第二节　我国公民有序参与发展应对的问题

与此同时，不可回避的是，在现有制度框架下，有序公民参与同样面对着体制上、心理上、能力上、技术上等诸多层次的问题和困难，需要跨越一些障碍。建立正确的公民参与观、认同公民参与的积极价值、完善公民参与的法律基础、创新政治体制以及公民参与的机制、增强政府对公民社会的宽容度以及与公民社会之间的互信程度，提高民众参政议政的理性化程度和参与能力将是决定中国公民参与未来发展之路的关键。

（1）有关公民参与的立法不完整，对公民参与的法律地位界定及其参与权利的规定原则性强，操作性较弱，不能从实体和程序上明确公民有序参与的权利、义务、保障机制、参与途径和参与方法等重要事项，因此，也不能明确公民参与的影响力程度和效果。

近年来，国家通过立法对公民参与权利的保障取得了进步，例如，《宪法》、《选举法》、《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》对公民参与选举、国家事务管理，以及基层公共事务的自主管理作了明确的规定，尤其是《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》比较详细地制定了公民参与的原则与基本制度、代表组织的形成以及参与公共事务的范围。同时，在一些重要的公共事务管理领域，政府也以行政立法的形式规定政策与管理过程需要公民参与，如国家环保总局规定在环评工作和监督环境保护政策实施中欢迎公民参与的介入。然而，随着公民参与实践向纵深的发展，立法对于公民参与的保障与支持明显滞后。第一，在很多与百姓生活质量和利益密切相关的公共管理领域，如公共事业价格确定、城市规划、土地出让与城市拆迁等，公民参与的呼声很高，但很多主管部门没有制定相关的公民参与条例规范，使得公民没有现实的渠道反映其利益诉求；第二，有关公民参与的条例规定比较原则、笼统，对公民参与代表的生成、参与的具体方式、主管部门与代表的互动方法等规定不明确，缺乏操作性，这导致了参与过程走形式、走过场，带有较大的随意性；第三，对民间社团组织的成立与发展设置较高的“门槛”，限制了民间组织自治能力的提高，形成了对所属主管部门的强烈依附；第四，法规条例对于公民参与的形式规定比较单一，设置的参与渠道十分有限，很大程度上限制了公民参与作用的发挥。

（2）一些政府组织常常采取比较单一的方式和手段来管理公民参与的事务，与公众互动交往的模式比较刻板、单一，管理、控制的成分高于疏导、培育自治的成分，所以，公民参与应有的主体性和独立性的发挥受到了限制。

无疑，在目前的中国公民参与发展中，政府主导是一个基本的现实：绝大多数的参与式管理是由政府启动并指导的，参与的方式是在政府组织的主导下进行的，参与介入的广度与深度取决于政府给予的尺度。因此，政府在公民参与进程中表现着强势的作用，这是公民参与上升过程中必然的渐进发展阶段。但是，公民社会势必是要成长的，公民参与势必是要发展的，对此趋势，政府组织还缺少必要的角色转型和价值认同，这表现在：第一，在处理与公民或者公民组织的互动关系时，政府组织的角色定位比较单一，多以自上而下的指导者、管理者的身份和角色出现，而比较少地以辅助者、帮助者、合作者的角色出现，而且对此的认知程度也较低。第二，在与公民互动中，政府组织发动公民采用的动机和诉求比较单一。在不少地方政府，政府启动一定方式的公民参与有时可能是为了让公民辅助政府完成基层一些难以直接完成的事务；有时基层政府邀请公民参与一些问题讨论可能是迫于上级机关的压力；有时则是一种形式上的要求。凡此种种现象比较普遍，在这种场景下，公民参与比较被动，公民的主动性较弱，且参与过程的随意性很强。这背离了公民参与的根本目的和初衷，即公民参与的近期现实价值是公民的学习与政府互动的加深和加强，远期目标则是公民自治管理能力的发展。第三，在与公民的交往中，政府对公民组织或公民参与采用的管理手段和沟通渠道比较单一。由于政府对于公民参与的角色尚未完全转型完成，故此，以高高在上管理者的身份来看待公民参与实践，不免习惯性地选择控制、压制、责任逃避等浓厚垂直色彩的管理方式。政府需要转变与公民社会互动的角色，并进行积极的制度创新，由此激发民间活跃的参与力量介入公共事务的管理。

（3）一些行政官员以不正确的态度看待公民参与，以冷漠或者排斥的心态对待公民参与行动，回避公民参与客观发展的事实，阻碍了官员与公众的良性互动。(www.daowen.com)

作为直接与公民接触的行政官员，尤其是地方政府的行政官员，他们对于公民参与的价值认同及其基本态度，直接关系到对公民参与的接纳程度和公民对政府的信任程度。在一个几千年“替民做主”观念占统治地位的国度里，官员需要时间在心理上接受和调整公民参与对他们常规工作秩序和权力分配格局产生的冲击。在不少官员的心目中，对公民参与存在着一些心理瓶颈：第一，百姓没有参与公共事务管理的能力。一方面，公共管理是专业化、职业化的领域，需要精英来完成；另一方面，长期以来，百姓诸多的生活领域为国家大包大揽，百姓对政府的依赖性很强，失去了参与公共生活管理的兴趣与能力。第二，让公民介入公共事务管理会打乱行政管理常规的工作秩序，使得本来就繁忙的管理工作变得更加忙乱。第三，让公民参与公共事务管理，如果出现过错，行政管理者也许要承担更多责任，而这对于官员而言是一个挑战。第四，不少官员习惯于居高临下地看待公众，不想与公众拉近距离，对公民参与的态度冷漠，心理上抱有排斥感。这些心理在公民参与的过程中直接导致了官员与公民之间互动的隔膜，影响着彼此信任的建立。

（4）现有制度安排对公民参与的开放程度和接纳程度存在着局限性，公民参与依然迫切需要制度保障。

如前所述，伴随着政治体制改革的展开，我国公民参与在利益表达、利益代表、协商对话、社会管理和合作治理等方面的机制取得了可喜的进步。但是，目前国家政治制度安排对于公民参与的进步还存在着一些限制因素，约束了公民参与价值的释放空间。第一，政府应采取有效的措施，实施信息披露与信息公开制度。《中华人民共和国政府信息公开条例》对信息披露的范围、性质、种类、时限、等级、安全性、信息公开的方式以及信息相关人进行了界定，对政府承担的信息公开的责任进行了规定。政府需要打破自身的封闭性和自我利益驱动，建立规范的信息公开制度，尤其要完善公众和利益相关人对政府信息公开的举报、控告等监督制度。第二，政府应进一步完善参与选举以及参与协商的代表人候选推举、提名和初选机制，发挥更广泛的功能团体在推举中的作用，建立更透明的推举、提名程序，以保证参与的代表性与专业性的平衡。第三，在基层政府中，目前通过行政服务中心，政府对公众的服务时限和质量承诺有了很大改进，但公民的需求偏好和诉求却依然缺乏相应的制度和通道来反映与显示，这使得地方政府公共物品提供与公众的切实需求存在着一定的偏差，应在地方政府建立相关公民事务信息接收和受理平台，以及时、准确地分析草根阶层的利益诉求状况。

（5）公民组织的自我管理能力和公共性认知水平还有待提高，在公民与政府互动过程中，公民还应以更加积极和正面的态度与政府寻求合作，取得政府的理解与支持。

作为直接的行动主体，公民的态度、行动准则和操守对于建立相互信任的官民互动，进而推进更为广泛的公民参与同样意义重大。目前，我国的公民资格发展还处在较低的水平上，公民对于共同体和公共生活的概念刚刚开始建立，因此，无论是在观念上，还是在行动上，绝大部分公民并没有意识到参与对于社会共同发展的价值，更缺少参与的经验和技能。第一，很多百姓认为，自己参与公共生活是没有意义的，认为自己什么也改变不了，自己的参与不知道会产生什么结果。于是，面对参与，公民往往做出被动的行为选择，或推脱工作太忙，没有精力参与；或需要政府和单位组织动员；或保持观望态度，看别人的反应再选择自己的行为策略，故此，存在着普遍的消极心态。第二，心理上依赖于政府解决问题。受到传统习惯的影响，当公共生活出现问题，哪怕问题非常小时，民众虽然可以自己解决，也会自觉不自觉地期望政府来解决问题。第三，对于权利的诉求高于对责任的付出。目前，在社会转型中，公民的权利意识迅速觉醒并释放，对自身作为公民的角色开始认同，但与此同时，公民对自己承担的责任的性质与价值并不清晰，使得所持有的公民概念并不完整和平衡。第四，公民资格教育比较缺乏，在中小学的课堂中和成人的社会实践中少有多种形式的公民观念养成教育。第五，日益繁忙的本职工作使得个人在社区生活的空间和时间越来越少，大量社会精英难以分身从事社区公益性活动，影响了广泛社会资源对于公共参与的投入。总之，从公民主体性角度看，我国的公民参与还将在长期、渐进的发展历程中不断地成长。