，电视台进行现场直播，选民可以自由参与旁听；在政府的秘书和经理办公室里，公民都可以索要到相关的材料；在官员名册上所有民选的地方政府官员的姓名、地址、电话一应俱全；最重要的年度预算报告只要花20美元就可以得到一份；在《查询指南》上，所有政府部门的电话、工作时间、地址、电子邮件齐备。^[13]我国应该在乡镇两级实行政务公开的基础上，将政务公开延伸到更高层级，实现从中央到地方的政务公开体系。政务公开应涵盖政府活动的方方面面，让阳光照亮政府的每个角落。重大事项决策、重要工程项目、财政预决算，均应向社会公开。建立健全政府新闻发言人制度，定期向社会发布政府工作信息。政府职能部门从“两公开一监督”向“八公开一监督”转变，即公开办事人员、办事职责、办事依据、办事程序、办事标准、办事时限、办事纪律和办事结果，实现群众监督。

二是抓紧制定《政府信息公开法》。《政府信息公开法》是阳光法案，在借鉴国外和我国《政府信息公开条例》的基础上，政府部门应该抓紧制定《政府信息公开法》，实现政务公开的法制化，巩固政务公开制度的成果。《政府信息公开法》要明确规定政府信息公开的类型、方式、时间、救济措施等程序性内容，明确政府信息公开的责任和义务。对公开的政府信息公众有权查阅，行政机关应当为公众查阅提供便利条件。《政府信息公开条例》还应当保证政府公开的信息全面、准确、及时，并推动政府信息公开方式现代化以适应信息化、网络化时代要求。《政府信息公开条例》应当处理好政府信息公开与国家秘密、商业秘密和个人隐私的关系，以社会公共利益为依据合理确定应受保护的国家秘密、商业秘密和个人隐私的限度。

三是发展与完善以电子政务为主导的政府服务。美国学者库珀指出：“一个民有的政府如果没有广泛的信息通道，或者公民没有得到这些信息的方法，那么，这个政府只能是一场闹剧或悲剧或二者兼而有之的结果。”^[14]虚拟的电子化政府以及政府上网的基础架构，已经成为政府与公民形成双向互动关系的基本形式。西方媒体甚至评论，不断发展的“远程民主”借助不同层级的电子链接方式，正在改善着政府与公民的信息往来通道，使得公民在家里直接参与社区决策过程成为可能。目前，无论是在发达国家，还是在发展中国家，政府都在大力发展电子政务和上网工程。各国政府一方面建立起各省之间、各地方之间政府组织资源共享的数据资料库，另一方面还加强了公众使用行政资讯参考性系统的建立，以促进公民使用统一的方法，方便地进入不同的行政机关，获取政府的行政活动信息。虽然传统的直接听证和质询程序依然是公民参政行动的重要舞台，但对互联网讨论问题的邮件进行汇总和回应，并据此与有关公民进行访谈，与公民团体共同协商也是一种重要的参与方式。政府凭借多种现代信息技术手段，大大提高了机关的办事效率。例如，通过网络的相互串联技术，发达国家的政府组织都建立了“单一电子窗口界面”和“一站式”公共服务体系。政府将这一体系广泛地运用于社区公共安全服务、工商注册登记、土地管理、税务申报、劳动就业管理等服务领域。在英国，政府的“一站式”服务体系每天平均点击率约20万次。

3.健全公民参与体制，规范和完善公民参与的程序

现代社会的政治体制，只有具备自主性、适应性和凝聚性，才能有助于公民参与的扩大、民主政治的发展，以至整个社会的进步。我国的政治体制还有许多不够完善的地方，还缺乏相当程度的自主性、适应性和凝聚性，即自我适应、自我调整、自我运行和自我发展的能力还不够。可从以下方面着手健全参与体制：

一是要加强相关立法。尽快制定《行政程序法》、《行政公开法》、《新闻法》、《隐私权法》等相关法律，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。

二是健全公民参与制度。要进一步完善、细化和落实选举制度、听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度以及对公职人员的评议制度、陪审制度、参与化解纠纷的制度、社区矫正制度、公民批评建议制度等已有的具体制度。同时，还要积极探索公民参与的切实有效的制度，不断进行制度创新。

三是规范公民参与程序，并完善相应的法律责任和救济措施。法律程序是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定方式、步骤、形式以及各步骤的时限及其相互间的顺序。公民行政参与首先就要有确定的参与程序，依照既定程序的参与可以形成比较明确的预期成果，这样，社会公众事先就能判断出参与的大致结果。政府应通过制定必要的规定和办法，使公民参与有章可循。例如，在公共政策制定过程中，每次会议均应提前公布内容和要求，使参与代表有时间进行信息收集和调查研究。

4.培育公民组织，开辟互动空间

公民社会是公民参与实践活动的空间，普通公民的参与在很大程度上是借助公民社会组织的参与来实现的。公民社会组织是公民有序参与的主要平台。在利益博弈中，组织参与拥有比个人参与更多的益处和更好的效率。公民社会组织在公众参与中有着社会沟通、专业和利益代表的全面性等独特优势。由公民社会组织代表成员的共同利益，直接参与行政是适当和明智的方式，也是最有效的方式。公民通过公民社会组织在行政立法和重大行政决策过程中以提案、建议、听证、咨询、协商等方式来直接参与公共行政，这种方式被各国实践证明是最有效的形式。

目前，我国已经逐渐形成了公民社会组织发展的政治环境和社会环境，为此还应从客体环境支持和主体能力发展两个方面推动我国公民社会组织的良性发展。

客体环境支持主要体现在政府通过政策和策略对公民社会组织进行授权，以及政府和公民社会组织之间形成良好的信任与合作关系。我国政府应改变对民间组织的定位：民间组织不应是接收机构精简人员和离退休人员的场所，而应是承接政府部门社会职能的组织；民间组织不应是政府职能转变形式化的工具，而应是公民社会最活跃的公共部门；民间组织的发展不是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会。^[15]除此之外，政府应该听取意见、鼓励民间组织的参与。(www.daowen.com)

主体能力发展主要是指加强民间社会组织内部的能力建设。一是在为弱势群体服务方面，民间组织不仅要给他们带来慈善性的关怀和福利，更重要的是要帮助他们争取参与行政的权利，使他们体认到自己的社会价值。二是民间组织也要避免成为某些捐助者的代理人，特别要注意敌对势力和反政府力量的渗透和影响。三是随着国家对社会控制的减弱，民间组织要有足够的能力来帮助社会实行自我治理。民间组织要深入城市社区和农村基层组织，为公民提供互助的组织方式、提供参与社会生活的渠道，并培养公民民主的生活方式。

此外，如前所述，按照公共政策的属性和目标要求，理性选择适合的公民参与形式，借助参与技术手段，拓展公民参与渠道，也是推进我国公民参与发展的重要途径。

【注释】

[1]参见《中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报》，2010-10-18。

[2]参见汝信等主编：《社会蓝皮书：2011年中国社会形势分析与预测》，53页，北京，社会科学文献出版社，2010。

[3]参见王小鲁：《灰色收入与国民收入分配》，见http://view.news.qq.com/a/20100901/000001.htm，2010-09-01。

[4]这是罗伯特·莫奈莫拉在世界银行集团理事会上的讲话，转引自塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊：《难以抉择：发展中国家的政治》，2页，北京，华夏出版社，1989。

[5]塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊：《难以抉择：发展中国家的政治》，2页，北京，华夏出版社，1989。

[6]参见［美］塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊：《难以抉择：发展中国家的政治》，19～44页，北京，华夏出版社，1989。

[7]参见［英］卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，25页，杭州，浙江人民出版社，2007。

[8]同上书，29、30页。

[9]参见马骏：《经济、社会变迁与国家重建：改革以来的中国》，载《公共行政评论》，2010（1）。

[10]参见俞可平：《论全球化与国家主权》，见薛晓源、李惠斌主编：《当代西方学术前沿研究报告2005—2006》，3～43页，上海，华东师范大学出版社，2007。

[11]参见国家统计局：《全国统计公报》（2007年，2006年）。

[12]参见《分析：谁是中国的中产阶层》，见中华管理学习网，2006-06-14。

[13]参见何增科：《基层民主和地方治理创新》，160页，北京，中央编译出版社，2004。

[14]Terry L.Cooper，and Juliet A.Musso，“The Potential for Neighborhood Council Involvement in American Metropolitan Governance，”International Journal of Organizational Theory and Behavior，1999，2（1），pp.199-232.

[15]参见陈振明：《公共管理学》，418页，北京，中国人民大学出版社，2003。