第二节　参与形式选择的合理依据：走向理性有序的参与

其实，一旦有公民参与的行动，就有两个相伴而生、相互联系的问题存在，这就是公民参与行动的方式以及判断行动方式有效性的标准。如果出于理想主义的考虑，在一般意义上，人们也许会认为，参与的范围和规模越大，对政府公共政策的影响力可能越大，对百姓的示范性也可能越大；参与行动的手段越激进，可能威慑力越大，达到的目的可能越直接；参与行动越具有广度和深度，公民参与的效果可能越好。

然而，公民参与并不是飘浮在空气之中，也不可能仅仅停留在思想者的大脑里，它是现实的行动，是利益群体实现利益诉求的权力博弈。公民参与的有效行动依赖于政府与公民理性自决、脚踏实地的参与途径选择。无论是政府管理者，还是公民自身都必须意识到，公民参与并非是盲动的，参与的范围也并非越大越好，而是要充分考虑与综合平衡参与的能力界限和效度，思考拟解决问题的性质、利益目标、利益相关人的代表性、信任基础与共识基础、公民参与形式的历史惯性、互动策略的导向、问题解决的时间与成本约束、参与进程的控制程度等因素。选择合理的参与方式的途径是，参与者需要针对特定的公共政策议题的性质和内在要求，审慎地设计公民参与的具体方法和路径，理性地选择有针对性的公民参与形式。只有这样，才能防止公民参与因规模、手段不适当而流于形式，无法产生实质影响力，既可以保证公民参与进入政策制定与公共事务管理过程，又可以保证政府政策制定和执行的效率，从而保证公共事务管理的效率与质量。

美国公民参与专家约翰·C·托马斯面对美国20世纪60年代以后公民参与运动的经验与教训，对100多个公民参与的案例进行了深度分析，发现了公民参与过程普遍存在的难题，即谁参与？谁来决定谁参与？怎样决定谁来参与？谁来参与导致的参与结果应该怎样评价？托马斯认为，应该提出某些依据来回应这些现实问题，发现有序、有效公民参与的边界，精致分析不同的公民参与形式在不同公共政策场景下的适用性，从而为政府和公民组织的良性互动提供一个合理的说法，以实质性的策略和方法引导有效公民参与的展开。这样既可以提高参与过程的质量，提高公民对参与的满意度，又可以避免两种极端参与情况（走过场和极端手段）的发生。^[3]政策制定质量与公民有效参与成为托马斯思想的两个核心词汇。

在这样的思考前提下，托马斯运用组织团体决策理论，建立了一个“公民参与的有效决策模型”（Effective Decision Model of Public Involvement）的分析框架。这个模型以公共政策议题的性质界分为基点，以公民具有参与意愿为场景，以决策效能提高和有效公民参与方式选择的契合点为目标，试图解释社区生活中公共政策问题与公民参与行动诸种变量之间的关系，说明针对特定的公共政策问题而言，有效而有序的公民参与方式是由什么因素决定的，以此来指导公共管理者和公民领袖如何理性选择合理的公民参与手段，促成公共决策目标与公民参与目标的平衡和双赢，避免公民参与出现重要技术标准缺失、公共运作成本居高不下、与政府绩效管理相抵触等问题。

以理性的视角和冷静的态度，托马斯的公民参与的有效决策模型集中阐述了团体决策理论、有效公民参与的体现形式、公共政策议题变量因素分析和公民参与形式的适用性分析等重要观点。

托马斯指出，对于任何一个开放和分享的组织而言，政策的制定和执行都是一个群体互动过程，不同观点、不同利益的人群彼此博弈、相互影响，试图改变他人的立场而使政策目标向有利于自身的方向发展，这构成了政策制定的现实场景。受到各种因素的交互影响，在组织决策中，两个涉及公共政策制定与执行的重要问题凸显出来：一是政策本身制定与执行的质量是如何被保证的，即在各种参与力量的作用下，政策问题建构与政策问题解决的一系列内在标准怎样才能得到有效的维护。这包括政策问题建构是否有助于组织的长期与整体发展，政策方案是否能够较好地解决人们面对的问题或实现认同的目标，政策方案的选择能否体现较为充分的代表性，政策方案中的相关技术要求怎样得到实现，政策方案的可行性是否有保障。二是在政策过程中，公民参与的有效性以及公民理解、支持与合作的公共政策制定是如何被促成的，即公民参与过程在怎样的参与范围、程度、方式和策略上能够保证其实质的影响力，并且有助于形成理解与共识，以促进公共政策的有效实施。这包括公民参与的关键利益相关者如何界定；参与群体构成的代表性如何保证；在公共政策过程中，公民的话语和诉求如何通过有效的方式产生有价值的作用；面对目标和要求的冲突，政府公共管理者与公民领袖的互动策略如何促进共识的达成。

在托马斯看来，公民参与的有效性是可以通过一系列指标体现出来的，这些指标反映了公众对公共政策过程产生的影响力高低。具体表现在：

（1）公民公共政策参与的必需性和必然性：公民参与是否是公共政策制定和执行不可或缺的条件；

（2）公共政策参与的层次与规模：某一参与过程涉及的公民参与深度、广度和参与者的范围与规模；

（3）公民参与的易进入性：参与过程中政府的开放程度，信息、参与制度能够保障公民的实质参与权利的实现；

（4）公民参与的代表性：参与者的构成较充分地代表了不同公民群体（组织化与非组织化；强势与弱势）的观点和利益结构；

（5）公民参与的公平性：参与过程保证不同的公民群体（组织化与非组织化，强势与弱势）有平等的机会进入；

（6）公民参与过程信息沟通的畅通性：参与过程保证参与者了解、掌握相关的政策信息；

（7）公民参与形式选择的适宜性：针对特定公共政策的制定与执行，选择更有利于公民分享信息、有效沟通、充分互动、达成共识的参与手段；

（8）公民参与过程对话、磋商的充分性：参与机制的设计保证参与者能够充分斡旋冲突、协调利益，达成共识；

（9）公民参与对政策的实质影响力：公民参与不只是形式，而且对政策制定产生了实在的作用，公民的利益反映在现实的政策结果中。

在上述论证的基础上，托马斯以地方政府常规的公共政策议题为索引，从公共政策议题的性质与公民参与利益相关人的界定两个维度，分析了一系列重要的变量以及变量间的关系，组合了各种变量的对应配置关系，阐释了公民参与的替代性途径，提出了选择适宜的公民参与方式的依据。这构成了托马斯公民参与的有效决策模型的核心内容。

托马斯认为，公共政策议题本身具有的性质及其制定要求，对公民参与形式的选择至关重要。因为，特定的公共政策议题及其拟达到的目标不仅决定着公民参与的易进入程度与接触程度，同时也影响了特定公民参与形式在特定事务参与过程中的可行性及其对公共政策制定影响能力的高低。对于一个直接关系公众利益或生活质量的地方政策而言，与公民参与形式选择（如确定利益相关者、确定代表人、确定具体对话互动形式等）密切相关，而体现公共政策制定内在性质与质量要求的要素主要有以下几个方面：

1.公共政策议题的技术化或专业化程度

这个变量条件是指人们面对的拟解决的相关政策问题或拟制定的公共政策方案是否涉及大量的专业知识与技术条件，例如，一个决策过程所必需的信息和论据是否高度专业化，只能由相关专家作出判断和抉择；决策过程有关焦点问题的分析和对话是否需要专业话语体系的支持；一般公众的参与对解决问题是否产生实质性的话语意义等。由此，特定公共政策议题的专业化或技术化条件可能约束公民参与的进入性、限定公民参与的相关人范围，并直接影响公民参与的深度和广度。

2.公共政策议题的结构化程度

这个变量条件是指公民拟参与解决的公共政策问题的常规化、复杂化和确定化程度。一般而言，公共政策问题可以分为结构精良、结构适度和结构不良三类。^[4]结构精良的公共政策问题不仅面对的环境比较确定、常规而有先例可循，而且政策涉及的利益相关人数量和拟选择的政策方案数量都比较有限，在价值取向上人们有共识，风险系数比较可控，因此，问题解决过程相对容易，冲突较少。而结构适度与结构不良的公共政策问题各个维度的复杂程度会相应放大，问题解决的难度也会放大。政策议题的结构化性质与公民参与所能表现的意涵密切相关。一方面，政策议题的结构化程度越强，越有先例可循，问题的解决途径基本上已经稳定化，不需要再进一步寻求其他替代的解决方案，这样，公民参与的必需性就比较低，公民参与更可能是作为政策过程的一种形式要件而存在；另一方面，政策议题的结构化程度越高，政策的利益相关人的可控性越强，参与的范围可能越小，参与过程的可控度可能越高。面对结构不良的公共政策问题，公民参与的复杂性会同步增加，需要公共管理者和公民领袖对其他一些变量给予进一步分析，本书在稍后将详述。

3.公共政策制定的信息把握状况

这个变量条件是指政府在政策形成过程中是否已经具备了比较充分的信息基础。对于政府而言，高质量的政策制定至少需要三个方面的信息：一是相关决策已有的运作状况与遭遇的各种问题；二是公众对相关政策议题的潜在利益偏好，即民情、社情情况；三是政策制定与执行必需的专业技术条件等。而对于拟介入公共决策过程的公民领袖与公民组织而言，他们期待的是对政策信息的深度获取与了解：一是公共政策实施的性质与目标；二是政府对公共政策实施的出发点、态度与立场；三是政府在公共政策实施中拟采取的工具和手段；四是政府在公共政策或公共项目上投入的资金安排与预算支出方式；五是政府实施公共政策时对于公民组织的信任情况与授权状况。

与此同时，在公民参与中，由于信息把握程度与控制参与进程和话语强势的能力高低直接相关，信息的开放度成为一个胶着点，政府会非常关注决策信息向公众开放的类型、披露的范围与披露的程度。一般而言，问题结构化程度越高，信息发布标准越规范，但政策议题的非结构化程度越高，尤其是突发性的公共问题，政府会对信息开放的尺度犹豫不决，可能还会采取封锁消息、降低知情范围等控制手段，以期控制事件的走向。然而，在信息化社会和互联网高速发展的今天，政府垄断或屏蔽信息的努力往往不能奏效，而且会带来谣言四起、社会动荡、信任危机等一些负面影响。所以，与公众分享相关决策信息已经成为政府必需的选择，而在分享基础上的公众共识引导和社会行为引导则成为政府治理施政能力的集中体现。显然，公民参与提升了政府信息开放度和透明性的要求，而政府的信息共享又增进了公民参与的实质影响能力，激励了公民参与的热情。

4.公共政策需公众了解、理解和接受的程度及对政策有效实施的重要性

这个变量条件是指公共政策是否只有被公众充分理解、接受、合作，才能顺利地执行。这个变量预示着如果公民不能知晓公共政策实施的目的与价值，公共政策就很难推行，甚至还可能引发社会公众对其的抵制。这类公共政策问题基本上需要公众的密切配合才能完成，仅仅依靠政府力量的单向度推进是无济于事的。对公众政策理解的需求越高，对公民参与行动的需求也就越高。

依据公共政策问题维度的四个变量，政府的公共管理者与公民组织的领袖可以初步筛选针对特定公共政策，政府是独自决策，无须邀请公民参与决策，还是必须选择一定的参与方式邀请公民介入一定范围的政策制定与执行。这种思维逻辑可用图4—2公民参与的有效决策模型Ⅰ来概括。

图4—2　公民参与的有效决策模型Ⅰ——公共政策议题性质的分析维度

注：A_Ⅰ＝自主式决策

　　A_Ⅱ＝改良式自主决策(www.daowen.com)

资料来源：［美］约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，43页，北京，中国人民大学出版社，2005。

应将模型由公共政策问题单一维度的分析进一步扩展，加入公民的主体性变量因素，完善有序、有效公民参与方式或手段选择的依据。因为，在政府与公民的互动过程中，公民参与的主体性因素，如主动参与意愿和对特定参与目标的追求，同样深刻地影响公民参与形式的选择及其有效性。

5.公共政策问题涉及的利益关系人及其代表性状况

这个变量条件是指相关政策问题会在多大范围、什么层次与程度上影响社会利益群体的利益格局。这是涉及公民参与范围、参与层次、参与方式的关键变量，它一方面隐含着公民关注相关政策问题的群体范围，进而影响到参与者代表性的选择空间，另一方面则关系到选择具体的参与手段与参与途径的依据。一般说来，公共政策问题涉及的利益关系人的数量和范围越大，参与的范围就越大，参与的环境就可能越复杂，公共参与形式的组织要求就越高。在这种情形下，大规模的参与者接触到核心决策的概率会降低，参与者“搭便车”的机会主义行为概率会增加。因此，政府与公民领袖在界定真实代表性的基础上，更需要综合使用多层次的、结构多元的公民参与手段，以把握政策过程中重要的利益取向。

6.公共政策问题的公众参与者选择的政策目标和利益偏好与政府管理机构的目标取向一致或冲突的程度

这个变量条件是指针对特定的公共政策问题，政府管理者与公民的基本立场和态度是否一致，是否存在分歧，以及分歧的性质与焦点是否会导致某些冲突，公民参与方式的选择如何能够化解分歧，打破僵局，实现共识。在一般意义上，如果政府与公众对政策目标的共识程度较高，或者利益纷争出现在比较末节的问题上时，公民常常可以采用整体化参与的形式进行，而且公民参与的互动方式选择比较灵活，政府的开放度和与公众的权力分享度也较大。如果政府与公民在政策问题构建、政策目标以及解决方案选择上存在差异，尤其是在关键的价值观方面存在分歧时，公民参与策略的选择往往倾向于分散化、弹性化较强的形式，最终逐步达成意见的整合。在这种情形下，公民参与行动容易出现冷漠或者激进两种极端状况，如果处置不当，还容易出现不断升级的直接对抗，导致僵局的出现。因此，对于此类公民参与，政府官员和公民组织领袖的互动态度与策略至关重要，化解利益冲突，建立双赢的局面首先需要双方基于信任的对话、有效的权力分享和斡旋、妥协机制的启动。

7.在特定公共政策问题上公众参与者或利益相关者内部对公共政策目标选择的一致或冲突程度

这个变量条件是指公民组织及其领袖在公共政策问题定义和解决方案选择上的立场一致或者分歧状况。进入公共政策过程的参与者并非铁板一块，不同的利益主体之间也可能在利益诉求与实现利益的手段上存在着争论和博弈。由此引申出来的一个关键问题就是在参与者多元利益结构的框架下，政策目标的最终选择是由谁来决定，即哪个或哪些公民组织具有比较强势的话语权，而这样的话语能否代表参与公民中比较普适的利益，是否会演化成为少数公民的资源控制。在公民群体间存在利益纷争的情况下，一方面，公民组织首先需要选择多层次、竞争性的参与路径，内部化一部分矛盾焦点；另一方面，政府组织需要正确判断利益结构，发挥斡旋和仲裁的功能，有效地整合利益。

在分析公民主体性变量因素的基础上，托马斯将简单的公民参与的有效决策模型进行了完善，扩展了该模型对于确定有效的公民参与途径和方法的解释依据，如图4—3所示。

图4—3　公民参与的有效决策模型Ⅱ——政策议题性质与参与主体变量的分析维度

注：A_Ⅰ＝自主式决策

　　A_Ⅱ＝改良式自主决策

　　C_Ⅰ＝分散式公民协商决策

　　C_Ⅱ＝整体式公民协商决策

　　G_Ⅱ＝公共决策

资料来源：［美］约翰·克莱顿·托马斯《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，66页，北京，中国人民大学出版社，2005。

此外，作为参与主体的公民，他们在参与行动中秉承的一些态度与心理的因素，也常常决定着人们所采用的公民参与手段，进而影响公民参与的范围和程度。其中，一些比较重要的因素表现在：第一，政策的利益关系人与特定政策议题所涉及利益取向的密切程度，即政策的利益取向对相关利益关系人的生活质量影响程度的高低。政策问题与公民群体利益得失关系越密切，公民参与的要求和程度越高，参与形式的选择可能越广泛。第二，公民实施参与行动力图达到的预期成果及可能性，即公民对可能达到的目的的心理预期状况。如果公民对参与结果及可能性预期较高，对影响决策结果的能力持比较乐观的态度，则公民会选择较深入的参与形式；反之，如果公民态度冷漠，参与能力有限，且参与组织化程度低，那么，公众对参与的心理预期较低，低度参与的形式就会成为选择对象。第三，公民对政府的信任程度及对以往参与成果的态度。这表现为公众对政府信任度越高，对以往参与状况评价越高，深度的公民参与形式的选择越有可能；反之，具有实质意义的公民参与形式选择就比较困难。

根据上述的分析与综合，按照几种分类标准，可以对公民参与的形式作出分类，以更加清晰地认识公民参与形式的使用在公共政策场景中体现的适用性与特有价值。

（1）按照公民参与在政府公共政策制定和执行中的地位，参与可以分为政府自主式决策和由公民或公民组织主动发起的参与。

政府自主式决策又可分为自主式决策和改良式自主决策。前者是指政府基本上不借助公民参与的力量而独立地进行决策，其适用性表现为：当政策议题呈现出较高专业化、技术化或结构化特征时，公民与该政策议题的利益关系密切程度无论是高是低，公民参与的代表性、程度和范围都会受到一定限制。公民要实现实质性的参与或对政策产生实质影响力，需要具有相应的职业化水平和充分的时间。因此，在这种状况下，一些公共决策由政府组织独自担当。后者是指政府先行从不同的公民群体中了解相关的信息，如采用小范围的专家参与方法来论证政策的合法性与合理性，采取电话咨询等低度的参与途径来了解公众对政策的基本态度，然后自主进行决策，决策过程既可能反映也可能完全不反映公民群体的利益要求，公民参与的形式意涵比较明显。

由公民或公民组织主动发起的参与是指公民及其组织基于利益表达、冤情申诉、积极公民资格实现和辅助政府从事社区公共事务管理等多种目标，发起或首创各种参与形式，这体现了公民期望决定自身生活质量的意愿，表现了公民作为主人的自主管理精神，反映了公民对政府的信任与合作态度，是积极公民意识发展的重要标志，可视为公民参与发展的高级形式。公民发起的参与形式既有信息反馈与沟通功能，又有对决策施加影响力的功能，还有直接提供公共服务的功能，对于政府公共政策过程意义重大。其形式包括公民创制、公民论坛、申诉专员和公民志愿者服务等。

（2）按照政府主导性地与公民组织互动的形式，公民参与决策的过程可以分为分散式公民协商决策和整体式公民协商决策。

分散式公民协商决策是指政府针对特定政策分别与不同阶层、不同利益的公民组织进行协商，听取其观点和要求，平衡各种利益，斡旋各种关系，然后制定反映其诉求的公共政策。这类参与方式多出现在两种情况中：一是政策问题表现了明确的针对性，即政策的利益相关人非常确定，政策的目标取向与某个利益群体密切相关，如特定药品使用标准的制定，政府只需与相关的利益群体进行沟通；二是不同群体在特定的政策问题上利益冲突明显，利益整合需要充分的沟通和交流，而政府立意整合或平衡各种利益关系，因此，政府在作出最终决定之前需要分别与不同的利益团体沟通，交换意见，确定态度，留有余地，力求达成某些共识。

整体式公民协商决策是指政府与政策过程中所有利益相关群体一起磋商政策问题，将公民作为一个单一的集合体，听取其意见和建议，然后制定反映其利益要求的决策。这类参与形式大致隐含三个特点：一是公民组织对相关政策问题的合意性较强，存在着基本的认知共识，协商的目的主要是为了沟通信息；二是政府的协商安排仅仅出于告知某些政策信息，加强理解与政策可接受度，并不想启动更深层的参与；三是为所有的公民参与者提供平等的参与机会，而并不追求公民是否介入了实质性的参与。应该说，无论是分散式公民协商决策还是整体式公民协商决策，它们基本上是由政府发动和主导的，其运作的目的主要是沟通信息，增加互动，增进理解。

（3）按照公民参与的目的和对公共政策制定与执行的价值，公民参与形式可以分为以获取政策信息为目的的公民参与、以政策接受和支持为目的的公民参与、以发展公民自治能力为目的的公民参与形式。

以获取政策信息为目的的公民参与，其主要目的在于为政府政策制定提供信息基础，而并非以授予公众实质影响力为宗旨。所以，此类参与形式选择、设计的目标是保证政策信息的完整性、信息的充分代表性、信息沟通过程的多向性和便捷性。为此，以获取政策信息为目的的公民参与并不一定要求参与形式的深度，但要确保参与形式的广泛代表性和沟通渠道的畅通性。现代信息技术为此类参与提供了重要的技术支持。其形式包括关键公众接触、公民调查、公民网上参与、公民投诉等。

以政策接受和支持为目的的公民参与，其设计的目的在于促进公民对公共政策的理解和接受，从而保证政策的顺利执行。毫无疑问，此类政策议题如果没有公民的广泛支持和合作，就得不到有效实施。因此，只有当公民经历与政府间的深度双向互动和充分对话，深入了解公共政策的目的，并将公共政策的制定和执行过程视为决定自身生活质量的一部分时，公共政策目标才能够达成。为此，在政策过程中，应选择一定深度、反复互动、赋予公民一定实质影响力的参与形式，这样不仅能够倾听公民的要求，而且能够保证公民拥有发言权和影响力。其形式包括公民大会、听证会、咨询委员会、调解斡旋等。

以发展公民自治能力为目的的公民参与，其设计的目的在于促进公民自主管理与社区自治的能力，致力于使公民成为投身社区生活互助和公益管理的主人。在这里，公民参与已经不再局限于公共政策的制定，更为重要的是，公民已成为地方管理实践行动中的一部分。以发展公民自治能力为目的的公民参与形式具有公民主动发起和主导、官民合作伙伴关系和公民作为社区公共事务的管理者等重要特征，代表着当今社会公民主体性和公共责任意识的提高。其主要的参与形式包括申诉专员和行动中心、志愿者行动、公民创制和复决、共同生产、公民系列论坛、社区发展公司和公民实践网络等，它们被视为是公民参与发展最终实现自治的重要阶段，承载着人类的理想与愿望。本书将在接下来的三章对以获取政策信息为目的的公民参与、以政策接受和支持为目的的公民参与和以发展公民自治能力为目的的公民参与的具体形式进行详细的说明和阐述，更加明确地展示各种公民参与途径的特征、适用性及其操作策略。

毋庸置疑，任何一种公民参与类型的划分和选择都不是绝对的。在不同环境下，面对特定的公共政策议题和制定目标，人们也会考虑选择其他的甚至交叉多样的公民参与形式，以保证公共参与过程能够平衡、兼容不同的利益要求，并增进公民具有实质性影响力的参与能力。

托马斯聚焦于公共政策制定过程和公民参与主体性质两个分析维度，为人们展示了一个平衡公共政策制定质量与公民有序、有效参与关系的公民参与图景，客观分析了不同政策议题下政策的特质与公民参与诉求之间的协调关系，提出了不同公民参与形式的优势及其适用领域，这为政府组织的领导者和公民组织的领袖思考如何运用公民参与形式、发展公民参与策略提供了重要的视角。

然而，在托马斯的设计中包含着一个重要的前提条件，这就是对待公民参与，无论是政府还是公众都是理性的，这意味着，所有政策参与者都以冷静的态度和理性判断的精神来客观评价参与的情势，分析利益格局，并秉承相互理解、互惠、克制、共识、双赢的化解冲突的原则，来选择合理、适宜的参与形式，发挥公民参与的积极作用。因此，在这个框架中，政府组织及其领导者首先应具有开放的精神，以积极的态度欢迎公民参与，认同公民参与的必然性与必要性，并以促进和辅助公民参与为落脚点来发展现代地方政府官员的新型管理技能与管理策略；公民组织及其领袖则从良好地解决政策问题，提高社区福祉的态度出发，采用积极、正面、友善的方式与政府互动、沟通，以合作伙伴的身份与政府一起解决社区面临的问题，以自身的能力和自治的方式成为社区治安、扶助、救助、社会工作等方面的管理主体。显然，这一切不仅需要善治的政府组织制度与良好的公民资格条件，更需要长期的政府学习与公民学习的发展。只有这样，不断发展中的公民参与才能具有美好的前景。