第三节　有序参与中地方政府的角色：与公民一起成长

毋庸置疑，在公民参与发展的过程中，公民自身的角色认同程度和主体性水平对于参与策略的选择、参与进程的控制以及有效参与结果的达成具有重要意义，是有序公民参与的关键部分。然而，公民参与毕竟是政府与公民之间涉及权利、利益、服务、责任、义务的行为互动，甚至是博弈，因此，作为参与进程的另外一个关键主体角色——政府组织及其官员对公民介入所采取的观念、态度、策略与行动对公民参与的发展趋势同样具有极重要的影响，从某种意义上说，由于政府的地位及其在社会生活中发挥的作用，政府及其官员的行为取向，往往对公民参与可能引发的变化态势和后果产生根本的意义。由此可见，公民参与的发展状态与政府行动者的价值观和行为定位密切相关。

在一般意义上，政府与民众就某一决定或者事件处理进行互动时，往往包含一些十分复杂的内心思考甚至忧虑：一是公民参与是否会打破其常规或稳定的办事方式，降低原有工作方式的便利性，并增加不可预期的复杂性与责任风险。在这一点上，对效率要求与回应要求的平衡势必成为官员所考虑的关键因素。二是公民参与是否会增加官员自身的角色与责任冲突，从而使自身经常陷入困难抉择的境地。这是因为，在传统层级节制的体制中，政府责任链条和责任伦理要求官员应向更高一级的组织或领导者负责，上级对下级的指挥命令和资源控制成为官员忠诚性的主要依据。因此，当公众诉求与官方的尺度出现冲突时，执行官员内心会出现某种价值的胶着状态，客观伦理与主观伦理取向会呈现碰撞，增加官员的行为选择难度。三是面对一项特定的参与事项，政府及其官员应该在多大程度上开放信息，在多大程度上启动与公众的对话、谈判或各类互动参与模式，在多大程度上予以妥协以满足公民的要求，从而将公民参与及其期望置于既能控制而不失常态，又能发挥公民参与的一定功能的状态下。对于政府及其官员而言，由于不回应导致的公众反对情绪的上升或者由信息放量较大引起公众不满情绪的增长或期望过强，都将不利于政府形象，影响政府的活动。所以，选择适当的回应公民参与的方式，如何在主导与发动之间达成平衡是官员行动的关键。四是政府组织及其官员是社会管理者与公共服务的供给者，同时，是否有责任帮助和推进公民发展参与的能力或技巧。如果有，政府和官员的责任应该表现在哪里，并以怎样的形式实现。也就是说，在现代公共管理中，对于公民参与而言，政府及其官员的角色和功能到底是什么？

在今天，政府已充分意识到，公民社会的到来，公民参与的发展已经是一个不能回避的事实。政府及其官员必须也必然要直面公民参与不断增强的趋势，认真考虑公民的诉求，积极回应公民发出的声音，走到前台与公民互动——“政府和市民在一起成长”。^[25]故此，顺应社会发展的潮流，关注政治民主发展，以积极的态度面向民间社会的成长，在推动公民参与方面发挥积极的作用，构成为政府责任的一部分：胡锦涛同志在中国共产党第十七次代表大会所做的报告中精辟指出，“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。改革开放以来，我们积极稳妥推进政治体制改革，我国社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力。政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”^[26]“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”^[27]那么，政府组织及其行政官员对于推进公民参与和公民自治管理扮演着怎样的角色，担当着怎样的责任？

1991年，在国际城市（县）管理协会（International City／County Management Association）召开的年会上，与会者透过各国地方治理实践行动的发展趋势，综合概括了当代地方政府及其领导者、公共职业经理人、行政官员在地方治理和与吸引民众共同管理社区或地方事务中发挥的11个方面的重要作用，从而阐释了地方政府管理者在地方治理结构不断变化、公民社会不断发展的背景下展示的新型角色定位，这对地方官员发挥作用的方向、方式以及官员的治理能力与素质构成提出了新的挑战。^[28]

（1）地方发展共同愿景和共识的缔造者。在各种利益的纷争中，旨在寻求各类利益关系人对地方公共政策议题以及执行方案可以达成共识的途径，获得可以接受的共同愿景。

（2）社区政策议题的教育者。向社区公众提供和告知重要的政策信息，提出与社区公众生活质量密切相关的重要事务的关注点，一方面吸引公众参与，另一方面引导和教育公众形成责任。

（3）地方（社区）价值的诠释者。地方的领导者不仅要正确辨别各种价值偏好，而且需引导有利于地方发展的价值观，发展地方公众的共识。

（4）地方问题的解决者。应对现代社会出现的新问题，通过公共参与的方式，寻求解决问题的有效途径。

（5）治理程序的领导者。建立一套可用以满足公众需求、激励部属、解决问题、发展创新的机制与程序。

（6）社区分歧与利益团体的整合者。整合各种不同的价值和利益，积极斡旋，打破僵局，促进冲突解决。

（7）工作团队的构建者。建构地方政府和公民的工作团队，创造共同愿景，形成以能力为导向的、不断进取的团队文化。

（8）变革的推动与行动者。适应于地方（社区）环境变化，积极寻求或塑造新型组织文化，促进组织变革。

（9）新技术的领航者。运用新的管理技术与手段，提升地方政府的公共生产力水平。

（10）伦理道德精神的维护者。维护并体现地方组织应坚持的伦理精神，如回应、责任、公正、透明和可持续发展等，致力于实现这些伦理精神。

（11）领导和促进公众参与发展的引导者。领导地方公众主动参与地方事务，充分调动地方社会资本资源，促使公民在地方事务上拥有更大的自主治理权利。

显然，对于推动公民参与地方公共事务管理而言，地方政府及其领导者与行政官员承担着多元的角色，从不同层面、不同角度发挥着重要作用。在应然的意义上，适应当代治理结构变迁与发展的要求，基于促成政府与民众伙伴关系的思考，地方政府及其官员致力于扮演一系列新型的角色。

1.公民地方治理或社区治理参与的欢迎者和开放者

态度决定行动。支持公民参与的动力首先来自于政府及其官员对公民参与发自内心的接受，进而取决于官员对公民参与价值和发展趋势的认同状况。作为欢迎者，政府及其官员的心态应是开放、平等、分享、接纳、理解和鼓励，在行为取向上则应表现为塑造透明的政府系统，启动知情程序，扩大对话、交流沟通的渠道，倾听民间的利益要求，邀请公众参与进入重要的决策程序，信任公民对政府决策的理解与支持。没有政府及其官员的开放心态，有序与有效的公民参与是很难实现的。

2.社区决策和治理信息的分享者

知情是公民参与的前提和基础。知晓和了解相关决策信息成为公民听证、质询、创制、咨询、复决、共同生产乃至自治管理等多个层次公民参与的关节点。构建透明、开放的政府乃是地方公民参与的条件，它内在地要求政府承担向公众公示和披露重要信息的责任，包括一些重要类型的信息公布取向：一是常规的政府政策、政务管理与社会管理的信息开放；二是政府重大决策的制定目标、政府诉求的信息开放；三是重大的、涉及公众普遍利益的决策事项目标和决策选择方案的征询、收集、公示和听证，如通过媒体或网络向公民征询决策议题或问题解决的各种方案；四是重大突发性事件的状况、利益相关人的结构状况以及事件处置趋势控制状况的资讯沟通，事件处置过程中的持续互动；五是对专项决策问题的解决或技术性、专业性较强问题的解决的政府与关键利益相关人的信息交流和沟通；六是政府与民众或关键利益关系人的日常务虚性信息交流等。

3.社区决策过程不同观点对话的组织者和共识达成的引导者

多元化的价值观和分化的利益诉求构成了现代政治社会的现实，而站在战略发展的基点上提供关键的话语引导是整合社区治理资源，求同存异，形成认知共识的基础，更是对政府领导者治理导向与功能转换的深度要求，即政府组织如何从传统统治与管制方式转向以话语和对话、说服机制引导、激励利益相关人参与共同治理及分享治理理念的方式。政府及其行政官员以掌握信息和广角视野的优势，在公民参与进程中，能够以中间人和公正者的身份，提供利益相关人进行交流与相互影响的平台，邀请各方呈现各自的立场与交锋点，阐述各方潜在的价值观和思维模式，深入说明政府在战略意义上的考量和努力完成的目标，以凝聚共识点，对话差异点，提升共识水平。在厦门PX事件中，政府及其领导者坚持着一个理念——我不同意你的观点，但我誓死捍卫你说话的权利。^[29]随着公民权利意识的不断提高，随着利益导向的多样化，政府所承担的对话组织者和共识达成引导者的责任将越来越重要。

4.社区利益冲突的协调者和斡旋者

如前所述，在地方公共政策的制定与公共治理中，不同群体的利益博弈成为一种常态。地方政府及其官员的功能将更多地放在斡旋各种利益关系，平衡多元利益结构，调整僵局局面，控制高度对抗状态等事务上。2002年，笔者在美国访谈加利福尼亚州湾区奥克兰（Oakland）市市长杰里·布朗（Jerry Brown）时，他曾经形象地比喻，“地方政府领导者乃至行政官员更像是一个外交家，在多种场合下充当仲裁者和调停人，在互惠、互利的基础上，促使利益相关人达成共识和双赢，以便政府整合利益，实现公共利益”。显然，这样的治理技巧需要官员拥有比传统强制手段更加高超和远见卓识的主旨谋略、管理智慧、权变能力和影响力艺术。

5.社区居民参与基层公共事务管理或公共服务供给的帮助者

在公共事务多元治理的架构下，依靠政府独自供给地方或社区繁多的公共服务的情形已经很不现实。在涉及需要公众共同配合的公共事务管理中（如节水、公共卫生等），如果没有公民的自主性及其支持与合作，地方公共服务和管理的供给效率会大打折扣。在今天，随着公民社会的成长，大量NGO已经在不同平台上的公共服务供给中进行了实质性的参与，尤其是在环保、扶贫、助残、扶助老人、义务教育、社区警务等领域，公民参与发挥了十分积极的作用。政府组织及其官员作为具有一定职业化和专业化能力的群体，不仅应支持公民有价值的参与活动，在法律、制度和一定资源上保障公民组织的积极介入，而且应利用合作治理的机会，在管理思路、管理技能和管理经验上帮助与扶持公民组织成长，发展公民在地方或社区治理中的能力。

6.社区公共服务供给的合作伙伴

在越来越多的场合中，政府组织发挥着吸引公民成为公共服务合作伙伴的作用。政府越来越多地以平等的身份，以契约的方式与企业组织和公民社会一起合作治理地方事务，分担管理的责任。政府作为合作者角色的确立，形成了转型时期的新型官民互动关系，这为多元的公共事务治理模式与结构提供了极为广泛的前景，为提高地方公共治理的有效性开辟了更多的可选择、可替代的途径。^[30]

与角色发展相适应，地方政府官员势必需要与时俱进地学习和培养一些新的素养、能力和管理技能，因此，公民参与之于政府及其行政官员而言，同样是一个持续的观念转变和艰苦的学习过程。在这个过程中，改变和完善的不仅是行政官员与公民合作治理的技能和手段，如战略愿景构建、对话、谈判、斡旋、话语等技巧能力，而且更为重要的是发展与实现行政官员对启发公民参与的责任伦理精神，这包括行政官员的一系列终极人文价值和伦理思维的转变，如公正、正义、自由、平等、人文关怀、服务导向等。

显然，有序公民参与的发展必然是政府及其官员、社会与公民相互理解、共同努力的结果。但是，归根到底，它更是政府与行政官员的主动学习与改变。这里的关键要义一定是在新型的治理结构中，行政官员对自身位置、角色关系和工作方式的重新认知和确定。

【注释】
(www.daowen.com)

[1]国内一些学者也将“citizenship”一词翻译为“公民权责”，试图更加直接地反映这个概念所包含的主体要义。参见张静：《培育城市公共空间的社会基础——以一起上海社区纠纷案为例》，载《上海政法学院学报》，2006（2）。

[2]参见巴巴利特：《公民资格》，1页，台北，桂冠图书股份有限公司，1991。

[3]《不列颠百科全书》，第4卷，236页，北京，中国大百科全书出版社，1999。

[4]Charles Tilly，Citizenship，Identity and Social History，Cambridge：The Press of the University of Cambridge，1996，pp.8-10.

[5]Bryan S.Turner，“Outline of a Theory of Citizenship，”In Bryan S.Turner，and P.Himilton（eds.），Citizenship：Critical Concepts，London and New York：Routledge，1994，pp.172-218.

[6]T.H.Marshall，“Citizenship and Social Class，”In Bryan S.Turner，and P.Himilton，Citizenship：Critical Concepts，London and New York：Routledge，1994，pp.5-44；T.H.Marshall，Class，Citizenship and Social Development，New York：Doubleday ＆Company，1964.

[7]Michael Ignatieff，“The Myth of Citizenship，”In Ronald Beiner，Theorizing Citizenship，New York：State University of New York Press，1995；参见宋建丽：《西方两种公民资格观的比较和反思》，载《福建论坛》，2006（8）。

[8]参见亚里士多德：《政治学》，130页，北京，商务印书馆，1965。

[9]转引自［美］本杰明·巴伯：《强势民主》，170页，长春，吉林人民出版社，2006。

[10]参见褚松燕：《权利发展与公民参与：我国公民资格权利发展与有序参与研究》，北京，中国法制出版社，2007；褚松燕：《个体与共同体》，北京，中国社会出版社，2003。

[11]参见［美］巴巴利特：《公民资格》，16页，台北，桂冠图书股份有限公司，1991。

[12]T.H.Marshall，Class，Citizenship and Social Development，New York：Doubleday ＆Company，1964，pp.70-76.

[13]参见［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，79页，北京，中国社会科学出版社，1988。

[14]［美］罗伯特·帕特南：《使民主运作起来》，215页，南昌，江西人民出版社，2001。

[15]［英］安东尼·吉登斯：《第三条道路：社会民主主义的复兴》，11页，北京，北京大学出版社，2000。

[16]本杰明·巴伯：《强势民主》，175页，长春，吉林人民出版社，2006。

[17]Elinor.Ostrom，“A Communitarian Approach to Local Governance，”National Civic Review，Summer，1993，pp.226-233；Hindy.L.Schacher，Reinventing Government or Reinventing Ourselves，Albany：State University of New York Press，1997.

[18]Jun S.Jong，The Social Construction of Public Administration：Interpretive and Critical Perspectives，Albany：State University of New York Pres，2006，pp.87-89.

[19]Engin Isin and Patricia Wood，Citizenship and Identity，Thousand Oaks：Sage Publications Ltd，1999，pp.19-20.

[20]［美］米歇尔·哈蒙：《公共行政的行动理论》，94页，台北，五南图书出版公司，1994。

[21]特里·L·库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，47页，北京，中国人民大学出版社，2001。

[22]参见［美］约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，14页，北京，中国人民大学出版社，2004。

[23]参见孙中山：《孙中山选集》，上，237页，北京，人民出版社，1981。

[24]参见http://www.edb.gov.hk/index.aspx.

[25]参见朱红军等：《厦门PX项目迁址在望？民意与智慧改变厦门 趋于多赢》，载《南方周末》，2007-12-19。

[26]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，北京，人民出版社，2007。

[27]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，北京，人民出版社，2007。

[28]参见李文星等：《地方政府战略管理》，74～75页，成都，四川人民出版社，2003。

[29]参见朱红军等：《厦门PX项目迁址在望？民意与智慧改变厦门 趋于多赢》，载《南方周末》，2007-12-19。

[30]参见E.S.萨瓦斯：《民营化与公共部门的伙伴关系》，北京，中国人民大学出版社，2002年。