第一节　“第二次社会转型”中的利益分配：参与发展的动力

十二五战略规划为我们描绘了造就一个经济发展、社会和谐、环境友好、政府创新的国家的图景。这一目标设计一方面源自于对发展理想的期待，另一方面，更为重要的是源自于对过去几个五年计划发展存在的问题的反思与回应。经历了30多年的改革开放，我们看到了一个不争的事实：与计划经济时代相比，在市场经济的发展中，国家的财富及其积累得以巨量增长，公民的收入水平大幅增加，国家实力前所未有地增强了。但是，增加的财富并没有在社会不同阶层公平地分配，而是集中在一些地区和一些利益群体手中，导致地区差距扩大、贫富悬殊严重；改革的成果也没有为所有公民共享，弱势群体一定程度上没有享受到基本普惠的公共服务，辛勤的劳动也没有带来富裕。2011年，中国社会科学院《社会蓝皮书：2011年中国社会形势分析与预测》发布，我国基尼系数已达0.5，超出正常水平，表明全社会的收入差距在扩大，存在着“中等收入国家陷阱”的危险。^[2]而按照王小鲁课题组对灰色收入持续调查统计显示，据推算，有相当一部分隐性收入（灰色收入）没有被计算进入国民可支配收入，2005年估算为4.8万亿元人民币，到2008年达5.4万亿元人民币。巨额的隐性收入多发生在高收入阶层，来源于公共权力寻租、土地收益、资源与行业垄断等领域。隐性收入的计入，将原本的收入差距进一步拉大。2005年数据显示，加入隐性收入后，城镇最高收入和最低收入各10％家庭之间的收入差距从9倍扩大到了31倍，全国居民最高收入和最低收入各10％家庭之间的收入差距从21倍扩大到了55倍。^[3]

在收入分配差距不断扩大的背后既有社会发展阶段问题，但更为凸显的是利益分配结构的失衡，是公共政策“公共性”价值的缺失。在社会转型之中，利益的重新分配使得所有阶层、群体的利益格局都处于调整、变化中。公共权力、资本权力、知识权力等这些具有统治与支配能力的资源在利益博弈中发挥着极为重要的作用，足以使某些阶层或集团影响公共政策的话语与价值选择，将稀缺的公共资源分配按照有利于自己的方向转移，从而导致经济增长和财富增加的同时并没有达成公平分配的目标。1972年，世界银行总裁罗伯特·莫奈莫拉在考察一些发展中国家的发展状况后，曾经发表了一段精辟的言论，“发展中国家面临的紧迫问题，不只是经济增长的速度，而是经济增长的性质，这一点已日益明显。到20世纪60年代末，发展中国家的国民生产总值年均增长率已超过5％的目标。但是，增长的社会效果却被严重地扭曲，成千上万的人被遗忘，这使得简单的统计结果误入歧途”^[4]。亨廷顿和纳尔逊则进一步阐述道，在发展中国家，“国民生产总值的增长，不会自动带来更公平的收入分配，不会自动增加下层群体的教育和就业机会，也不会自动地产生一个平衡和健康的都市长远发展模式，或实现其他一些现代化目标”，因此，“对于大多数发展中国家来说，为谋求一种更公平的增长，就需要对本国的社会经济政策及发展规划作一番调整。这种调整是发展中国家自身的主要任务，它首先是一个政治问题”^[5]。显然这样做需要很大的决心和勇气，因为，社会中的那些从既有地位谋得利益或希望谋得利益的人，常常会反对改革，而这些人往往很有权势。

在中国市场经济发展进程中，在财富增长与个人自由增加的同时，也遭遇到了相同的社会问题。利益分配的落差，基本公共服务保障体系的缺失，导致社会中一些群体的利益被相对地或绝对地剥夺了，他们无法享受到供给的服务与福利，从而成为弱势群体并遭遇到社会的排斥。对生活境遇的不满和对不公平状况的反抗，使得社会冲突与对抗加剧，敌视与抗争的社会心态出现，威胁到政府统治的合法性。为了维护政权稳定以及社会的可持续发展，政府开始调整社会发展政策的价值与实现途径，实施积极的、适应性的改革政策成为必然。

近年来，党和政府直面国内外政治经济形势，在科学发展观与和谐社会理念的指导下，不断强化了公共政策的“公共性”取向，倡导建立一个关注民生，促进平等和社会公平，拥有普惠的、均等化的基本公共服务体系，提高社会安全和保障能力的政府，以解决日益严峻的利益分配失衡问题，保证公民获得基本公共服务的权利。在这个战略规划的政策框架中，改变经济发展方式，调整收入分配格局，保护弱势群体，促进同等待遇，完善社会保障机制，加快政府职能转变，建立服务型政府，实现共享与包容性成为战略实施的途径。无疑，这是一个以人为本、以民为本，促进中国社会全面统筹、均衡发展的宏伟蓝图。

显然，建立一个以民生为中心的普惠的社会发展体系，没有公民的参与是不可想象的。作为享有政府提供的基本公共服务利益相关人的公民，尤其是那些在现有经济社会秩序中利益受到较大损害的公民，在公共政策这一社会价值的权威性分配过程中显示与表达利益，在党的领导下，促进政府回应存在于草根的社会问题，预期并及时化解利益冲突。公民参与也是探寻十二五期间整体性、包容性社会建设与发展道路的题中应有之义。面对社会转型，公民参与获得了一些发展诉求。

（1）在社会转型中，公民参与显示了其在实现国家特定战略目标中的工具性价值。

社会转型与改革时期，最为敏感的问题莫过于原有利益秩序的变动为新的利益秩序所取代，而取代的媒介就是涉入其中的个人、群体或阶层，他们关注的焦点是对经济—社会地位平等性以及掌握话语权力的预期。这时，身居既得利益群体的强势阶层与位于底层，感知到自己被剥夺权利、遭遇不公平待遇的弱势群体都有极大的冲动去影响政策过程的资源配置，以期利益不受损害。在利益博弈的过程中，既有的公共权力精英、资本精英以及知识精英力图捍卫自身的地位并从参与政策调整中获得更多的好处，而处于弱势的群体则力图通过参与争取到平等的权利，呼吁平等的身份，改善自身的福利状况。

转型过程影响和制约公民参与力量的变量因素有很多，但是，最为关键的莫过于国家对于发展目标的选择及其连带的政治开放程度与吸纳程度。20世纪60年代末70年代初，亨廷顿和纳尔逊等11位学者对十多个处于现代化转型时期的发展中国家政治参与行为进行了研究，考察了发展模式、平等诉求、社会阶层及其流动和群体意识等因素对投票等政治参与程度的不断相关性。他们发现了一个重要现象：发展本身与政治参与程度高低并不一定呈现正相关关系，但发展模式及其目标的选择却对政治参与状态具有重要意义，这是因为，政治参与在发展转型中的阶层利益调整中充当了十分重要的工具性角色，或者说是发展目标选择的一个副产品。在这里的分析中，亨廷顿等还明确提出了一个观点，在发展中国家，政治参与明显不同于美国社会，它不是作为一种基本价值被嵌入在人们的日常生活中，成为人们生活的一部分，而是被作为一种手段，其增长程度以及在哪个阶层增长，往往取决于国家领导人采取的发展战略，倚重于政治与行政改革依靠的社会力量。也正因为如此，发展中国家的参与模式更多地运用了动员式参与，强调国家的主导和控制，不像美国等发达国家，公民更多的是选择自动参与模式，依靠公民社会自主地调整。^[6]那么，在发展与转型之中，发展目标又是怎样影响发展中国家参与的性质呢？

迫于财富和资源的限制，发展中国家必须在优先促进经济增长还是优先促进社会平等之间作出抉择。多数国家选择前者，以期在短期内实现国家富强、国民生活改善的目标。在这个目标框架下，国家聚集资源以提升经济的快速增长成为头等大事，以此，国家政策传导出三个信号：第一，资本是促进经济发展的重要力量，在市场经济中可以扩大财富增量；知识理性是经济发展的智慧来源，成就市场分工效率与职业化能力，因此，资本精英和知识精英都是国家经济发展依赖的主要社会力量。第二，经济发展的优位地位意味着，一方面，资源配置倾向于优先能够促进经济成长力的地方、人群和项目，而不是投入到促进社会均衡的领域。政治的优先权是有计划地发展经济，而不是扩大公众的参与。另一方面，社会成就的基本评价体系也倾向于将经济增长作为最重要的考量因素。第三，经济发展事关重大，维持政治稳定是一个基本保障。公众参与因刺激民间诉求上升，主张权利显示，被认为是对秩序和稳定具有潜在破坏力的事情，因而多数国家或者抑制公民参与，或者在既定的条件下限制性地实施公民参与。

在这样的背景下，国家应基于一定的策略需要来应用公民参与。例如，为了扩展高层或中产阶层在经济发展中的作用，国家会扩大城市高层或中产阶层的政治参与途径和方式，与此同时，为了防止参与激增而导致社会失序，参与往往被控制在相应的阶层中而不拓展范围。又如，国家为经济发展强调技术精英的治理模式，倡导保证技术统治的权威性，这同样也需要抑制大众参与的范围。而如果权力过度地被精英（如官僚）集团垄断，话语权被控制，导致政策层的权威性遭受威胁，国家高层领导者又往往会寻求扩大底层民众的参与，以平衡权力并谋求获得社会底层民众的支持。但是，启动和扩大底层的参与机会，往往激发参与的增加，又强化了下层对社会—经济平等的诉求和变革要求，给政府政策调整与利益吸纳带来了更大的压力，也增加了高层对政治稳定前景的担心，其结果可能又转而倚重集权和精英统治，抑制大众动员可能带来的政治动荡。其间的循环昭示了在以经济发展为主导的战略选择中，国家力图寻找财富增长与政治稳定、经济发展与适当统治模式选择、精英控制与普罗大众安稳之间的平衡点。

然而，精英的控制，尤其是公共权力精英的控制，对政策的权威性资源配置拥有了强势的支配权，对于政策制定具有关键的影响；权力资源与资本资源的勾结和互惠，更加强了政策对强势群体的利益优惠，而增加了利益分配中对中低层民众的剥夺，使得原本就不均衡的社会更加失衡。中低层民众既无力监控强势群体的行为，也没有渠道影响利益分配的格局，由此引发了他们对社会的不满。民怨上升与社会冲突加剧，威胁到统治的基础，迫使领导者在国家发展目标上进行艰难的抉择，是否要开辟一条开放、包容和均衡的国家发展之路。

追求包容、综合协调、经济—社会平等的社会发展目标，势必要变革传统的统治观念与方式。这一走向社会公平的目标转换，使国家在重新构造国家与社会关系、经济发展与社会综合发展关系上面对着选择什么力量和途径来实现目标的压力，也就是在政府、企业与市场、公民及其社团之间的力量中如何组合、如何平衡的问题，公民参与无疑是国家转型中的一个工具或策略的选择。

以校正利益失衡、倡导社会公平为目标的转型，客观上促进了公民，尤其是生活在中低层的公民参与的需求与动力。第一，利益的调整以及资源配置政策向中低层公民的倾斜和优惠，势必激发这些相关人作为利益主体的利益显示能力。一方面，利益调整的目标导向会调动并释放受到以往利益挤压的中低层民众的利益诉求的能量，将潜在的要求转化为显性的政策输入压力。另一方面，国家政策目标导向的转换，迫使政府更加关注中低层民众的生活福祉，通过制度化和开放的途径知晓中低层民众的利益需求并满足其基本要求。第二，在转型目标的实现过程中，中低阶层的公民是政策推行倚重的重要力量，而公民参与也会成为改革派抑制反对集团，压制官僚群体，提升政策支持度的重要手段。第三，随着政府承担越来越多的公共服务提供责任，政府也日益需要公民协助政府完成一部分公共服务，公民参与也是促成这一目标的现实途径。

（2）“双向运动”中的“社会自我保护力量”成长，增强了社会向量的权重，拓展了社会参与的上升能力。(www.daowen.com)

20世纪40年代，英国学者卡尔·波兰尼在考察市场化国家经济、社会结构的历史变迁历程的基础上，提出了著名的“双向运动”理论。其基本观点认为，现代市场国家都经历了经济、社会结构的转型，支配其转型的是来自市场力量和来自社会力量两个方向上的“双向运动”，它决定了国家治理结构的选择及其转型。

波兰尼直指自由主义提出的自我调节市场体系的假说，将其视为是与现实相去甚远、彻头彻尾的乌托邦观念，而且有害无益。^[7]因为，在此假设中作为自足自治的市场力量要求人类所有的社会生活都嵌入（embeddedness）并屈从于市场逻辑，为市场经济的价值所支配。但在事实上，市场的持续扩张无论如何不能超越于社会与国家制度对它的反制和塑造，这就是历史发展变迁过程中的“双向运动”轨迹，即一个方向是市场扩张，不断支配社会的运动，另一个方向则是反向地抑制市场不公平的社会自我保护运动。市场经济的持续发展为人类带来了前所未有的物质财富的增长，也拓展了个人自由的空间。然而，不幸的是，自由的市场同时也埋下祸害，伴随着不可忽视的社会和环境代价，那就是“与之相伴的普通民众灾难性的流离失所……它所获得的进步是以社会紊乱为代价的。同时，它也暗含着由富人们以公共进步为口实而行自己私利所造成的穷人滞留在肮脏小屋中的悲剧的必然性”^[8]。这就是波兰尼在当时市场经济扩张中看到的利益失衡、贫富不均景象，他将其称为市场的“撒旦磨坊”。

市场机制的运行需要以劳动力的商品化为前提，但是劳动力商品化的结果往往使得劳动力个体丧失了对一些基本社会权利的拥有和对道德力量的论证。所以，在市场体系中很难避免贫富差距（如收入分配不公）、劳动者权益被无偿侵害（如无劳动合同或保障、欠薪）、资本的逐利投机性行为（如假冒伪劣、破坏环境等）等现象，导致劳动者利益受损，并损害了社会可持续综合协调发展的能力。针对市场体系天然的弊端，社会也会生成自我保护的力量，要求修正市场体系带来的种种不和谐，维护劳动者享有的基本而公平的社会权利。社会自我保护运动在两个基本方面改变了国家、市场与社会的关系：一是社会运动的崛起激发了普罗大众争取自身权利的意识，增强了社会力量影响和介入政策的要求与机会；二是国家必然出手致力于市场监管和社会政策建设，弥合利益分配差距，以期形成社会安全网络和社会保障体系。国家的行为对于社会自我保护运动是一个积极的回应。

以波兰尼的历史观点来解释建国以后的中国社会发展历程很有说服力。^[9]从计划经济转型到社会主义市场经济，实现了市场体系的构造和扩张，而面对当前严峻的社会问题以及上升的社会运动，中国正处在一个十字路口。党和国家以远见卓识的政治智慧，提出了社会建设的战略思路，力求转变经济发展方式，协调中国经济与社会的发展关系，造就一个公平、人本、服务于民的社会。对民生问题的关注昭示了国家对社会诉求的回应。启动民生问题的解决更加凸显了公民参与机制发展的重要性和必要性，因为，一个以民为本的政府势必要知晓并满足地方公众的需求取向，汲取公民在公共事务参与中的能量。正如十七大报告所指出的那样：“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”

此外，在全球化背景下，纵览国内外政治与社会发展环境，还有一些关键的因素将直接影响我国公民参与的未来走向及其互动参与过程中政策或策略的选择。

（3）伴随全球化进程的加剧，使得一些具有普适主义精神的观念和思想对国人普遍的政治意识与政治价值观产生越来越深刻的影响，这将逐渐集聚民众对民主和公民参与价值的认识深度。

全球化在塑造世界经济一体化、加速国际化资本流动的同时，也在文化价值观上给民族国家输入了一些具有共识性的普适主义原则，如和平、人权、自由、博爱、民主、平等、正义等^[10]，它们随着资本、技术、治理经验的进入而传导并逐步嵌入到民族国家的意识形态中，在多元冲突的价值体系中，潜移默化地影响着人们的价值判断和行为选择，改变着人们的行为习惯，并且不以人的意志为转移。这些普适的价值观代表着人类对终极理想目标的追求，被赋予了人类为改善其基本社会生活福利的内心企盼。尽管自由、民主、博爱、平等、正义等价值彼此间有所冲突，但它们都表达了民众对获得经济、政治、法律和社会基本权利的诉求，体现了以人为本的社会发展观念。无疑，这必将影响一国公众的政治价值取向，使他们更加关注个人权利的实现，关注政府在保障权利方面所采取的行动，并激发公众凭借自己的力量来推动变革。政府势必要正视这样的发展潮流，完善制度，采取积极的应对政策。

（4）中国政府自身不断深化的体制改革，致力于造就更负责任、更加开放透明、更加法治廉洁的组织体系，这将不断增强政府组织的包容性，为推动公民参与建立制度基础。

中国政府近年来进行的持续的自身建设与改革，目标朝向建立一个法治、负责、服务、透明、廉洁的政府体系。这些改革之于公民参与，政府改革无疑具有先导作用。首先，法治的政府倡导约束自身的权利，并追求公民权利的保障，构成了公民参与的法律基础；其次，责任的政府倡导具有使命感，勇于承担责任并向民众负责，接受民众的监督，建立了政府接纳公民参与的勇气和心态；再次，服务的政府倡导以人为本的理念，它以民众利益为导向，以满足民众基本福利为目标，发展了以民为本的理念；最后，透明的政府倡导勇于向社会和民众开放信息和活动，欢迎民众介入政府的管理，确立了官民互动的信息条件。因此，从某种意义上说，政府改革秉承的这些价值观以及为此采取的行动，是我国公民参与有所作为的基本前提。

（5）中国中产阶层队伍的日益庞大，为公民参与的成长提供了广泛的社会基础与社会资源。

中产阶层不仅是社会的稳定剂，也是公民参与的主要力量，他们既是民间组织发起和运作的中坚力量，也是位于中间层连接个体与国家关系的重要资源。在世界各国，中产阶层都在公民参与中发挥着重要而积极的意义，这是因为：首先，中产阶层主要来源于知识密集的职业集群，即中产阶层总体上有良好的知识背景，这使得他们一方面更关注自身的权利，另一方面对公共政策有良好的理解力，存在着较强的参与动力和能力；其次，在职业分层上，中产阶层也多分布于高级技术、管理等职业中，承担着组织管理的任务，这使得中产阶层有更多的机会从事或者接近组织的管理，这不仅使其建立了管理群体事务的视野，更为其奠定了管理的经验基础；再次，中产阶层对国家政策的关注度相对较高，有一定的公共话语意识，在个人职业上升过程中，具有较强的参与性；最后，经济收入较高使得中产阶层可以有一定精力从事公域的活动，介入公共参与。

随着我国国民经济的快速发展和社会流动速度的加快，中产阶层在整个社会分层中所占比例不断加大。据国家统计局统计，2006年，我国城镇居民人均可支配收入达11 567元，较前期增长10.4％，2007年城镇居民人均可支配收入为13 126元，增长12.2％，扣除物价上涨因素，收入增长在9.8％左右^[11]，其中，家庭户年收入和消费支出数量同步增加，无疑为中产阶层的基数扩大提供了基本的物质基础。同时，知识经济发展和社会流动加速，属于中产阶层职业领域的从业人员数量大幅度增加。据著名社会学家陆学艺分析，在我国，1999年，中产阶层的比例大概是15％，每年增加1个百分点，2020年，可能会达到38％左右。^[12]显然，中产阶层的扩展，将为公民参与的发展提供不断丰富而活跃的社会资源。

此外，国际组织专家在主持运作项目的过程中，将其国内公民参与的经验直接应用在项目的运作中，推行或传授给本地的项目参与者，使本地居民或参与者直接感知到公民参与行动的过程，这也为中国公众学习如何介入公共事务的决策与管理提供了素材。