第四节　斡旋调解

斡旋调解是解决冲突的一种有效的方法，它一般通过斡旋、协商和谈判的方式，经第三方调停，在争议者之间寻求冲突的解决方案。斡旋方式作为一种公共参与途径，它首先是政府、开发商和环境保护主义者三方在寻求环境保护途径的冲突中发展起来的，如今已被应用到更加广泛的公共政策议程中。

在有些情况下，由于各个利益团体之间的目标分歧非常大，而各自又不肯作出让步，管理者通过公民听证会、咨询委员会等方法来增进政策接受度和认同的努力有可能并不能取得理想的结果，这时候，就需要采取斡旋调解的方法来进行有效的决策。这要求有一个不为任何利益团体效劳、保持中立的第三方介入争议调解，其没有决策的权力，冲突各方分别通过第三方了解各方的想法、存在的意见和解决冲突的可能方法。斡旋者首先需要运用一定的技巧与冲突各方建立信任，使各方能在自愿和平等的基础上接受调解。发生冲突的各方在斡旋者的调解下可以通过非正式的会议，开诚布公地表达各自的意见并分析冲突产生的原因和利益争论的焦点所在，从而寻求满足冲突各方利益的解决方案。事实上，斡旋调解的方式往往是在利益各方的冲突陷入僵局之后才进行的，属于一种事后调解的方式。

作为争议解决的一种方式，并不是所有的争议都适合采用斡旋调解。

（1）当争议的涉及者是两个或者两个以上的非政府团体的时候，并且在这些非政府团体中，通常有一些新兴的公民团体、新兴的力量，它们有与在公共政策领域中长期占支配地位的既得利益集团分享权力的强烈要求，而既得利益集团要么不肯妥协让步不愿意与它们分享权力，要么意识不到他们的这一要求，这时候就往往会陷入僵局。

（2）陷入争议的各方实力相当，或者没有任何一方可以绝对控制另一方的时候，斡旋调解才有意义。如果一方可以绝对控制各方的声音，令各方信服，通常就能够产生争议的解决方案。

（3）当冲突各方互相信任，并愿意接受调解的时候，才可能通过斡旋调解的方式获得较为理想的结果。为打破僵局，这需要各方都要做出不同程度的让步。

（4）争议的各方必须有一个代言人，能够有效地代表该方的意见，能够做出解决争议的决策。相反，如果利益相关人是没有组织的公民，代表的选择就比较困难。

（5）当相关的利益团体数目很少的时候，斡旋调解的手段最有效。它能够在较短的时间内，综合各方的观点，协商谈判并达成一致。

案例7—4

北京酒仙桥危改展开利益博弈 拆迁陷入补偿困局

进入6月的酒仙桥格外热闹。平日宁静的巷子里，突然多了许多肩扛摄像机、手拿话筒和相机的陌生人，在大街小巷里穿梭，酒仙桥的居民一不小心就会被摄入镜头中。

“全民公投”、“民主拆迁”等词语开始与“酒仙桥”三个字一起出现在北京各个都市报的醒目位置。在酒仙桥拆迁项目陷入僵局之后又决定采用全民公投的方式来决定拆迁是否进行，然而随后的投票结果——总票数3 711张，同意票2 451张，不同意票1 228张，无效票32张，另有弃权票1 762张，更是将酒仙桥危改推向舆论的风口浪尖。

（1）利益各有不同。

酒仙桥地处北京东北四环，20世纪50—80年代，这里的历史曾经非常辉煌，汇集了当时有名的电子厂，如738厂（现在的兆维集团）等，如今酒仙桥是北京中关村科技园电子城分区所在地，聚居着大量电子城的退休职工。

资料显示，酒仙桥的房子大部分建于20世纪50年代末，一些房屋已出现不同程度的结构沉降、墙体开裂、线路老化、市政管网严重锈蚀等现象。经北京市朝阳区房屋安全鉴定站鉴定，这一地区破旧的三、四类房屋占房屋总数的70％以上，而按照建设部《城市危险房屋管理规定》，三类房屋应停止使用，四类房屋应整体拆除。

为此，北京市政府从2002年起就筹备危房改造工程。2003年8月，北京电子控股有限责任公司与首创集团成立了北京电控阳光房地产开发有限公司，开始实施危改前期的各项准备工作。2006年8月20日，朝阳区建委在其网站上公示2006年8月1日召开危改工程筹备大会，这预示着酒仙桥拆迁项目正式启动，然而时至今日，依然没有动工。(www.daowen.com)

“酒仙桥危房改造拆迁涉及1万多个居民，所以必须非常谨慎，最后开发商决定采取同步拆迁的方式。”酒仙桥街道办事处巴书记在接受《中国经济时报》记者采访时说，为了促进项目尽快实施，酒仙桥街道办事处曾多次组织开发商与拆迁户谈判。“街道办事处的意见代表不了居民。”然而，在作出同步搬迁的决定之后，不但居民与开发商在安置标准问题上相持不下，居民之间也在搬迁方式上发生了激烈的冲突。身处风口浪尖的酒仙桥街道办事处和当地的居民曾尝试用一种“理性”的方式来解决问题——推选居民代表与开发商和政府进行对话。但是，这次“民意做主”的初步尝试，最终不了了之。而6月9日的投票结果却让这次看起来似乎已有所突破的拆迁又陷入了再一次的等待中。

（2）拆迁陷入补偿困局。

6月14日上午9点到晚上10点，6月15日中午12点到下午6点，在对酒仙桥居民采访的过程中，《中国经济时报》记者听到了很多人对拆迁的抱怨。大家的指向非常明确——同意拆迁，但对开发商的《补充意见》不同意，给的拆迁补偿款不够多，回迁面积不够大，而且担心回迁中有太多不确定因素。

“地方政府在拆迁项目中不应当扮演利益方的角色，而应当是独立的第三方，主要起到保障弱势群体权益的作用。政府可以限定最低成交价，但不应直接规定成交价。合理的房屋补偿价格，可以由独立于政府、开发商和拆迁户的房地产估价机构根据市场行情评估确定，提供给相关方供协商时参考。”首都经济贸易大学城市学院副院长洪亚敏在接受《中国经济时报》记者采访时如此表示。同时，她强调公众应该拥有城乡建设、土地征用、房屋拆迁及其补偿等方面的知情权。已经公布的《政府信息公开条例》于2008年5月1日起施行。该条例规定，城乡建设和管理的重大事项；社会公益事业建设情况；征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况都属于设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息。

此前，一些部门以拆迁问题涉及重大的利益纠纷和社会矛盾为由，宣称有关土地批租、补偿款和城市规划等敏感内容是“国家机密”，不宜向外公开。

33％的不赞成票，完成了一次民主的尝试。也使得酒仙桥危改项目，再次陷入僵持状态。

昨日的投票现场，几乎成了居民表达话语的场所：“为什么要让我的邻居决定我的房子拆不拆？”“如果很多人都不去投票，这个结果还有说服力吗？”居民们这样操持着参与公共事务的话语。

纵观事态进程，从当初居民代表遭遇尴尬，到开发商自认民意调查“不充分”、再到“全民投票”的初次尝试，酒仙桥个案，也许付出的是几度僵持的代价，但它的深层意义在于居民在事件的起起落落中，始终保持着参与的姿态和话语热情。

资料来源：张一鸣：《北京酒仙桥危改展开利益博弈 拆迁陷入补偿困局》，见腾讯网，2007-06-20。经笔者整理，有所改动。

继重庆的“史上最牛钉子户”后，北京的酒仙桥危改无疑又一次将拆迁问题推向了舆论的风口浪尖。最后的结果是，北京酒仙桥拆迁再度延后一年。酒仙桥拆迁屡次陷入僵局，投射出了公民在参与形式和冲突处理方式的选择上所存在的问题。

在案例7—4中，充分说明了参与方式的选择对政策结果至关重要。在整个事件的过程中，公民自始至终都保持着较高的参与热情，危改拆迁是关系广大公民自身利益的大事，学会征询民意、尊重民意，才能减少对抗和冲突，推动决策的科学、合理，因此，在拆迁之前向公民广泛公布相关的信息，让公民享有充分的知情权是十分必要的，在此基础上应该举行听证会或主题辩论，让社区居民充分讨论，让赞成方和反对方都有机会影响和说服民众，让公民充分表达意见，而不应该用简单的公民投票来决定拆迁问题。酒仙桥拆迁问题的焦点已经不是拆不拆的问题，而是拆迁后的利益如何补偿的问题，因此作为民主尝试的“全民公投”注定失败。

在案例7—4中，拆迁是由政府来安排、发起的，但是，整个的拆迁活动又是由开发商来进行的。那么，当开发商和拆迁户之间发生纠纷的时候，政府要真正地代表公众利益，必须在开发商和公众之间保持一种公正。

在案例7—4中，涉及了多方利益，包括政府、居民、开发商等，在拆迁几度陷入僵局的情况下，最好的方式应该是通过第三方采取斡旋调解的方式来化解居民的争议，让居民、开发商都能充分表达自己的意见，在协商谈判的基础上促成达成一致的可能性。过去强势的政府说了算的决策形式在民主化的今天已经不再发挥作用，相反它却可能引来更大的争议。

【注释】

[1]参见林国明、陈东升：《二代健保“公民参与组”——共识会议：公民参与的民主实验》，载《台湾社会学》，2003（6）。