第一节　申诉专员和行动中心

1.申诉专员制度

申诉专员制度1809年于瑞典首创，它起源于瑞典宪法规定的司法申诉专员（Justice Ombudsman，JO）。司法申诉专员原意是指“代表”、“专员”或“受托人”，其由议会选举产生，具有相对独立地位，受理公民投诉和控告国家机关（包括行政机关、司法机关、军事机关）和企（事）业单位及其工作人员（包括法官、文官、军官、经理人员）的申诉案件，有权进行调查、视察、批评、建议以致提起公诉。设置的目的，在于监视法律、法令的执行，限制国家工作人员不合法、不公平的行为，以完善行政管理，保障公民的合法权益。^[2]瑞典的司法申诉专员的活动方式与职业法律家相似，但在某种意义上又兼有检察官与法官的双重职能。作为申诉专员本身并没有撤销行政机关或司法机关所作出的决定的权限，只能通过调查报告、建议等方式进行间接的监控和矫正，因此，归根结底还是进行一种非司法性监察。司法申诉专员权力的实效主要由高度的权威性以及完全独立的地位、议会对政府部门的质询和问责、通过公众传媒公布调查记录这三种要素来担保。^[3]许多国家都开始研究并引进申诉专员制度，以保护公民权利不受政府权力的侵害。20世纪60年代以后这一制度为世界各国所借鉴，并作为一种重要的高级公民参与的方式，处理和接受公民的投诉。这些投诉涉及的范围很广，一般包括社会保障项目、环境保护、食品卫生、住房救助、消费者权益、医疗服务、个人隐私、公共安全等诸多方面。

大量的现实问题表明，在政府的行政活动中，不可避免地存在着公民与政府之间的纠纷，而在没有正式的法定程序的情况下，通过什么途径来解决这些纠纷成为困扰政府的一个棘手的问题。近几十年来，许多西方国家在借鉴瑞典经验的基础上都设置了申诉专员制度，英国的申诉专员制度即议会行政专员制度就是在这样的背景下产生的。

案例8—1

一个事件与一个机构的诞生：英国议会行政专员制度的建立

英国的议会行政专员制度是依据1967年的议会行政专员法设置的。建立议会行政专员制度的原因与20世纪50年代引起社会广泛关注的克里切尔高地事件（Crichel Down Affaire）有关。

1937年，英国航空部依据当时的紧急权力法强行征购了多塞特郡的克里切尔高地，供空军训练用。当时与该地所有人约定，待将来空军不再需要该地时，由土地所有人赎回该块土地。二战结束后，这块土地未归还土地所有人，而是将其收归国有，移交给农业部管理。当时，原土地所有人已去世，其女儿和女婿马顿（Marten）夫妇请求赎回土地。农业部拒绝该项要求，把这块土地卖给政府地产管理局，管理局又出租给另一农户经营。

马顿夫妇进行了一系列抗议和呼吁，谴责行政机关的行为超越了其职权范围。政府对这一案件非常重视，成立了一个专门机构对这一案件进行调查。调查报告认为，做出不能归还土地决定的公务员本人并没有过错，而是公务员所依据的法律存在缺陷。因为根据英国法律的规定，原来的土地赎回约定由于契约当事人一方死亡而不再有效，原土地所有者女儿、女婿与当时的契约无关，农业部有权对土地自行处理。这样，原土地所有者女儿、女婿的要求就不能通过法律手段得到公正处理。不久，政府任命了一个叫做“弗兰克斯”的委员会，调查行政裁判所的工作以及行政程序，包括申诉程序方面的缺陷。

上面所谈及的案件不是行政裁判而是政府应该解决的案件，因而，如何解决这类案件应该属于“弗兰克斯”委员会应该考虑的问题。但这个委员会把它视为“非正式的”、“临时性的”案件，只是对程序中存在的缺陷进行了调查，实际上，该委员会就是不想考虑对于因为政府活动而受到侵害的公民如何有效地给予合理补偿的问题。

土地案件的有关人员对委员会的做法极为不满，他们举行集会来谴责政府的这一行径。他们的活动迫使政府作出让步，并要求委员会调查由法定程序解决纠纷所存在的缺陷。

该土地案件引出这样一个问题：在政府行政活动中，存在着大量公民与政府的纠纷，而解决这些纠纷，通常并没有正式的法定程序可依，对于这类纠纷，应该通过什么途径来解决。为了解决这一问题，牛津大学比较法学教授F.H.劳森等人研究了北欧国家的申诉专员制度，并考虑了这一制度对英国的可取之处。在劳森教授的发起下，国际律师协会英国分会向保守党麦克米伦政府提出设置议会行政专员的建议。

1964年大选时，工党在竞选宣言中写道：“工党决心使国家的全部行政活动具有人性化，而建立新的机构——议会行政专员，赋予它调查和揭露对公民有影响的政府滥用权力的活动之权。”1967年，受工党控制的下院通过了任命议会行政专员的立法。根据此法，英国设立了议会行政专员制度，实现了它的诺言。

资料来源：杨曙光：《行政专员——人民的“钦差大臣”》，载《中国改革》，2007（11）；龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，515～516页，北京，法律出版社，1985。经笔者整理，有所改动。

在美国，公民经常可以体验到政府的公共服务与私人服务一样存在很多问题，随着公民权利意识的不断增长和参与热情的提高，他们通过多种途径与政府进行着直接或间接的接触，要求政府对公共服务中出现的问题给予及时的回应，并寻求有效的解决途径。事实上，政府能否有效应对公民的这些投诉不仅将直接影响到公民的生活质量，还将影响到公民对政府的信心、对政府的整体看法，甚至还会影响到公民进一步参与的热情和积极性。但在实际过程中，由于政府要面对纷繁复杂的行政性或政治性的事务，因而不可能有充足的精力保证对每个公民的投诉都能够及时地给予回应和解决，正如国际议会司法专员协会（International Ombudsman Institute，IOI）主席、瑞典前首席专员隆达维克所说：“即使在管理得很完善的国家里，从最好的方面讲，或由于当局对事业的过分热心，或由于其他较低级的动机，如滥用职权、侵犯人民的权益等，总是可能发生的。在现代化的社会里，行政权的扩张确实存在一种现实的危险。在日益增多的机关工作人员中，无能的、过分热心的、办事不公道的、不老实的大有人在。因而，如何控制当局和官员的活动，如何监督他们守法和公道地办事，就成了一个十分迫切的现实问题。”^[4]这时借鉴申诉专员制度的成功经验，建立制度化的投诉机制帮助公民获得政府对有关问题的解决已成为必然。申诉专员的好处在于它是作为政府雇佣的第三方，保持中立，帮助公民就所投诉和请求的问题获得政府的回应和解决。由于申诉专员具有独立性的特征，因而能有效地帮助解决公民投诉，而不至于陷入利益纷争的困扰。

申诉专员在美国州一级的政府得到了广泛的运用，20世纪70年代中期在一些州试点以后，1978年，国会通过了法案，“要求每个州提出一个长期保健照顾的申诉专员计划”，这些申诉专员致力于解决“来自疗养院受照顾人员、家庭成员和其他一些利益团体”的投诉，这些投诉涉及如“公共医疗补助项目、监护人员职责、检察官权力、卫生不合格状况、家庭问题和私人财产被盗”等事项。^[5]

在我国香港地区，香港申诉专员公署是根据香港法例第397章《申诉专员条例》成立的法定机构，负责监察并致力改善香港的公共行政。在2001年修订条例生效后，正式脱离政府机制，自行制定工作程序及行事方式，完全独立和不偏不倚地运作。申诉专员由香港特别行政区行政长官委任，但不是政府的雇员或代理人。申诉专员公署透过独立、客观及公正的调查，处理及解决因公立机构行政失当而引起的不满和问题，以及提高公共行政的质素和水平，并促进行政公平，确保香港公共行政的公平和有效。为了确保香港的官僚习性不会影响行政公平，侵害公民的权利和利益，公立机构向市民提供了便捷的服务，防止行政机关滥用职权，或者在公职人员受到不公平指责时指出事实真相，使其人权得以保障，促使公立机构不断提高服务质量和效率，申诉专员公署担当着监察政府的角色。

公民可以通过信件或者填写工作表格、发送电子邮件等方式进行投诉，申诉专员公署在接到投诉后会迅速回应，采取调解或全面调查的方式受理公民的投诉。对于性质较简单的个案，一般会以初步查询的方式处理，并建议所涉机构采取改善或补救措施，并监察其落实建议的情况。以调解方式处理投诉，投诉人与所涉机构双方必须同意参与。这种另类排解纠纷的方法，适用于不涉及行政失当或情况轻微的个案。投诉人与所涉机构会面，以寻求双方都能接纳的解决方案。同时，该署还会委派受过相关训练的调查员担任客观中立的调停人。

案例8—2

休憩地方——香港申诉专员公署斡旋狗只滋扰投诉事件

投诉人指称，有市民晚上在区内某休憩处放狗嬉戏，造成噪声及卫生滋扰。虽然他曾要求康乐及文化事务署（康文署）在休憩处设置“请勿携犬入内”告示牌，但该署只在休憩处凉亭的支柱上张贴告示。他认为此举未能引起放狗人士的注意，于是向该署反映意见，但没有收到回复。

由于这宗个案并不涉及严重的行政失当，本署建议以调解方式处理，并得到双方同意。

在调解会议上，康文署代表澄清该署的执法权力，并向投诉人致歉，解释未能迅速回复是因为有关职员希望收集更多资料后才回复。该署已训示职员在处理投诉时，须尽快回复投诉人。此外，他们表示，在接到投诉后，已在该休憩处设置“请勿携犬入内”告示牌，以及在晚上加强巡察。

双方在坦诚交换意见后达成协议。康文署代表承诺会劝谕狗主人尽量降低声音，并在投诉人建议的位置加设“请勿携犬入内”告示牌。该署也会要求警方跟进市民在休憩处放狗造成的噪声及卫生滋扰。投诉人满意该署的解释和安排。

资料来源：香港申诉专员第19期年报。

对于涉及原则性问题、严重行政失当、制度上出现流弊或程序上有缺失的复杂个案，申诉专员会指令进行全面调查。在没有接到投诉的情况下，申诉专员亦可就社会关注的问题和涉及严重行政失当的情况，主动进行直接调查。案例8—3阐述了申诉专员公署在亲身感受并接到公民投诉的情况下主动进行的调查，向相关部门反映公民的投诉和调查的结果，并为今后工作的改善提出了很好的建议。

案例8—3

路旁非商业宣传品的管理

宣传品日益增多，路旁非商业宣传品也日益增多，往往阻碍视线，对行人及车辆均构成危险。破烂的路旁展品有碍观瞻，影响香港作为国际大都会的形象。公众对此表示不满并进行了投诉，传媒亦不时有报道。(www.daowen.com)

申诉专员关注到政府当局是否订立有效措施规管这类展品，遂主动展开事项直接查审研究工作。

地政总署辖下各分区地政处根据有关管理计划，审批立法会议员、区议员、政府部门及非牟利团体在政府土地上的指定地点展示非商业宣传品的申请，并发出书面许可。此类许可定明规定及条件，就展品的大小、内容，以及关于稳妥地装置、适时地清除和道路安全等事宜作出规管。

地政处及食物环境卫生署（食环署）会定期进行联合行动，监察申请人有否遵从上述规定及条件。食环署负责清除在非认可展示点或超逾准许展示期的展品，并会向有关人士收回清除费用。残破的展品会被视做轻微违规事项，食环署一般只会发出书面警告，要求作出改善。

本署认为，这些管制措施尚有可改善之处：

（1）指定展示点的数目不设限制，可能导致展品日益增多；

（2）食环署针对残破展品发出书面警告的成效存疑；

（3）由于展示期长，而且可能遇上恶劣天气，有需要就展品的用料及维修事宜订立规定；

（4）必须采取更严厉及频繁的检控及票控，以加强阻吓作用；

（5）应为清除商业及非商业宣传品开列独立统计数字，以便更有效地管理及评估有关情况。

结论及建议：

鉴于地政总署及食环署已采取措施处理有关问题，申诉专员认为无须展开直接调查。不过，申诉专员建议地政总署及食环署应：

（1）考虑为非商业宣传品的指定展示点数目制定上限；

（2）重新审研指定展示点的现有挑选标准；

（3）考虑规定展品须采用耐用或相同的物料；

（4）订立新规定，要求申请人妥善维修展品；

（5）把残破展品列为联合行动中须清理的物品；

（6）在恶劣天气过后，加强清除残破展品；

（7）为清除宣传品及收回费用行动编列独立的统计数字；

（8）加强收回费用的工作；

（9）重新考虑发出传票及检控行动的做法。

地政总署及食环署已接纳本署的建议，本署会监察各项建议落实的情况。

资料来源：香港申诉专员第19期年报。

由于香港申诉专员公署的主要目标是处理公民投诉的问题，缓解投诉人的不满，改善公共行政和服务，因此，在完成全面调查后，一般会向相关的机构提出建议。即使是已初步查询终结的个案，也会提议改善措施。申诉专员向有关机构提出改善建议，目的是使公共行政更加透明，责任更加清晰。机构首长有责任定期向申诉专员公署汇报落实建议的进度。

在处理投诉的过程中，经常出现的情况是很多投诉问题并不是申诉专员职权范围内的问题，这无疑增加了其工作的难度，为此，《申诉专员条例》中明确了申诉专员公诉的职责范围，不属申诉专员调查的行动主要包括：涉及法律程序或检控任何人的决定；合约及其他商业交易；人事管理事宜及批地条件等。申诉专员假如决定中止或不进行某项调查，则会把其决定及理由通知投诉人。根据香港申诉专员2007年的年报显示，在该年度内，申诉专员公署接到的查询及投诉突破历年纪录，分别为15 626宗和5 606宗，较2006年上升6.8％和46.4％，为解决政府与公民之间的纠纷，提高公共服务的质量和效率发挥了巨大的作用。

2.行动中心

与申诉专员的功能相类似，行动中心（Action Centers）实际上就是申诉专员的办公室。负责处理公民日常的投诉和请求。一般行动中心在接到公民的投诉之后，会建立案例档案，采取初步查询或调解的方式，必要的情况下派出投诉调查小组对投诉人所投诉的情况进行全面的调查和核实，并将此问题反映给所涉及的部门，这样就为那些不知道如何向市政官僚机构寻求帮助的公民给予了及时的帮助。行动中心会跟踪投诉案例的进展情况，并随时向公民回应最新的进展。当公民投诉的问题获得解决之后，行动中心一般会向公民发放一张评估投诉所涉部门的处理结果的卡片，对评估满意度低的部门，行动中心负责反馈，以提高公共服务的质量，增强公众的满意度。

有证据表明，在世界上实行申诉专员制度的国家中，公民通过这一制度大多数都能够有效地解决所投诉的问题，而且更为重要的是，公民的投诉得到了比向官僚部门直接投诉更快、更好的处理结果。这是因为：一方面，公民直接向官僚部门投诉往往会遇到这样或那样的阻力，或者政府机构繁忙的工作可能无暇回应公民的诸多投诉；另一方面，申诉专员和行动中心具有足够的合法性权威，有足够的能力促使相关的部门对公民的投诉作出回应。

另外，管理者对公民的投诉或请求的案例进行潜心的研究，会发现很多工作中的不足，正视这些问题不仅可以为自己工作的改善提供有价值的信息，而且有利于提高公众对政府的满意度，增加公众对政府的信任，建立二者之间建设性的合作关系。