第二节　公民创制和复决

在立法议程中，公民有权力对法律的创立、修改和撤销施加影响力。他们可以通过联名或公民投票的方式进行参与，而投票又包括两种具体形式：一是“创制权”，即公民可以通过创制方式，对立法机构尚未执行的、尚未完成立法议程的、正在修正的原有法律或法案提出要求和意见等，是一种具有广泛应用性的参与形式。二是“复决权”，即公民能够对已经完成立法程序的或已经执行的法律案件进行公决，以表达公民支持、反对和要求的呼声。复决权既有由个体或联合具有法定人数的人民群体，通过签名连署行使复决权的方式，也有法人、组织联合发起复决的形式。

作为一种直接民主的形式，公民创制和复决在世界各国都得到了普遍的应用。它是对人民主权理论的继承和发展。公民通过行使创制权和复决权，直接参与国家机关和地方政治事务的管理，这种通过向人民提供信息并吸纳其参与决定的方式有效地避免了代议制有可能歪曲民意的弊端。

在瑞士，根据不同事物的性质，公民可采用不同的方式行使参与的权利，其中公民创制权和复决权便是最直接和最常用的民主形式。据统计，1945—1980年间，在21个西方国家中，共举行过244次公民投票，其中有169次发生在瑞士。瑞士公民或公民团体具有创制、修改或取消某项法案的权利，如要求修改宪法、增加新的条款，或就某事制定法律，即可发起全国性的公民倡议。倡议在得到议会审议通过后需交付全国公民投票表决，若得到选民和州双重多数同意即可生效。有些创制十分新奇，例如，如何使开赌场更容易（通过），保护沼泽地（通过），禁止苦艾生产及销售（通过）等。在现行制度下的第一个创制是在1893年通过了投票。该创制提出禁止使用犹太方式屠杀动物（不使动物昏迷而直接屠杀）。当时，国会提出反对意见，但全民投票使其通过。瑞士公民具有对议会立法认可或否决的权利，即复决权，复决权又分“强制复决权”与“非强制复决权”。如果新的立法是对宪法的补充，或是签署任何不可废除的国际条约，则必须通过全民投票才能生效，这便是“强制复决权”。“非强制复决权”是当公民对联邦法律、法规等持有异议时，如果在100天内能够收集5万人签名即可要求举行公民表决。非强制复决一般无须多数州同时赞成，而只需多数公民投票赞成便可付诸实施。

在美国，大约有20个州均有法律规定人民有创制权，这些州大多数集中在西部与西北部。州议会可以决定把问题“转交”选民或直接交给选民。在行使创制权时，美国公民可以收集指定数目的签名要求在下次选举时讨论某一问题，即使州议会或州长反对也要进行。据统计，美国20世纪一共有1.8万多项法律草案交付讨论，进行了表决，其中38％获得通过成为法律。这些法律是人民而非议会起草的。^[6]

被引入日本的公民创制与复决，曾作为一种重要的公民参与方式而被广泛地应用着，这不仅推动了参与型民主机制的建设，而且也大大增强了社区政治生活的活力。

案例8—4

日本：推动参与型民主

在日本，由市政府决定组织的第一次公民创制复决投票已经过去十年了。这次复决投票是在新潟县（东京以北）的卷市举行的，其主题是关于是否在该市建立一个核电站。这次复决投票得到了媒体的大力宣传，因为居民们第一次被邀请对关于他们本镇的问题作出决定。据一个名为“复决投票立法论坛”的运动称，1996年以来，日本共举行过370次复决投票。日本甚至是每年组织复决投票次数最多的国家之一，不过90％以上的投票是关于市镇合并的问题。而关于像建造机场或者举行重大文化活动（这类活动通常需要很多钱）这样的计划，几乎从来不组织复决投票。当市镇合并的讨论停滞不前时，复决投票的次数也减少了。

在卷市的一次复决投票中，人们反对建设一个核电站。但直到七年以后，负责该工程的东北电力公司才宣布放弃了该计划。尽管如此，就某些特定问题给居民发表意见的机会还是很重要的。一些地方的行政机关甚至允许小学生参与关于市镇合并的投票，因为它们声称考虑到合并的结果会跟他们这一代人息息相关。许多外国侨民也参与了这类投票。有的地方领导人或当选者甚至在人们没有请愿的情况下就建议举行复决投票。他们组织讨论、散发传单以便促使人们对一些特殊的问题感兴趣。如果把公众这种参与地方政治生活的愿望当做一种时髦而加以忽视，将会是很遗憾的事情。我们必须通过加强公民创制复决投票制来推动参与型民主。

资料来源：《日本：推动参与型民主》，见协同治理网，2005-04-01。经笔者整理，略有改动。

伟大的民主革命家、资产阶级革命的先行者孙中山先生在借鉴了瑞士和美国的经验后，结合我国的国情，阐述了我国公民直接参与立法的形式，他说：如果大家看到一种法律，以为是很有利于人民的，便要有一种权，自己决定出来，交到政府去执行，关于这种权，叫做创制权，若是大家看到了从前的旧法律，以为是很不利于人民的，便要有一种权，自己去修改，修改好了以后，便要政府执行修改的新法律，废止从前的旧法律。关于这个权，叫做复决权。^[7](www.daowen.com)

在我国，作为诉求政府“开门立法”的参与途径，公民创制与复决是制度化较高的公民参与形式，它能够将公民的意愿和对公共问题的思考通过合法的渠道传递给公共政策制定者，并敦促其进入政策议程，明确表现在法案制定中。创制和复决的关键在于，公民提出的倡议具有重要的价值和影响力，得到公民广泛的认同和支持，而且保证提案能够顺利达到政策制定者手中，并得到充分的重视。^[8]例如，在我国出现的“开门立法”等制度创新，以及由孙志刚事件引发与推动的城市收容管理条例的修改，民间要求的有关物权与物业管理法律的制定等，就具有公民“创制权”的性质。

案例8—5

从孙志刚事件到《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止

2003年3月17日到20日，27岁的大学毕业生孙志刚，被广州黄村街派出所转到收容站收容之后，被殴打致死。4月25日，《南方都市报》以《被收容者孙志刚之死》为题，首次披露了孙志刚惨死事件。次日，全国各大媒体纷纷转载此文，并开始追踪报道。

在孙志刚事件被披露后，2003年5月16日，一份题为《关于审查〈城市流浪乞讨人员收容遣送办法〉的建议书》由许志永、俞江、滕彪三位青年法学博士，以普通中国公民的名义上书全国人大常委会，要求对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行“违宪审查”，该建议书的内容大致是这样的：我们作为中华人民共和国公民，认为国务院于1982年5月12日颁布的，仍在使用的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》与我国《宪法》和有关法律相抵触，特向全国人大常委会提出审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议。三位博士上书的主要内容及媒体的相关评论集中在三点：一是收容遣送制度有违法治精神，应予废除；二是《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》违反了《宪法》和《立法法》的有关规定，应予改变或撤销；三是全国人大常委会应尽快启动违宪审查机制。

5月23日，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波五位法学家，同样以中国公民的名义，联合上书全国人大常委会，就孙志刚事件及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序，要求对收容遣送制度的“违宪审查”进入实质性法律操作层面。6月16日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》正式出台的前两天，国务院法制办公室进行了一场重要的专家论证会。与会的都是国内著名的法律专家。

2003年6月18日，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，原则通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》，又过了仅仅两天，6月20日，温家宝总理签署国务院第381号令，公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，施行时间自2003年8月1日起，1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。

随着这道国务院令的下发，宣告实行了20余年的《城市流浪乞讨人员收容遗遣送办法》正式从历史舞台上退出了，而替代它的是更为人性化的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

资料来源：根据新浪网新闻材料，经作者整理而成。

《中华人民共和国宪法》第四十一条明确规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。这就意味着公民有权就立法机关提出立法建议，行使创制权。据统计，在我国，随着民主的不断发展和公民参与意识的提高，先后共有12部法律实行了“开门立法”，其中1982年的宪法堪称是公民参与立法的典范，该法历时4个月进行公开征求意见和讨论，是我国立法史上第一部公开表决结果的法律项目。再如《物权法》，它是一部与我们每个人的利益都息息相关的民事法律，其中公民参与立法的突出特点是：公民不仅提出了不同的看法和意见，更多的是在其后附加了立法建议，甚至附上了自己在实际生活中所遭遇的具体事例。^[9]