第二节　公民听证会

当政府在进行重大公共政策规划和决策且此项政策涉及公众广泛利益，如市政项目或社区土地开发、公共物品或服务价格涨幅等，存在着明显的利益分歧或观点冲突时，政府仅仅了解公众意见、向公民告知政策就远远不够了。这时，需要将涉及政策的各方利益关系人召集起来举行听证会或咨询委员会，咨询和听取各方关系人的观点、意见和建议，通过对话或协商手段平衡各方利益，平衡各方的要求和行动，达成一致与合作的公民参与形式。这种公民参与形式在公共政策制定与执行过程中被广泛应用。

1.公民听证会的优点

按照国家行政程序法的有关规定，在公共政策制定过程中，召集利益关系人举行听证会是必需的程序，它发挥着多方面的功能，有很多优点。

第一，它是政府与公民合作模式以及建立伙伴关系的基本形式。通过召开听证会，政府可以很好地了解公众的想法和呼声，公民可以借助听证会的机会表达自己的看法，对政府的决策施加影响，二者也可以进行平等的对话和协商，就共同关心的问题达成一致，建立良好的伙伴关系。

第二，它使得政府的信息向公民开放，促进政府政策过程的透明性。政府在举行听证会之前就会将相关政策、法律等信息向公众开放，在听证会举行的过程中，也会有大众传播媒体在现场进行报道，听证会结束后，会议的结果将通过各种形式向公众公开，最大限度地保证了政策过程的透明性，有效地遏制了暗箱操作。

第三，它通过对话、相互关注的互动，加强利益关系人的彼此理解和信任，促进利益整合，以强化政治稳定的基础。通过听证会，双方就共同问题进行深度的沟通和论证，是多方利益博弈的一个过程，结果可能并不一定都能达成一致的意见，但是在这一过程中，会使公众与政府之间增进了解，也便于一个共赢结果的达成。

第四，政策一旦实施，将有利于政策的执行，减少执行中的摩擦和成本。由于听证会的过程就是一个各方利益磋商博弈的过程，所以听证会的结果必然符合大多数人的利益，因此，必将会大大降低政策执行过程中的摩擦成本。

2.公民听证会的缺点

但也有人认为，这种参与形式在很大程度上依然取决于政府对参与过程的设计和信息开放度。在参与者信息有限的情况下，容易在沟通中产生较强的单向性。代表的选择必须公正，听证会的代表应由利益不相干的部门负责选择，并且应保证代表多方利益，例如铁路票价的听证会就不能只找铁路部门和相关的交通系统人员作代表，而要考虑到用户的利益，也要将一般的消费者纳入其中。为避免听证会的弊端，政府在召开听证会的时候必须进行精心的设计和选择，从案例7—2所描述的圆明园防渗工程的听证会，我们可以发现部分改进听证会的措施。

案例7—2

圆明园防渗工程：迟到的听证

在一片激烈的争议声中，圆明园防渗工程听证会于13日在北京如期举行。这次听证会的召开，具有划时代的历史意义。它第一次使不同的、对立的意见（包括非政府组织的意见）展现在了决策者面前，同时，也展现在了公众面前。社会各界反响热烈，包括专家、教师、学生、居民、警察、公务员、非政府组织成员在内的15名专家、32名代表在听证会上发表各自不同的观点。在这些代表中年龄最大的为80岁，最小的为11岁。

与听证会热烈的辩论气氛形成反差的是圆明园寂静的施工现场。放眼望去，平坦的湖底已看不到防渗膜，几台挖掘机静静地“趴”在湖中一角。蹲在岸边的工人指着湖底松软的新土对记者说，“都铺好了，就在地面50厘米下边”。一切似乎都太晚了。(www.daowen.com)

听证会的主流声音是：“如果现在不采取果断措施，拆除铺设的防渗膜，将对圆明园产生灾难性的后果！到那时将悔之晚矣！所以，必须立即改正错误，救救圆明园！”据中国普法网记者郄建荣的报道，在听证会上，代表们发言踊跃，园林、水利专家支持防渗工程，环保人士、自然科学家、人文学者、法学专家强烈反对。媒体报道说，“央视通过手机短信的方式进行了调查，三小时内共有4 879人参加了调查。调查结果为：58％的人希望拆掉防渗膜，恢复原生态；30％的人赞成在现有基础上进行改造；只有12％的人希望工程继续进行，并补办环评手续。看来，超过一半的人都希望圆明园的湖底能够恢复原样”。在一片争议声中召开的听证会又在争议声中结束。

防渗膜是否拆除，圆明园防渗工程到底要交多少学费，这笔学费最终由谁埋单，迟到的听证给人们留下了一连串悬念。这次听证会的召开初步体现了公平性，但它在程序设计和制衡上却有着在制度安排上的通病：

第一，它没有面向社会公开《圆明园东部湖底防渗工程项目建议书》、北京市海淀区圆明园管理处圆政字［2003］第75号文（即《关于2003—2004年度圆明园遗址保护整治工作拟施项目的请示》）和国家文物局及北京市文物局的批复，以及海淀区政府海政会［2004］第4号文等与听证会密切相关的重要材料。依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，“行政机关应当公开政府信息”，“除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅”。公开举行的听证会的关键材料不公开，公众就难以很好地参与决策和监督政府，公众作为听证陈述人在听证上的一些发言就将无的放矢。

第二，没有给公众留下更充足的报名和准备的时间，没有要求陈述人事先提供书面证言，并面向社会公开这些书面证言。由于没有书面证言，听证会的举办者就难以做到当报名人数过多时，保证不同利益和主张的人群都有相应代表参加，以及保证不同利益和主张的人群代表人数相等（当然，当政府或者是有政府背景的机构作为一方时，不能要求另一方——个人或者是非政府组织和它的人数相等。因为政府或有政府背景的一方完全能做到一人或数人代表全体，而分散的、意见不一的民众却往往只能各人代表各人）。

第三，听证会没有由利益无涉的法律职业者主持。听证会主持人缺乏主持能力，或者是不能公正主持，影响了不同意见的充分展现，应是导致听证会必须重新举行的法定理由。

第四，听证会没有设置规定，使利益和主张不同的听证陈述人分问题针锋相对地进行陈述。而不分问题，就会使决策者和公众都难以清楚地对不同主张的优劣和不同证据的真伪作出判断。

第五，提问应是听证中制度性的必不可少的环节，但听证会没有设置在陈述人于书面证言基础上作5分钟简短陈述后，与会者向陈述人提问的规定。这样，就缺少了对陈述人的主张及证据的展示、梳理和质疑听证，使得决策者和公众不能更全面地了解情况和把握问题，而陈述人的主张及其背后的利益也是展现不充分的。

听证会不同于论证会、辩论会、座谈会、意见征集会的制度安排，具有一种出于法律的程序正义要求的可变又可控的特性：它排除权力掌握者的恣意，却不排除人们的选择；它没有预设的真理标准，而是通过促进意见疏通，加强理性思考，扩大选择范围，排除外界干扰，来保证决策的成立和使决策更接近公正；它使决策更容易被利益相关而又利益不同的人们所理解或认可。

由于转型之中利益格局的特质和法治传统的缺乏，所以在今天的中国，应有比在其他国家更严格的听证规则，以使听证在中国不至于因部分官员的恣意，而使得听证会的开与不开、谁可以来参加、谁可以陈述、就哪些问题作陈述、怎样陈述等问题，具有随意性。

资料来源：李扬：《圆明园防渗工程：迟到的听证》，载《中国教育报》，2005-04-22。经笔者整理，有所改动。

最终的结果是，环保总局副局长潘岳向新闻界通报，环保总局于2005年7月5日组织各方专家对清华大学的环评报告书进行了认真审查，同意该报告书结论，要求圆明园东部湖底防渗工程必须进行全面整改。至此，备受争议的圆明园防渗工程才有了具体的去向。

圆明园防渗工程的听证会是一次比较成功的听证会，但同时也暴露出了当前听证会中存在的一些问题。但无论如何，当前中国正处于社会转型时期，利益分化非常明显，政府的决策不可能是代表了所有人的利益和主张，而只能是在平衡和调解不同的利益和主张的基础上制定一个相对较好的政策，也正是在这个意义上，公民听证才被赋予了不同寻常的意义。