第一节　公民会议

公民会议是通过邀请不具有专业知识的公众，选取一些有争议性的政策问题，在公民对该议题的相关材料事先进行认真阅读的基础上，形成自己对该政策议题的看法，并征询部分专家的意见，在随后举行的会议论坛上进行公开的讨论、辩论并作出判断，最后在此基础上形成一个初步的共识，供决策者参考，从而提高公民在公共政策制定过程中参与度的一种公民参与方式。它最初是由丹麦发展而来，此后为世界各国所使用。丹麦是一个强调公民政治与公民参与的国家，法律规定所有牵涉到伦理与社会议题的科技政策必须要征询公众的意见并让公民有机会表达他们的意见。在我国，公民会议是政府或公民组织通过召开开放性的会议，邀请公民参与政策制定过程，以实现沟通政策信息、宣传动员、反馈意见、增强理解、提出政策建议等目标的参与方法。这是最古老的公民参与形式。由于它向所有居民开放，所以，其参与范围较广泛，公民容易进入，特别适用于政府信息通告、政策宣讲和公议表决等场合。

尽管信息获取和沟通是公民会议的一个重要目的，但是与公民调查等参与形式相比，公民会议明显地增强了政府与公民之间面对面的互动性，而且公民会议具有信息沟通的直接性和交流的整体性等特点，因此，对于政府在一些关系到地方发展大局的问题的决策上（如公共问题解决目标、地方基础设施建设、公共服务标准设置，以及公共预算与支出优先次序安排），公民会议的参与形式具有重要的意义。公民会议的具体方式是由公民代表组成的团体对政府政策进行公开的听证，政府发言人要向公民会议说明政策规划的意义、目标、财政安排、执行措施、产出结果等事项，并接受会议代表的质询，回应代表提出的问题，接受公众的监督。

1.公民会议召开的程序

一个成功的公民会议的召开一般都具有较为严格和正规的程序，丹麦共识会议（公民会议）的丰富经验为我们提供了重要的参考。隶属于国会的丹麦科技委员会负责评估科技对于社会以及公民的影响，它的一个重要任务是鼓励与激发公众对于科技议题的参与讨论，而一个重要的参与机制即为公民会议。从1987年以来，丹麦科技委员会已经针对各类议题举办了20次以上的公民会议。以基因政策议题为例，OECD国家中有11个国家曾经先后举办过至少20场以上的公民会议。^[1]

（1）挑选议题。

议题的挑选至关重要，议题一般是由官方机构挑选广为社会关注的、具有争议性并需要政府给予回应的问题作为会议的议题。被确定为会议的议题要本着可以划定议题涉及的问题的界限为宜，范围不宜过大，否则将无法聚焦问题的关键点，但同时也不能过于拘谨和保守，议题的范围过于狭小和单一可能会使思路受限，失去讨论的意义。公民会议的主办机构可以是官方的也可以是民间的，官方机构如丹麦的科技委员会，民间机构如美国洛克研究所。洛克研究所是美国的一个非营利性的研究与推广机构，主要的关心议题是科学与科技对于政治、社会与环境的影响，借由提供草根性组织、公益团体、个人与相关人士参与制定科技政策的机会与管道，让科学与科技能正视社会与环境对于科技发展的关心与忧虑，并且提出适当的响应。

（2）成立执行委员会。

在选定会议主题之后，主办机构要选择适当的人员来组成一个会议的执行委员会，其主要职责是组织和监督会议的执行、提供会议的资料、控制会议的议程等。由于议题是社会关注的重大问题，因此为使在讨论过程中呈现不同的利益观点，以防止被一方的观点操纵或控制会议的议程，执行委员会的成员应该具有广泛的代表性，执行委员会的成员通常包括来自学术界的专家学者、代表公共利益的公民社会团体、相关产业界代表以及主办机构的计划执行人。

（3）挑选参与者。

主办机构通常会采取一系列措施，如通过在网络、广播、电视、报纸上等刊登广告，说明公民会议的目的和所要讨论的会议议题，征求志愿者参加。除了一部分专家、学者外，所有对议题感兴趣的公众均可以参加会议，但对年龄的要求通常是限定在具有选举资格的年龄范围内。执行委员会从报名的志愿者名单中挑选15人左右组成公民小组，为保证充分的代表性，这些志愿者在年龄、性别、职业、教育背景等方面尽量保持多元性。如丹麦1995年的基因治疗共识会议，其公民小组的成员代表男女各半，年龄也从22岁到55岁不等，职业种类则包括教师、学生、地方议会议员、广告人员、艺术家、家庭主妇等。

（4）召开预备会议。

预备会议的目的是让公民在充分阅读相关背景资料的基础上，对议题有更深一步的了解，形成他们对议题的初步看法和观点，并让小组的成员形成互动。

（5）提出问题与挑选专家小组。

针对公民要了解的问题，执行委员会挑选专家成员组成专家组，回答公民提出的询问。专家的语言要通俗易懂。

（6）召开正式的公民会议。

正式的公民会议一般要持续3～4天，为保证过程的透明性，一般会邀请媒体参加，现场报道会议情况，在充分的讨论之后形成一份会议结论报告，最后交由决策者作为决策的参考。

公民会议为公民、专家和决策者提供了一个交流的平台，在这里，公众的不同观点和立场都能得到充分的表达和讨论，在公民会议中，公民通过相互的互动，不仅获得了必要的知识，而且最后形成的会议报告也为决策者提供了重要的参考，公民会议这种具有创新性的公民参与方式无疑是现代公民参与的一项极富意义的有效尝试。

2.公民会议的优点

公民会议是一种常见的公民参与方法。通常情况下，管理者在使用公民会议作为参与方法而出现的缺陷大多是由于会议管理不善所导致的，因此，我们只要好好把握公民会议的内涵，对会议进行精心的设计和安排，就能够很好地避免代表性缺失的问题，提高会议的有效性，达到公民会议的目的，满足广大参与公众的要求。首先，要明确公民会议的目的，根据会议的目的来判断是否有必要举办公民会议。如果有必要，采取什么样的会议结构和形式能使公民会议的作用发挥至最大。一般来说，管理者举办公民会议的目的通常有以下几种：以简单的获取信息为目的；以提供咨询为目的，就某一问题咨询相关人的意见或看法；与公民分享决策权，让公民参与决策。有时候公民会议的目的有可能是以上的两种或者三种的结合，但不论是出于什么目的，明确目的对于公民会议的形式和结构的确定都至关重要，进而决定会议的有效性。其次，在会议的时间和地点的安排上要本着公民便于参加的目的，避开工作日。而且，公民会议必须是公开性的，会议的过程、结果等都要公开。最后，为了保证会议的观点具有充分的代表性，在公民会议中可以穿插小组的研讨会，分类选取有代表性的公民就相关的主体进行分组讨论，进行深度的沟通和论证。(www.daowen.com)

为组织和有效监督公民会议的进行，通常召开公民会议之前要成立一个由各界人士所组成的执行委员会，负责监督公民会议的进行，在不偏袒的原则下，对参加公民会议的成员进行挑选、提供会议数据、控制议程等。因为公民会议讨论的议题具有社会关切和争议性，必然会产生不同观点的冲突，为达到公民会议所寻求的公民参与目标，在讨论中必须呈现相互冲突的利益与观点，所以在挑选公民小组成员的工作上，执行委员会扮演了举足轻重的角色。公民小组的遴选标准应力求多元、平衡与客观三项重要原则，对于成员背景及专业的平衡性作观察，容纳不同利益与观点的代表，以避免让特定一方的伦理、观点或知识见解支配会议的议程。

3.公民会议的缺点

公民会议虽然是最常见的一种公民参与方式，但是它也存在不少缺点：

第一，公民会议的规模一般都很大，而会议的时间又非常有限，这就致使一些公民的声音不能得到表达和受到重视，公民与政府间沟通和对话的深度将受到限制，公民的真实意见也难以表达。除非在公开讨论结束之后，如果有可能的话，管理者可以运用投票或者问卷调查的方式来确保每个人都有表达其意见的机会，但这往往耗时、耗力，加大了成本。

第二，由于受会议时间、参加条件等种种原因的限制，参加公民会议的公众并非是所有接受服务的公众，因此在公民会议上汇集的一些观点并不能被视为是所有公众的观点。通常的情况是，经济实力很强，为了获得既定的投资利益的人往往会在整个会议中发挥巨大的作用，致使很多弱势群体没有机会和能力表达自己的观点或者参与讨论，他们的声音容易被忽略。如果一部分公民对会议不感兴趣，那么，会议的代表性就会降低。另外，公民通过会议也难以对政策形成实质性的影响力。在信息不对称的情况下，公民往往没有能力对政府的方案提出质疑，只能是被动地倾听。

4.公民会议的适用性

公民会议首先是通过邀请不具专业知识的民众，针对具有争议性的政策问题，在公开的论坛中进行讨论，并针对这些问题询问专家，然后，他们在有一定知识和信息的基础上，对有争议性的问题进行相互辩论并作出判断，向社会大众公布，并提供政策决策的重要参考。因此，当管理者希望和公众进行沟通、交换信息的时候最适合使用公民会议的方式。交换信息意味着管理者和公民之间的沟通是一个双向而不是单向的过程，也就是说，管理者让公民参与的目的并非是简单地发布信息、告知公民，而是希望从公民那里得到进一步的信息。

案例7—1

台湾都市政策公民会议 北投居民初试啼“声”

“北投老街区的明天，创造我们想要的生活环境”公民共识会议日前召开。此会议为台湾第一个有关“都市政策”的公民会议，也是台湾第一次试办在线公民会议。这次会议的参与成员为不具备专业知识的北投公民，一起讨论北投老街何去何从。

公民会议最早是由丹麦发展出来的一种民主参与机制。近年来由台大社会研究所科技、民主与社会小组引进，已试办过“先驱性全民健保公民会议”，“代理孕母公民会议”等，主要是希望借由公民对政策议题进行有效的辩论，提高一般公民对公共政策的参与，并集结他们讨论后的共识观点，做成报告，供日后决策参考。

因为公民会议还属民主的实验阶段，所以参与民众对公民会议的精神主体未必了解透彻。主办单位北投文化基金会研究发展部专员张钰微表示，我们不会预设立场，以前民众习惯被会议程序操控，但我们希望让民众知道他们才是讨论的主导。

除了面对面的公民会议，网络视频的公民会议也同时举办，主办单位还想了解在线公民会议操作的困难，也想比较面对面和在线会议的差异。北投小区大学副主任杨志彬说：“其实这次主要还是把焦点放在面对面会议上，在线会议则是借此测试北投居民对视频开会的接受程度。国外的视频会议技术目前已趋成熟，但台湾地区由于受大环境的限制与频宽能否负荷的影响，可能会有不能同步的状况，因此北投文化基金会就帮助参与在线会议的11位北投居民免费升级宽带上网。”杨志彬还表示，如果未来在线会议能突破种种限制，就能扩大参与面，如弱势族群就可多加利用它来发声。

这次公民会议为期五天，主要针对北投老街区的未来发展交换意见。与会的文化大学市政暨环境规划研究所研究员王章凯表示，北投的定位不清，无法明确指出公共设施的需求，导致发展迟滞。会议首日民众对老街区的发展讨论已多所着墨，是要开发产业吸引商机如淡水小镇？还是致力保存地方特色，善用温泉资源？大家意见纷杂，还没有明显共识。

坐在旁听席一整天的北投居民叶妈妈说，因为关心北投，爱惜这边的居住环境，所以参加旁听。她对会议成员的讨论时而拍手赞同，时而发表个人意见。她说：“这样的公民会议真的能代表全体公民吗？”会议成员王同学也表示：“有的人一直说别人已经说过的话，实在是有点浪费时间。”

对此，张钰微表示，公民会议的抽样参与成员一定无法完全代表全体，但已经在过程中尽量做到公正、客观。如有必要，也不排除再安排其他不同公民再召开会议。另外，公民会议会因为议题的不同而影响民众的表达方式，所以我们会视情况改变主持方式，最重要的还是公民会议背后的精神。

资料来源：陈祈延：《都市政策公民会议 北投居民初试啼“声”》，见http://www.newstory.info/2004/10/post_20.html，2004-10-20。

通过上面的案例，我们可以看到，为保证公民会议发挥最大的作用，我们必须对公民会议的目的、时间、形式、会议前的准备，以及会议的过程进行很好的管理、控制和监督。另外，为保证每个人都能有表达意见的机会，在条件允许的情况下也可以采取额外的，如问卷调查，分小组座谈等方法，来保证公民会议所得结论具有充分的代表性。

总之，要使公民会议具有真正的效力，而不是仅仅具有象征性的意义，我们就必须对其进行精心的设计，并辅之以其他的公民参与手段，保证充分的开放性。例如，通过电视媒体现场直播公民会议的情况，召开相关的新闻发布会，组织公民分组展开专题的讨论等方式，进一步加强政府与公民之间的合作，更好地发挥公民会议的作用。