第三节　共同生产

尽管有大量的证据证明公民一直在通过各种积极的努力影响着政府公共服务的生产和提供，然而却很少有分析注意到公民的这种促进作用。长期以来，分析者在阐述公共服务生产的时候往往将公共服务看成是一个物质生产的过程，将政府公共人员看成是生产者，公民通过向政府交税，获得政府一定的公共服务，公民理所当然地被看成是公共服务的消费者。公民更多的是被动地接受政府所提供的一切服务，政府是以一种自上而下的官僚式的供给方式提供公共服务。然而长久以来人们忽视了一个关键的问题，那就是公共服务的生产在很多方面都不同于物质生产。随着人们对政府公共服务的重新认识和公民参与程度的不断提高，我们发现，公民并不仅仅是政府公共服务的“顾客”或“消费者”，正如加恩（Garn）和他的同事争辩的那样：“接受服务的人（‘顾客’或‘消费者’），也是公共服务生产过程的一个必要的组成部分，而不管他们将生产什么。‘顾客’或‘消费者’所带来的资源、动机或技术与生产的产量有更紧密的联系，这个产量是一个联合生产的产量。”^[10]这就强有力地说明了物质领域里传统的生产和消费的二分法并不适用于公共生产领域。公民可以积极地参与到公共服务的生产中，一改往日仅仅作为政府公共服务的被动接受者的身份，积极主动地与政府联合起来共同生产，提供公共服务，并在共同生产的过程中，共同确定公共服务的数量、性质、意欲达到的目标和效果。因此，我们可以将共同生产定义为由政府与公民、邻里组织、社区组织或服务对象共同合作，提供政府部门的服务，是公众与政府一起成为生产者，积极参与各种公共服务的过程。图8—1A和图8—1B形象地反映了公共服务由传统的生产方式向合作生产方式转变的过程：

图8—1A　政府公共服务生产的传统方式

图8—1B　政府与公民合作生产公共服务的方式

事实上，只有政府和公民相互协作、共同努力才能实现公共服务供给的有效性，这是因为，作为公共服务提供方的政府或其代理者并不能很好地知晓其服务是否很好地满足了公民的需要，而公民作为公共服务的切身感受者和接受者，他们深知自身的需求和服务的提供之间的差距，是最具有发言权的一个群体。他们往往能够提出有建设性的意见和建议，因此，政府只有在吸收这些建议并和公民进行有效的互动和合作的基础上才能了解公众的想法与态度，进而改善服务的质量和效率。一方面，在政府与公民的合作生产中，公民投入大量的时间和金钱，这无疑会增加公共服务的产出；另一方面，公民在与政府的互动中表达他们对公共服务的偏好，这无疑提高了公共服务的分配效率。因此，合作生产的方式使公共服务的质与量都得到了提高，同时也激发了公民参与的热情。政府与公民之间的合作生产也强有力地说明了政府与公民之间建设性合作关系的建立是公民参与和积极公民资格发展的必然结果。共同生产的模式不仅可以减缓政府的财政压力，提高服务的质量，同时也满足了公民参与的愿望。政府和公民合作共同生产的理念也体现了社会的公平和正义，是政府与公民之间互动的善治的体现。

英国著名的社会学家安东尼·吉登斯认为，现代社会是一群聪明人的世界（a world of clever people），社会中的人们自觉度越来越高，人们越来越清楚社会的发展脉络，而聪明的人是不会把公共事务只交给政府、少数的专家或有权威的人的，而是会共同来参与。^[11]

1.共同生产的形式

多样的形式赋予了公民参与共同生产新的活力，在美国，大量案例说明公民在参与社区公共服务共同生产中，表现得积极主动并能发挥很大的作用。这一点在美国的地方政府层级得到了很好的体现。最引人注意的莫过于社区治安和公共安全问题。在美国的很多城市，公民通过成立街区预防犯罪小组、公民巡逻、反犯罪运动和游说集团等方式参与社区预防犯罪行动。预防犯罪问题被公认为是没有公民参与就不可能产生很好效果的一项服务，例如，公民要么选择在房门上多加一道锁，要么选择对自己的财产设置密码保护，要么购买枪支武器或其他的照明设备等。在公共防火项目中，警察治安人员的作用是时刻监视防火设备的运行以及防火中心的情报，而公众则可能格外小心谨慎地预防火灾的发生以避免或减少损失，如他们也许通过及时报警，在家里安装报警器、购买绳梯，小心使用火柴、微波炉等家用电器等来防止火灾的发生，尽管他们没有直接进行合作，但是正是这种间接合作的方式有效地预防了火灾的发生。再如，对于固体垃圾的清理问题，公民会将垃圾自觉分类并倾倒于最近的垃圾站。相反，如果公民不愿意参与到共同生产中，则公共服务也只能起到有限的作用，例如，如果学生不愿意接受教授指导并参与到教学过程中的话，那么学校和教师所起的作用就微乎其微；如果公民不举报犯罪行为和提供相关的信息的话，那么警察在预防和打击犯罪方面所起的作用就很小。

根据公民参与合作生产的方式和程度，我们可以将其分为低度的合作和高度的合作。表8—1详细说明公民合作生产的形式。

表8—1　公民参与合作生产

2.社区发展公司（Community Development Corporations，CDC）

我们可以根据公民参与共同生产的形式和性质将共同生产分为个体层面的和团体层面的共同生产。在个体层面上，最典型的例子是警民联防；而团体层面的共同生产有社区发展公司。这也是最高级的公民参与形式，公民在这些项目中不仅承担了项目运作的管理，有时候甚至承担日常的行政管理工作，大大缓解了公共部门人力紧张的问题。

社区发展公司是专门从事社区某一项或多项社会工作的民间公共服务机构，它自发形成，以网络组合的形式集合民间资源，并不断横向拓展，对社区事务进行自主管理，主要包括社区环境维护、社会工作、犯罪青年帮教组织、残障人士及失业者的援助与救助、精神病患者心理辅导、向居民提供可负担得起的住房（affordable housing）等事务，刺激社区经济发展、向社区居民提供工作等。有时候，社区发展公司也为社区居民提供一些综合性的公共服务，如住户咨询、婴儿照顾项目等。据统计，自第一家社区发展公司成立至今已经为私人部门提供了250 000个职位和575 000套住房。^[12]社区发展公司多属于各种非营利免税组织，雇用少量带薪专职人员，其他的人力则广泛地来源于社区的志愿者组织。由于它们帮助政府解决了大量的公共问题，所以对其社会责任和贡献的报偿是政府给予政策与项目支持。其资金主要来源于三大渠道：一是政府的项目支持；二是私人基金会和私营企业的捐助；三是会员的会费和公民的慈善募捐。作为直接投身于公共服务的高级参与形式，社区发展公司为公民自主治理提供了组织平台，也为促进政府与公民间的有效互动，促进彼此的相互信任奠定了基础。^[13]

美国的社区发展公司成立于20世纪60年代末，20世纪60年代在联邦“伟大社会”（Great Society）运动，即一个提高低收入者社会经济地位的项目的推动下获得快速发展。社区发展公司为获得长足的发展，在90年代以后更加注重与政府、商业或其他机构的合作，特别重视公共服务和经济发展的联动效应，社区发展公司发展至今已经扩展到只要是社区公民需要的服务就可以提供。

美国社区发展公司的运作基金一部分来源于政府，更多的则是来源于组织的慈善募捐、私人财团的捐款、成员会费、银行存款利息、无息债券投资、与企业联盟等渠道。依据公司组织章程，公司的决策由通过选举产生的、多方参与的董事会作出，董事会成员由社区居民代表、地方政府官员、其他社区组织代表、捐助人、地方工商企业与银行、有关专家和地方宗教领袖等组成，他们共同决定公司的投资以及资助方向，审查公司的预算安排。公司的日常管理工作由执行董事会负责，具体管理公司的业务开展，发展与政府、私营企业的合作伙伴关系。而公司的绝大多数人员都是来自社区的志愿者，他们以自己的道德责任心和同情心为社区公众提供服务。^[14]

案例8—6描述了社区发展公司在运行过程中如何面对出现的问题以及通过政府的优惠政策和低息贷款政策的扶持，成功承担起美国老旧社区的修复和改造工程，最终对美国的社区发展和建设所起的巨大作用。

案例8—6

美国老旧住宅区管理

老旧社区的问题是相互联系的，只有综合的解决方法才能消除这些问题。善于把公共服务和社区结合是一个节省资源、解决问题的好办法。例如，一些社区组织吸引当地政府的日间托儿服务或就业培训计划到社区服务；一些社区组织不仅从政府住房支持系统中得到大部分资金，也从公共社会服务系统得到资金帮助，为社区居民提供居住和生活支持。并且，住房、卫生、安全等不同的公共服务体系也相互合作，为老旧社区提供了综合服务系统。(www.daowen.com)

从规模效应来说，社区之间的合作能产生很好的效果。纽约南布朗克斯区域（South Bronx）就是一个例子。一个由瑟得那（Surdna）和其他12个基金投资的整合社区复兴项目投资了5 700万美元在纽约南布朗克斯区域的6个社区发展公司。这6个社区发展公司共同开发了托儿所、投资了2 100万美元兴建了购物中心和最先进的废纸回收处理厂。多个社区发展公司的共同协作还增强了它们的整体信用度，吸引了更多的投资者。纽约州由此就给予了特别规划补助金和优先获得州际社区联盟计划中来自26州的公共部门的帮助。一个全国性的环保组织——自然资源保护委员会（the Natural Resources Defense Council）和其他的造纸厂或废品回收公司也共同参与了废纸回收处理厂的运作。

美国波士顿Codman广场周围的改造和管理就是金融支持的成功例子。20世纪70年代早期，Codman广场地区由于缺乏资金已经沦为破败社区，许多住宅已经废弃，其中就包括326个单元的华盛顿哥伦比亚公寓。从1981年开始，该地区建立了社区发展公司——Codman广场社区发展公司（Codman Square Neighborhood Development Corporation）。该

公司在保安、居民参与和其他方面采取了一系列措施，到80年代中期已经成为该地区的核心力量。1987年，Codman广场社区发展公司决定改造华盛顿哥伦比亚公寓，但是项目需要2 100万美元的资金，这个只有9个员工、每年预算为55万美元的公司没有办法支付，但是社区外的资源使他们获得了成功：（1）项目设计等前期费用来自财政拨款的波士顿市公共设施部；（2）从马萨诸塞住房金融代理公司获得了1 800万美元的按揭贷款；（3）从联邦低收入者住房税收信用计划获得了260万美元的贷款；（4）50万贷款来自波士顿社区住房投资信托（一个社区发展公司联合组织的基金）。在这个复杂的贷款组合中，Codman广场社区发展公司得到了波士顿都市住房合作组织（一个为了发展波士顿地区低成本住房的公私合作组织）的技术和政治支持，同时，还得到了波士顿社区发展支持合作社（一个建于1987年、旨在提高社区发展公司的财务、组织和项目管理能力的非营利机构）的帮助。在这些社区机构间的活动中都有一个叫做地方行动支持公司的机构在协调。成功获得足够资金之后，Codman广场社区发展公司在1990年完成了华盛顿哥伦比亚公寓中151套公寓的结构改造，但是犯罪、蓄意损坏和影响居民生活的其他问题还没有解决。于是，波士顿都市住房合作组织出资并提供技术支持聘请了一位社区工作者，专门组织居民活动。在这位社区工作者的帮助下，居民建立了察看岗，并在公寓底层设计和建造了运动场。这位社区工作者还让社区中的失业者在培训后在本社区开展住宅维修，并帮助他们承揽其他社区的维修业务。

资料来源：陈丽梅：《美国老旧住宅区管理》，载《中国物业管理》，2009（3）。

3.共同生产的优势与局限性

查尔斯·H·莱文（Charles H.Levine）曾说：“共同生产的策略被设计为一种能够解决政府财政压力的有效工具，有利于修复公众对公共管理机构的信任和支持。”^[15]的确，共同生产在很多方面发挥了巨大的作用，它不仅有利于政府与公民间互动关系的建立，而且也改善了社区公民之间的关系。

一方面，对政府来说，公民的参与可以提高公共服务的质量。政府通过和公民之间的互动和对话了解公民的需求和现存公共服务存在的问题。在公共服务的合作生产过程中，公民的志愿参与也为政府提供了有效的劳动力支持，同时也监督了合作生产的过程，而这些都不需要政府投入额外的时间和精力。事实上，有时候政府投入大量的成本和财政支出却并不能改善公共服务的质量，据统计，美国在1995—2001年间，政府在每个小学生身上投入的成本比1991—1995年间增加了10％^[16]，然而却收效甚微。从共同生产的理论我们了解到，增加财政投入的方法并不总是有效的，提高地方公共物品和公共服务供给质量的关键在于公民的参与和政府、社区组织和地方公民团体之间的有效互动。

另一方面，对公民或公民团体来说，合作生产的方式也能够为他们带来很大的好处。他们通过积极参与合作生产，获得了高质量的公共服务，他们的声音得到了表达，他们的意见被考虑到新的公共服务提供中。

同时，共同生产的项目也存在一些不可避免的缺陷。首先，共同生产往往限于在一些不需要专业技术的领域发挥作用。政府部门的工作人员有可能无法接受公民日益介入他们的工作，同时公民也可能并不具有共同生产项目所要求的专业知识，这也是公共人员不提供给公民技术性工作的原因之一。比如在预防犯罪问题上，如果没有接受过正规的警察教育和训练，公民很难作为专业的警务人员与罪犯进行搏斗，而贸然参与往往也会对自身造成伤害。因此，公民参与共同生产被限定在一些边缘性的和补充性的公共服务的提供当中，而非核心的公共服务。其次，尽管公民参与共同生产可以节省政府的人力，完成了政府的一部分工作，但是政府管理也需要花费较大的时间和精力，而其参与者就如同志愿者，具有极大的变动性和不稳定性，政府在管理过程中也需要制定有效的措施和花费一定的资金来监督和激励公民参与共同生产。

4.发展共同生产

共同生产为我们提供了一种不同于传统的公民仅仅作为消费者的方式来理解政府公共服务的生产和质量的改善，这具有很重要的意义，因此，我们应该在正确认识共同生产的优势与局限的基础上，利用其优势，规避其缺点，在公共服务的领域里来更好地发挥公民参与的重要作用，更好地发展共同生产。

（1）公共服务机构的管理者需要正确认识公民参与共同生产的潜力，认识到他们在共同生产领域发挥的作用，并对公民参与进行正确的引导和适当的激励。实际上，公民是很乐意参与到公共服务的共同生产中的，正如罗森塔布和夏普（Rosentraub and Sharp）所评述的那样：“无论是富人、穷人、受过良好教育的人都很乐意投入到共同生产中，因为这在某种程度上提高了他们所获得的公共服务的质量。”而公共服务机构的任何一项微小的政策变化都可能影响甚至阻碍公民参与的热情和效果，管理者必须正视公民参与的积极作用，正确引导，为公民参与共同生产搭建平台。

（2）公共服务机构必须为公民参与共同生产提供足够的相关信息和知识。在公民与公共服务机构进行合作生产的过程中，公民常常面临这样的困惑：他们感到这些机构的行为模糊甚至很神秘，例如公民可能并不理解他们对罪犯的约束限制和拘捕的方式，不理解医疗机构提供的医疗措施或者学校的教育项目。如果公民不理解公共服务机构的运作方式，他们可能就无法定位自己在合作生产中的角色和应该发挥的作用，而了解机构的运作将为他们投身于共同生产提供重要的知识。管理者同时也必须意识到共同生产是他们和公民之间共同的责任和义务，只有保证公民充分的知情才能有效提高公共服务的质量和效率，比如为了让公民协助警察同社区内的犯罪行为作斗争，就必须让公民知道如何才能使他们在发现可疑情况时第一时间联系到警察部门。因此，公民只有在对公共服务机构充分了解的基础上才能更好地参与到合作生产的项目当中。

（3）公共服务机构的人员对公民的态度将直接决定公民在未来参与中的积极性和热情。例如，我们不难理解公民在向警察主动汇报了交通事故之后而得到警察事故已经处理完毕的粗暴回答的情况下，公民在以后可能就会很少会主动汇报关于交通或犯罪嫌疑的情况。而相反，礼貌地对待和心存感激地表达对公民参与合作生产的谢意，尽管很简单，却不仅会加强政府与公民之间的互动，而且对政府与公民关系的改善也能起到很大的作用，激励公民在日后更加积极地投身于共同生产活动中。

（4）建立政府与公民之间的信任关系。合作生产是属于高级形式的公民参与，因此，管理者必须认识到只有与公民建立了良好的信任关系才可以使用合作生产，如果没有这种信任关系，管理者和公民之间往往就会存在种种误会，要么怀疑公民参与的动机，要么怀疑公民合作生产的能力。最好的办法是双方在互信的基础上充分沟通，了解双方的意愿，了解关于共同生产的知识，使双方能够充分地认识到自己都是共同生产这一过程不可或缺的重要部分，在出现冲突的时候，管理者应该温和地说服，而不是强制行为，因为在合作生产中，他们是平等的合作伙伴关系。

（5）政府要采取有效的措施管理好参与合作生产的公众。由于公众参与合作生产的过程是一个志愿的过程，并不存在一定的制度约束，因此，对这样一个团体的管理就显得尤其重要。由于公民在参与共同生产的过程中投入了大量的时间和精力，因此管理者要采取适当和有效的激励措施来激励公民。同时，公共部门也要加强对自身的管理，加强对人员的培训，正确认识公民在参与合作生产中发挥的作用并做好引导工作。

（6）政府和公民都应该正确和认真审视合作生产的结果。我们并不能假定所有形式的共同生产都能够产生积极的效果，所以我们需要仔细研究公民参与共同生产的形式和质量。以警民联防的例子来说，公民通过在自家上锁的方式是否只是保证了自家的财产安全，而并没有促使社区内的邻居或其他家庭也能免受被盗？也就是说，这种合作生产的形式是只保证了自家的安全，还是将盗窃行为转嫁到了没有采取有效措施实施财产保护的另一部分家庭，而事实上并没有降低整个社区的总的犯罪盗窃率。再如在教育领域中，父母参与教育子女到底对学校的教育水平和孩子的成绩提高有多大的影响？这些都需要我们根据实践进行仔细的审视和研究。这种研究结果也为政策制定者决定究竟哪些领域适合采取合作生产的方式和某一公共服务采取哪种公民参与合作生产的方式才能够有效提高社区公共服务生产的质量提供了有效的参考。

总之，在公共服务领域中，像教育、卫生、社区治安等众多公共服务都需要政府与公民的共同合作生产才能够取得较好的效果。然而，传统上把公民仅仅是作为消费者的观念致使我们忽视了公民参与合作生产的作用。这种合作生产的方式虽然目前还不是很成熟，还有很多问题值得我们去研究，但是已有的实践已经充分地证明了它的活力，它不仅有利于政府与公民之间建设性合作关系的建立和发展，提高政府公共服务的质量，更使我们认识到了公民参与的能力和潜力。我们相信，在民主不断完善和公民参与热情日益高涨的今天，它必将在未来结出丰硕的果实。