第二节　由公民发起的接触

在西方国家，当公民通过参加非选举活动来行使自己的参与权利的时候，他们通常是希望通过和政府官员的接触来影响官员的政治决定，无论这些官员是民选的还是政治任命的，因为他们都代表政府，能够为公民表达公共利益的需求。因此，当公民向公共行政管理者表达对政府公共服务的需求、意见或他们对某项政策的偏好时，他们通常会采取主动接触政府官员这种政治参与的方法，即由公民发起的接触。这种参与方法是由公民占据主动地位，控制和决定接触的目标、手段、形式以及接触的时间，公共管理者通过由公民发起的接触这一方法来获得公民偏好的信息。尽管这一参与方法不如像研究利益集团和选举活动那样受到重视，然而，仔细研究这一参与方法对保证政府政策的代表性具有至关重要的作用。

在我国，由公民发起的接触也可以称做公民原创性接触，它是指由公民就公共政策的执行和公共服务的状况，向政府反映情况、提出意见、倾诉不满、控告违法，并由此形成的与政府间的沟通关系。它是公民通过具有一定的开放性的问题反映和期望表达渠道，将民间的要求和建议传输到政府机构，以推进政府工作的改进。由公民发起的接触成为当今公民个人影响公共政策制定和执行的一个有效的工具。由公民发起的接触是由公民创造出他们自己的公共参与技术，不断增强与各种负责公共项目和政策问题的公共机构的联系与沟通。通过这个途径，公民自发地与政府管理机构取得联系，要求提供某项服务，表达对某项服务或某个服务机关的不满，或提出其他要求和意见。它主要以两种基本方式运作：一是通过信函、上书、电话等形式，由公民个人或组织向政府提出某些政策建议和要求，倡议政府对其工作事项或者工作程序予以创新，回应公众的需求；二是通过投诉、控告等方式，公民个人将发生在身边的问题以及他们的不满反映给政府部门，要求政府解决问题，强化政府的责任意识。由公民发起的接触的主要领域集中在如治安、垃圾收集处理、高速公路维护、建筑物安全检查、健康、医疗卫生等领域。政府或部门往往专门设立“热线”，为满足公民的即时需求提供专门的绿色通道。比如，公民可以拨打“119”向消防部门求助救火，拨打“120”向急救中心求助急救病人等，这一参与方法通常能够使公民在非常短的时间内就能够得到相关回应。

由公民发起的接触方法在台北市得到了很好的运用，最为典型的就是台北市“市长电子信箱”案例。在台北市，公民接触的内容非常广泛，它既可能涉及普遍的政治社会问题，也可能涉及公民本人或其家庭邻里的特殊问题。相对于选举及民意调查，民众对于政府日常施政行为的意见的反映，更可视为积极、直接的政治参与的一环，台北市有许多利用网络科技提供市民直接参与的管道，如“市民论坛”、“市容查报”，但其中以“市长电子信箱”最广为人知，“市长电子信箱”处理机制也最为完善，而且台北市“市长电子信箱”不论以案件数（已超越意见反映总数的1／3）或是伴随网络族群增加的未来成长趋势，都足以作为网络时代台北市政府最具代表性的市民直接参与机制。^[1]

由公民发起的接触方法的重要性是显而易见的。它为公民提供了一种快速参与的渠道，使公民能够快速参与到某些行动中，而且对大多数公民来说，这种参与方法得到的回应快、满意度高。公民投诉是由公民发起接触的一种主要的表现形式，是指公民就某项政策或服务给自身带来的利益损害进行申诉，以求解决问题、恢复权益的参与方式，是由公民发起的参与形式。其积极意义在于公民主动提出政府工作中存在的问题，提请政府予以关注，敦促政府改进服务质量，增强了政府对民间情况的了解，推动政府的立法工作。但由于公民投诉往往是个案性的，所以，问题要引起政府的充分注意有时需要一定的时间，有时鉴于反映的问题缺乏代表性而受到忽视，参与范围有限。这种形式既适用于政府获得信息，也可以发展为更深度的公民创制。

公民投诉向公共行政人员提供了重要的信息，可以使其对存在的问题保持警觉。

案例6—2

广东开通“12316”三农热线 可用于咨询投诉举报

2007年4月19日，广东省农业厅正式开通了“12316”三农热线，全省各地农民群众只要拨打“（020）12316”，就可以对省内农资打假方面的问题进行投诉和举报。随着人员配备和设备手段的逐步完善，以及市、县农业部门“12316”三农热线的陆续开通，该项服务的内容将不断丰富，逐步扩展到有关三农问题的各种咨询和投诉。

此前，由于各地农业信息服务、投诉举报号码不统一，公众咨询、投诉很不便，为了更好地向公众提供三农信息服务，2006年2月，信息产业部核配“12316”为全国农业系统统一的公益服务专用号码，随后农业部要求全国开通“12316”农业系统统一公益服务专用号码，广东省在省农业厅及有关部门的协调推动下，已于2007年1月全面启用了“12316”农业系统公益服务统一专用号码，并统一称为“12316”三农热线。“12316”三农热线将有效地解决目前各地农业系统公益服务号码不统一、不规范的问题，为农民、企业投诉举报和公众三农信息咨询提供统一、规范、方便、准确的服务，有助于解决农民最现实的利益问题。(www.daowen.com)

资料来源：《广东开通“12316”三农热线 可用于咨询投诉举报》，见http://news.sohu.com，2007-04-19。

1.由公民发起的接触的优点

作为公众表达意见的一种渠道，由公民发起的接触具有如下优点：第一，与关键公众接触所不同的是，它反映着较大范围的公民的意见，有时候代表的公民数量相当大，这取决于公民投诉或反映意见的数量。第二，管理者不用担心公民反映的意见的强弱程度。公民发起与政府接触行动本身就表明，公民感受到了政府的公共服务的缺陷和要求发出的声音的强度。第三，这些信息的获取是利用现有的信息搜集系统实现的，因此成本很低（但如果信息获取和实施系统还没有形成的话，那么信息成本将会很高）。第四，随着公民投诉或反映问题纪录的增加，管理者可以将它视为追踪服务发展状况或发现问题变化情况的一种手段。例如，这些动态的信息有助于管理者了解某项服务出现的问题是什么，它是否导致了服务状况的进一步恶化。^[2]

2.由公民发起的接触的缺点

第一，由于公民投诉往往反映的是较少数人的意见，因此存在被管理者忽视的可能。采用这种方法的发起者通常是服务的使用者，表达他们对政府某项服务的意见或建议，因此他们能够对现存的服务提供很有用的信息，而对于一些新型的服务、新出现的问题等只能提供一些非常有限的信息，几乎没有什么价值。

第二，这种参与方法有时候并不能反映真实的信息。公民对公共服务的意见和感受因个体而有很大不同，大量无理的投诉反而增加了政府的工作任务。

3.由公民发起的接触的适用性

当公共管理者想要了解公民对现有公共服务状况的满意程度时，由公民发起的接触则可以提供很好的信息，通过这种方法，公共管理者可以了解到现存的公共服务实施的效果如何，在哪些方面还存在着需要改进的地方，服务使用者对该项服务的满意度情况如何。而公共管理者通过公民投诉等信息则可以了解到公民对某项服务的不满程度，从而可以对问题的严重性保持警觉和给予一个客观的评价，以便于管理者在问题恶化之前就能够迅速采取行动，改善服务的质量。公共管理者对公民投诉方式最有力的回应就是改善公共服务的质量。

当公共管理者想对某项新的服务效果进行评估的时候，就不适合采用这种方法，因为公众在短时间内很可能并没有全面地感受到公共服务的状况，有些政策还可能只处于起始阶段，并没有全面铺开，但公共管理者这时候仍要关注相关的意见，以保证政策的顺利推行。