第三节　公民调查

公民调查是指在一定的区域内，通过选取有代表性的当地居民，采用电子邮件、电话访谈、互联网调查或个人访谈的方式，向公民了解他们对有关政策议题的看法与态度、对公共服务质量的意见与建议，了解他们对当地的公共事务如社区的生活质量、对地方政府的满意度而进行的一种民意调查。当管理者需要从大规模的公众那里获取更具代表性的信息而不希望以与这些公众分享决策权为代价的情况下，公民调查无疑是一种最适合的方法，它亦是由政府发起的以获取信息为目的的参与形式。公民调查由美国的哈里·P·哈特里（Harry P.Hatry）教授首先提出，他相信通过公民调查得出的观点对地方政府的管理者或由选举产生的官员来说就犹如顾客对企业一样重要。地方政府的官员利用公民调查得出的数据资料可以对社区资源配置进行优化，更好地制定社区发展计划和政策战略规划。许多私人的公司和大学也为了此类目的而展开大规模的公民调查。

丹麦科技委员会关于粮食政策问题而展开的公民调查的案例为我们更好地理解公民调查提供了很好的借鉴。

案例6—3

另一种可能的民意调查——问题与选择：

丹麦科技委员会的经验

想要对于民众的意向有大概的认识是相当不容易的，而对于政治人物来说，这样的情况对于他们在政治上应采取何种立场与行动也造成困难。因此，我们有必要发展一种特别的调查方法，能够贯穿民众多样的期待，确认何种声音具备优位性，并且找出满足这一需求的最佳方式。

在丹麦科技委员会有关粮食政策的公民参与计划中，他们采取了一种新的调查方法，利用了被称之为选择问卷（choice questionnaire）的延伸问卷。这个调查方法曾经被荷兰与瑞士用来调查民众对于能源与交通的替代政策的态度。选择问卷的特点在于在公民所得到的问卷中，包含了专家所提供的信息。因此，这样的问卷在某种程度上建立了专家与民众之间对话的桥梁，而这正是进行科技评估的目标之一。此外，这样的做法也让众多民众关心相关问题变得可能。

而这样的延伸调查的重点不仅在于民众必须回答问卷上的问题，表达他们对于替代政策的看法（像是丹麦科技委员会的计划），民众同时也必须根据几个不同的替代政策的可能的优缺点表达自身的立场。在民众进行思考的过程中，不同的政策选项所造成的冲突是显而易见的，举例来说，一方面期待环境的改善，另一方面则关切物品的价格高低。在民众评估不同的行动过程之后，便会浮现哪些后果是较为重要的图像。因此，通过延伸问卷的调查方法，我们能够得到公民对于各项替代选项的优位性的判断的丰富信息，同时，我们也能了解这些评估背后的支撑物，也就是民众的偏好。这样的信息有助于政府根据民众的需求，挑出最恰当的政策选项。

一个延伸调查的重点，在于受访者通过两个独立的过程进行政策与结果的评估。我们一点也不觉得惊讶地发现，人们对于结果的评判会影响他们对于各种选择的优位顺序。因此，进一步避免调查结果出现这样的相关性是相当重要的。

在丹麦科技委员会所举办的调查中，邀请1 000名左右随机挑选的民众，参与有关公共粮食政策的调查，他们在调查过程中必须回答两份问卷。第一份问卷是背景问卷（background questionnaire），丹麦科技委员会以面访的方式完成这份问卷。这个部分的目标在于收集有关人口特质、收入、教育、职业与政治偏好的信息。一系列的问题试图厘清民众对于不同粮食政策的立场与态度。这份问卷也询问受访者何时上街购物，以及未来的粮食政治领域的发展应走向由政府管制，还是交由消费者与市场决定。面谈结束之后，受访者便获得第二份问卷，这份问卷关乎不同的政策选项，而受访者必须在做完这份问卷之后将问卷邮寄回丹麦科技委员会。共计有437位民众寄回问卷。

第二份有关不同政策选项的问卷，便是实际的选择问卷。用来测量受访者对于不同的粮食政策的看法，让受访者对八种可能的政治行动所产生的在粮食政策的总体目标，也就是健康而环保的食品方面的影响表达他们的看法。

受访者应对每一种政治行动可能造成的结果，表达其立场与看法，并且用1～5分指出他们认为这样的结果的优劣。他们还被要求表示他们对于各项政治行动的态度，对于各项行动实施的态度是同意、反对或是中立。最后，他们被要求针对八种行动方案进行评估。这个部分通过三种方式完成。这三种方式对于界定何种行动方案最为重要，可以得到指标性的结果。

丹麦科技委员会在公民粮食政策计划中所使用的问卷，其内容是根据与国会粮食政策的发言人、粮食专家以及食品领域的利益团体的讨论所形成的。这份问卷呈现了不同行动方案可能带来的后果，以及对于其可能后果的争论，同时也反映了粮食政治辩论中的不同态度。

资料来源：http://www.tekno.dk/subpage.php3?survey=16＆language=uk

1.公民调查的优点

公民调查的对象具有广泛性、随机性的特点，因此调查结果更具代表性，米勒夫妇曾经就此争辩道，“公民调查寻找并给予所有类型的市民发出自己声音的机会，无论他们是贫穷的人，还是受过良好教育的人；无论他们是身体不好无法参加公民会议的人，还是身体健康的人；无论他们是性格内向的人，还是性格开朗的人；无论他们是新来者，还是老资格的人；无论他们是没有偏见、客观公正的人，还是情绪容易激动的人。从某种程度上讲，公民调查中具有代表性的样本提供了只有遍及整个社区才能找到的观点”。一个规模较小的随机抽样样本所提供的调查结果要比一个规模较大的非随机性样本得出的调查结果更具普遍代表性。^[3]例如，通过网络、报纸等大众传媒手段进行民意调查，就可以使成千上万的人提供反馈信息。在我国，曾几何时，“黄金周”模式的弊端凸显。“黄金周”期间，人员流动数量大幅增加，交通拥挤，旅游安全隐患增大。同时，居民大规模集中出游也导致旅游产品短期内供给不足，旅游景区超负荷接待，设施遭破坏现象时有发生。于是国家有关部门出台法定节假日方案征求社会意见。类似的还有像国务院法制办公室就公布职工带薪年休假规定公开征求意见等。

如果问卷设计合理，抽样科学就可以获取最具有代表性的公民意见。鉴于公民调查的优势，我们在条件允许的情况下还可以定期进行公民调查，从而掌握公民的意见和对某项政策或服务的满意度的评价信息。

此外，它还可以节省时间，提高调查效率。例如，在以问卷调查的形式中，由于在调查问卷中已将调查目的、内容和问题及可供选择的答案列出，因此，除特殊情况外，无须再作详细说明，只需由调查者进行选择回答即可，从而节省了时间，加快了调查进度。

2.公民调查的缺点

公民调查也有其缺点。第一，公民对所设计的调查问题的措词反应十分敏感，一个微小的变化可能会得出截然相反的回答，而且公民的回答也并不是持久不变的。特别是公民对调查中出现的清晰度较低的问题的回答并不能反映他们的真实想法，对于一些类似于选项是肯定或否定的答案公民也可能很难做出选择，因为他们的态度往往并非是非此即彼的，所以采用问卷方式的公民调查，在问卷的设计上要注意语言的措词和严密。

第二，公民调查并不能真实地反映公众对某个问题感知的强烈程度，即使他们回答对某个问题感知多么强烈，在现实中也未必会采取行动，比起像参加听证会、公民抗议，或由公民主动发起的接触相关管理机构等方法，公民调查方法要柔和得多。而且被调查者可能不愿意或不能够提供所需的信息。例如，关于态度或动机的问题，有时候被调查者可能不是十分明确地意识到决定其动机（例如选择某种服务、作出某种决定）的因子是哪些，因此所提供的信息可能就不准确。如果问题涉及个人隐私或很敏感，被调查者可能也不愿意回答。

第三，为了使调查的结果具有可资利用的价值，调查工具的建构至关重要，必须确保样本的随机性、实际调查的公正性等。调查时间的尺度也很重要，如果调查的时间过长，则会引起被调查者的厌烦心理，反而得不到想要的真实信息。

3.公民调查的适用性(www.daowen.com)

当某项方案已经确定明了，而管理者对公众所持的观点又不能确定时，适合使用公民调查的方法。这是因为，只有在行动方案比较清晰的情况下，管理者才能明确知道调查的目的、内容和想从公众那里获取什么样的信息，这样他们就可以清楚他们应该选择什么样的问题来征询公众的意见。另外，当某项问题的相关公众涉及多个有组织或无组织的团体的时候，也要采取公民调查的方法，以保证调查结果的广泛性和代表性。

在通常的情况下，为了平衡公民调查方法的优劣势，管理者应该充分利用互联网，并借助和选择与专业性较强的机构或高校进行合作的方式，以及借助调查顾问来展开调查。这样不仅可以大大降低大规模调查的成本，而且可以让他们充分发挥自己的专业知识和技能，增加调查数据的可信性。

案例6—4

调查现代化 访问人性化：社情民意调查中心

国家统计局社情民意调查中心于2006年9月经中央机构编制委员会办公室正式批复成立，是加挂在国家统计局中国统计信息服务中心的事业单位。其主要负责指导和规范全国统计系统的社情民意调查工作，承接中央和国务院有关部门委托的社情民意调查任务。

经过几年的发展，国家统计局社情民意调查中心把计算机辅助电话调查（CATI）引入政府统计系统，在调查方式上形成以计算机辅助电话调查为主，结合入户面访等特色；在调查内容上形成以服务统计系统开展自主调查与承接中央和国务院有关部门委托调查并重的特色。

国家统计局社情民意调查中心已经承接和顺利完成了中宣部、中央综治办、司法部、教育部、国家税务总局等部门委托的多项大型社情民意调查项目。国家统计局社情民意调查中心现在已正式开通了自己的网站——国家统计局社情民意调查网；开通了“12340”全国统计系统社情民意调查热线；与国家统计局统计科学研究所合作组建了国家统计局CATI中心。其主要职责如下：

（1）利用多种调查手段，充分反映民意；

（2）指导全国统计系统的社情民意调查工作，并引领全国统计系统社情民意调查的研究；

（3）承接政府各部委社情民意调查项目；

（4）负责统计系统社情民意调查中心人员的培训；

（5）对全国社情民意调查热线电话“12340”的管理。

国家统计局社情民意调查中心作为国家机关中唯一专门从事社情民意调查的单位，拥有统计系统丰富数据资源的便利和支撑，并且本身已形成完备的调查系统，目前全国绝大部分省（自治区、直辖市）都成立了社情民意调查中心。

2011年8月3 1日，甘肃省社情民意调查中心正式挂牌。据悉，该中心将采用传统调查技术与现代计算机技术、通信技术相结合的全新调查作业系统和调查方法，大大提高社情民意调查工作的实效性、准确性和经济性，将为甘肃省打造一条传递社情民意的重要通道。

●全新方法 市民生活状况将一目了然

统计部门是经济社会信息的主体部门。然而，由于技术手段的局限，统计部门之前开展社情民意调查项目，采用的大多是人工上门询问和发放调查问卷的方式，调查的时效性和经济性都较低，调查结果的系统误差和人为影响也相对较大。

社情民意调查中心的成立开了甘肃省政府部门利用CATI系统进行社情民意调查的先河，将按照国际惯例和国际通用标准，利用现代化的CATI系统为主要调查手段。据了解，此种调查方法有三大优点：一是保密性强，使被访问者更能直白地坦露心声，调查结果更客观；二是时效性强，对突发事件的应急调查最为快捷，使政府有关部门能及时制定应急预案；三是成本较低，能够大大降低调查费用。

●一对一访问 让受访者能够畅所欲言

社情民意调查中心有关人士表示，今后在开展调查中，将借助高普及率的电话，使调查对象（样本）分布不再受地理位置的限制。被调查人群涵盖社会的各个阶层，采集的数据、得出的结果，具有很强的代表性。中心的CATI系统可同时对50个受访者展开调查，在确保受访者完全了解调查项目、调查内容和指标的前提下，每天最高的访问量近3 000次，且调查数据实现即时存储。“当然了，是否接受调查访问完全由受访者决定，我们执行访问的时间严格限定，不会干扰受访者的正常生活和工作。”调查中心人士称，为了使受访者能够畅所欲言，调查中心所有的访问员均经过严格的培训和筛选，一对一的访问更加人性化，有温馨感，以确保调查数据真实有效。与此同时，数据采集和访问现场会有专职的督导巡视和监听，访问过程实施全程录音，实现多重监控。

甘肃省社情民意调查中心将围绕选题和项目，精心筛选，选择合适的项目来开展工作。主要包括：地方政府工作满意度调查，政府机关行政效能建设调查，公众安全感调查，党风廉政建设民意调查，行风政风调查，经济社会热点问题快速调查，和谐社会建设民意调查，社会主义新农村建设民意调查，居民幸福感调查，有关服务行业满意度调查，企业对投资环境评价，大学毕业生就业情况调查，“3.15”维权调查，居民子女教育成本支出调查，节能意识调查，居民消费意愿调查，企业产品、服务消费倾向和满意度调查以及其他各行业、企业委托的各类专项调查等。

资料来源：http://www.my12340.cn/default.aspx；王星明：《我省社情民意调查中心昨成立》，见http://wb.lzbs.com.cn/html.2011-09/01/content_289307.htm，2011-09-01。经笔者整理有所改动。

美国资深的竞选策略家乔治·斯特朗（George Strong）认为，预知公众反应是民意调查最主要的作用之一，事实上，使用民意调查并不只是为了简单地跟进民意^[4]，这种调查方法通常是公民参与的先行性步骤，公民调查的结果将被用于关注未来可能采取的公民参与方式。另外，通过不断地调查民意，决策者可以获得更多的有关公民偏好的信息，因此，如果公民调查能够定期进行的话，它将能够提供比较完备的公民意见和感受趋向的信息。决策者也会增强预知公众对一些问题的公众反应能力，进而不断地改进决策者制定决策的质量。

当某个问题涉及的相关公众是有组织的团体时，就不适合采用公民调查的方法，因为这种有组织的团体通常会有自己的领导人，可以代表该团体的意见，这时候关键人物接触法似乎是更好的选择，这样既可以维护领导人的权威，获取相关的信息，又不必因采用大规模的公民调查而投入较多时间和精力，降低了成本。