第一节　国外近年来公民参与理论研究的主要路径

根据对近年来国外有关公民参与的研究书籍和论文等的考察，笔者发现，尽管在不同国家的不同时期，受一个时期的国家主导政治理念以及研究方法的影响，人们对于公民参与的关注点和研究途径存在着差异，研究成果的数量有高低起伏的变化，但是，在20世纪80年代以后，从研究成果产出数量和研究涉猎的领域看，公民参与的研究趋势处于逐步走强的状态。一方面，从发文数量及其讨论的话题中折射出研究者对公民参与理论与实践现象的关注和兴趣；另一方面，从文内阐释的理论假设、研究视角与范式中折射出人们试图对公民参与的合法性与可行性作更深入的、多角度的解读。一些新的理论研究角度，如社会资本、合作理论的应用为公民参与研究提供了独特的观察视角。显然，这种走势与20世纪中后叶共和主义政治民主理想的复兴、协商民主以及参与式民主模式的被倡导，以及多中心地方治理结构兴起等治理理念与实践发展密切相关。

笔者根据对包括有SCI、SSCI和A＆HCI三大引文库的“Web of Science”数据库进行的检索显示，从20世纪80年代到21世纪第一个十年间，国外研究者对公民参与的关注度在不断提高，论文和书籍发表数量不断增加。表2—1和表2—2分别是在“public participation”，“citizen participation”，“citizen involvement”和“citizen engagement”四个关键主题词下按照论文的标题和主题对30年来“Web of Science”数据库有关公民参与研究文献成果的检索结果，从中可以对国外公民参与研究的发文数量状况有初步的了解。

表2—1　“Web of Science”数据库国外有关公民参与论文发表数量的索引（按照标题索引）

资料来源：作者根据“Web of Science”期刊源检索索引制作，检索时间为2010年1月31日。

表2—2　资产报酬率不同分解路径

资料来源：作者根据“Web of Science”期刊源检索索引制作，检索时间为2010年1月31日。

在此基础上，进一步对上述公民参与论文选题的研究角度、研究途径和研究方法进行分析，笔者发现，发文数量占据绝大多数的是来自不同国家的研究者研究并提供的有关本土化或地方性的公民参与知识、个案和经验。也就是说，这些研究往往以本国或本地的公民参与现实为基础，以当地公民参与的样本分析或个案研究作为主要的研究方式，讨论本地公民参与的基本发展形态，包括进程、类型、特征、优势、困境，以及法律规范、参与可行性通道、社会资本、公民组织、公民学习和公民意识等要素与公民参与发展的相关性，验证一些公民参与理论对本地公民参与实践的适用性与解读能力。

由于当今公民参与的研究凸显地方性和本土化实践的倾向，因而，本土化研究使得公民参与研究的视角与内容也异彩纷呈。从研究层次上看，公民参与的研究涵盖了宏观层面、中观制度层面和微观经验层面。宏观层面的研究涉及民主与公民参与的哲学思考以及方法论指向，它关怀公民参与的价值观取向，论证公民参与合法性的理念基础；中观制度层面上的研究关注国家政治制度设计和公民社会本身的性质与公民参与成熟性及发展之间的关系，主要的研究话题包括社会资本形态与特质、公民组织类型与作用、维系官民信任的制度设计、决策和服务供给过程中公民参与的类型、途径和模式等议题；微观经验层面上的公民参与研究则基于理性人假设，讨论在一定制度框架中的公民参与的条件与约束状况、个体和团体参与行动的策略、参与动机分析、机会主义选择、参与成本与收益分析、个案参与行动方式与经验等。如果从公民参与研究的横断面领域看，研究则主要涉及选举投票、立法创制和复决、地方公共事务管理中具体的公民参与形式和手段、不同公共政策过程中公民参与策略及其有效性评价等。

公民参与政治哲学思想及其理念是当代公民参与诸多学理研究的理论基础，诠释了公民参与在人类生活中的价值。在这个研究层面上，西方社会的一些主流思想占据着重要位置，具有话语影响力。抑或是，西方一些主流公民参与理论建构了当代公民参与的理论范式、分析框架和话语解释方式，其中有关公民主权、公民社会、协商与参与式民主等理论，被不少人视作是现代民主参与的普适价值。在检索的文献中，大多数研究成果显示，公民参与研究的理论范式或解释框架来自于西方的一些主流思想。也就是说，相当多的研究是将西方理论及其核心概念作为分析本国现实的前提或者参照系来检视公民参与状况的。以此为基础的研究聚焦，一方面展示本国公民参与发展的程度与水准，验证公民参与组织结构与参与形式的有效性，显示公民性与公民参与的成熟状况，并发现与参照标杆的差距；另一方面则力图验证西方公民参与理论在本国应用的条件，修正西方理论的局限性，发掘与本国实践相适应的解释语言和分析框架，以探索本土化的民主与公民参与理论。总的说来，近年来公民参与的研究往往是以西方参与理论作为初始论点的。

当代西方公民参与政治哲学与价值层面的研究，采用规范的研究范式，致力于探求公民参与的本质，力图揭示公民参与的理念价值基础、内在发展逻辑、伦理精神以及国家公民参与制度建立的依据等。

1.自由主义与共和主义民主视野中公民参与的不同内涵与观念：当代参与式民主模式的复兴

人们对公民参与之于国家政治生活和公共决策过程的作用的认识并不完全一致。西方世界对公民参与的价值及其合法性、合理性的无数纷争主要来自于两大主流民主观念：一是自由主义民主观念^[1]，二是共和主义民主观念^[2]。在自由主义和共和主义民主观念对自由、正义、权利、公共领域、合法性、美德、同意等核心价值的阐释中，公民参与被赋予了不同的意义和目的，这形成了富有争议的公民参与的认识论基础，其间的论战与交锋一直绵延不绝。自由主义与共和主义对公民参与的价值的感知与偏好选择基于它们对政治生活判断的不同立足点、不同价值排序以及对不同问题的关注。^[3]

自由主义民主观念的关注点和基本行动逻辑是保护自由与个人权利。自密尔以降，自由主义就一直强调政治制度设置的目的在于对公共权力进行制衡。它推崇宪政与法治，反对任何强权和强制，以保护公民的自由与人权。因而，如果一种民主制度及其参与模式的设计导致多数人的控制或暴政，从而剥夺了个人的自由与权利，那么，这种民主就应该被否定。法国大革命和魏玛共和国实践推崇了公众参与，却造成了暴民政治，并由此导致了专制的统治，是一种令人不能容忍的结局。显然，公民参与的局限性是明显的，对其形式选择应该给予严格的条件限定。在自由主义看来，参与和集权主义往往联系在一起。这是因为，以政治生活现实经验为基础，公众一方面对国家政治和政治生活普遍缺乏兴趣，另一方面他们也缺乏必要的理性来选择合理的参与方式，参与最终导致的无序往往是极权主义者出现并收拾残局。因而，自由主义民主观念认为，理想而现实的民主参与模式是公民通过投票选举，在竞争性政党（或集团）中选出代议者和政府领导人，由政治和行政精英代为行使公众赋予的公共权力。在这里，公民的角色是作为投票人来参与政治过程，而政治参与活动主要集中在党派选举发生的国家和州（省）级政府等高端层面上。这是一种消极的自由观念或参与诉求。

共和主义民主关注的核心问题则是如何实现人类共同体的共同的善，它期待通过建设公民参与的社会组织模式达成共同的善并赋予公共权威以合法性。共和主义民主观念认为，公民对政治与政治生活极度冷漠的元凶就是选举制度，选举将公民与公共政策过程隔绝分离开来，疏离并切断了公民与影响其生活质量的资源分配过程的关系，将公共政策过程看作政治家和官僚垄断的权属。面对这一缺陷，共和主义民主主张复兴古希腊共和主义传统中的合理部分，强调社群观念，张扬公民美德与公民公域生活的精神，倡导积极的自由与民主方式。共和主义的行动逻辑是：公民并非碎片化的个体，他们是政治共同体中的有机组织部分，公民向往介入共同体的决策，期待成为一些公共事务的自主管理者。公民身份、公民美德、公民义务、共同的善、公共参与、协商对话等核心理念则构成了共和主义秉承的公民参与的价值基础。据此，共和主义民主观念将公民参与作为达成共同的善的有效途径，作为实现积极公民资格的方式，由此彰显现代社会的强势民主的特质。鉴于现代国家规模已经无法与古希腊城邦国家同日而语，共和主义民主将微观层次上，即一个地方的公民参与作为实现参与民主形式的最佳途径。不难看到，地方参与思想在这一民主理论中的地位得到了极大程度的凸显，社群精神得到了发扬光大。共和主义民主观念的复兴，将参与式民主途径提上了政治生活的日程，于是，如何在现代政治体系框架下实现参与式民主模式成为备受关注的问题。基于政治的现实，20世纪中期以后，罗尔斯、哈贝马斯、阿伦特、吉登斯等学者力图调和自由主义民主和共和主义民主观念的立场，寻求适宜的公民参与场域和形式，兼容权利、法治与美德、共同的善等价值的关系，建立平衡的民主模式。

2.公民社会理论：有关民主与公民参与社会基础的解读(www.daowen.com)

20世纪八九十年代，“公民社会”成为解读一个国家民主化进程以及测量社会力量活跃性和自主治理能力的重要概念。在政治社会学领域，公民社会理论是用来解释国家与个人关系以及国家与社会关系的逻辑起点，用来说明社会制衡国家权力，促进民间社会成长以及发展民主和公民参与的基础或条件。公民组织及其参与发展水平往往被视为公民社会成长的一个外在表征或特质。公民社会理论试图验证这样一个基本假定，那就是有比较成熟的公民社会这一“梧桐树”，才能引来发育成熟的公民参与这一“金凤凰”；反之，只有公民组织的壮大以及公民参与的成熟才能体现并促进公民社会的繁荣和自主治理能力。

有关公民社会的概念界定十分复杂，理论解释的角度多种多样，意义诠释也存在分歧。但是，以公民社会与公民参与关系为研究视角进行的理论论述^[4]，在功能上主要注重公民社会三个方面的内涵：第一，公民社会是来自于民间的制衡国家权力的力量，它力图控制权力的恣意妄为，故此，公民社会主张张扬法治与个人权利，以此平衡国家与社会的关系。在公民社会的视野中，公民权利的维护、监督政府的权力运行是经由各种公共参与达成的，参与是权利的保护性手段，也是公民资格的体现形式。第二，公民社会是一个利益多元的社会，它代表着多元利益的博弈、分配与调和。这意味着，公民社会中的参与是一个集体行动的过程，利益选择取决于集体行动的逻辑和策略，取决于协商和讨价还价的方式。从这一点出发，公民社会理论十分关注经验基础上公民参与对于政治过程的作用。第三，在实体意义上，公民社会就是由公民自发发育和形成的NGO或民间草根组织。NGO构成了公民社会的中坚力量，是公民参与政策和公共事务管理的组织化基础。可见，公民社会实际上被认定是在多元化的政治场景中，要么基于权利诉求和利益分配，要么基于对公共或共同事务的关怀与倡导，公民有组织地进入公共政策过程。其中，民间组织与政府间的关系模式（谁倡导、谁主导、谁吸纳以及冲突、控制、合作）、社会自主性及其公共参与的水平成为衡量公民社会发展水平的标志。

公民社会理论提出之初，人们更多的是从公民社会的成长与民主发展关系的角度来探讨公民社会的意义，赋予了公民社会以理想主义色彩。然而经验事实证明，在实践中，民粹主义所倡导的革除精英阻滞和平民民主及广泛参与，在结果上往往导致社会失序、公意偏颇，并最终成为为极权主义招魂的工具。于是，人们进一步探讨公民社会对于民主良性发展的条件，即怎样可以使国家与社会、治理与民主、精英与大众达成平衡并和谐共存？公民社会内在的性质与特征如何形塑民主的性质及其进程？公民社会的悖论以及对民主和公共参与模式的影响是什么？凡此种种考虑，促使公民社会理论走向深化，并日益注重经验性地考察不同国家公民社会存在的形态特征，其中，社会资本、信任和公民资格等一些用于分析公民社会性质的功能性要素得到重视，演化为认识公民社会及其民主形式的重要角度。

3.公民资格与公民身份：透视公民参与水平的公民条件及其能力

作为公民社会理论的一部分，公民资格理论通过对公民自我身份的认同及其对自身权利与责任的认知方式的角度来探讨国家与公民的关系。其假设前提是，一个成熟的公民社会及其公共参与能力需要有良好的公民资格条件作为基础，这一资格不仅来自于宪法和法律的约定，也来自于公民对自身价值，尤其是在社会共同生活体中应担当权责能力的认知水平。也就是说，公民秉承怎样的公共生活态度以及对自身角色的认识程度与一个社会公民参与状况密切相关，并影响着公民参与的成败。

然而，公民资格理论并没有认为公民参与必须等待公民素质的提升，相反，它将公民参与看作公民达致其资格，实现其权责的一个过程或工具。换句话说，公民参与是锤炼公民资格、形成身份认同、建立公益精神以及达成权利与义务平衡的重要途径，以此公民资格理论解释了公民参与的合法性问题。^[5]在规范的意义上，公民资格理论从以下几个方面探讨了公民性以及公民与共同体的关系，而公民参与无疑具有中介和平台的价值：第一，在宪法和法律意义上，公民享有法定的经济、政治与社会的权利，这些权利使得公民在共同体中拥有身份；第二，公民拥有权利不是无条件的，作为公民，只有承担了共同体赋予的责任才能拥有公民资格，这是公民资格的题中应有之义；第三，法律赋予的公民权利和义务只是以契约的方式约定的公民资格的底线，而共同体生活还需要美德、积极参与和自治的精神，这才是完整意义上的公民资格。由此，公民资格理论十分推崇公民教育和公民学习，尤其是赞赏在公民参与实践中体验性学习的可贵。不难看到，共同体中的公民参与与公民资格的获取是互为条件、相辅相成的。

4.社会资本、信任与合作：建立公民参与的合作基础与机制

社会资本理论是近年来发展起来的一个观察公民共同体生活特征的研究视角，它用以解释人们在公共生活中是否能够形成彼此信任、互惠、合作的社会基础。^[6]作为一种理论阐释途径，社会资本理论致力于说明促成或者破坏社会经济繁荣、社群和谐、互助合作的土壤和机制究竟是什么？其研究的起点是社会普遍而持续存在的由文化与制度规范所结成的信任关系的基础与形式，它认为社会信任形式决定着公民形成共同体并在共同体中进行互动、博弈或合作的方式，也影响着由此生成的基于信任或不信任的社会规范的形态。

社会资本表现为社会互动中的权威关系、信息与规范、公民组织状态、信任合作关系等多个评价因子，借此，试图论证一个国家或地方的社会资本特质与当地经济社会发展、成员间交往方式、公民（组织）参与及其官民互动关系方式的相关性，可见，社会资本是用作分析公民社会状况的一个中介变量。

经由社会资本性质的分析，人们可以直接或间接地透视一个国家或地方公民参与的基础和水平。如同其他资本形态一样，社会资本也由资本数量、资本质量和资本结构三个维度反映其内在性质，分别以公民组织的数量，公民（组织）参与的价值、自治能力及其在政治、社会生活中的实质性作用，公民组织与政府互动关系模式及其制度规则等外在的指标来显示。社会资本存量与增量水平可以反映民间活跃状况，体现公民参与公共生活的基础及其诉求与期望状况。一般情况下，如果社会资本存量和增量呈上升趋势，则可以预期民间组织成长和公民介入影响生活质量决策的要求在提升，但这只是必要条件而非充分条件。因为公民参与程度还取决于社会资本的内在的实质形态。

社会资本的质量与结构则更能反映一国或地方的公民参与性质和能力。这是因为，质量与结构反映了社会资本在共同体生活中的交往互动的规则与方式，呈现了人和人之间、群体和群体之间、人和群体之间，以及人、群体和政府之间社会基本信任的形式及其本质。体现社会资本质量与结构的关键要素主要有社会资本的类型、社会资本的权威模式和组织形式、社会资本对待信任合作的态度、社会资本作用于社群和政府的方式、社会资本开发与社群认同能力等。这些要素直接决定了社会资本是开放、包容的性质还是偏执、排斥的性质。例如，镶嵌型的社会资本强调社会阶层等级的先赋性与单一性，认为个人不仅是被动的，而且持有的资本不平等，因而这类社会资本的属性往往是以自上而下的控制和集体规范为特征，其社会组织封闭，资源垄断，对其他组织不信任，排斥性强，社会资本难以合作并流动；相反，自主型的社会资本的交往方式则是基于平等和自觉自愿，在认同组织规范的基础上，个人拥有一定的自主性和选择权，能够融合于外部更为广泛的社会资本，能够形成社会信任的心理与道德基础，公民参与共同体的期望较高。总之，社会资本的形态对公民参与预期以及参与形式具有明显的影响；反过来，公民参与也促成富有信任、团结、宽容和遵守规范的社会资本的成长。罗伯特·帕特南就说：“公民参与行为增加了人们在任何单独交易中欺骗的潜在成本……培养了强大的互惠规范……促进了交往，促进了有关个人品行的信息沟通。”^[7]

5.社会建构理论：协商对话的逻辑与民主治理的必然性

社会建构理论从社会共同体中主体性以及主体间关系的角度，论证了对话与协商民主形式实施的必然性和必要性。^[8]社会建构思想的前提与立足点是对社会生活中人的主体性本质的认识。它认为，人是经由人生体验而秉承某种认知观念的行动主体，人们的行动绝非遵循唯一一种整齐划一、外在强制和控制一切的逻辑或理念。由于人们的生活经历及对生活的体验的不同，对客观世界的认知方式也会不同，持有的观念存在着差异。因而，人们共同体生活以及集体行动本质上是一个相互体验、相互理解与相互接纳的交往过程。在互动中，人们是通过对话、协商、谈判而达成彼此的认识和理解的，从而形成对公共问题及其解决答案的共识。公共政策场域是一个经典的政策相关人交互影响、建立主体间互动关系的过程。在社会建构者的视野里，公共政策的背景借助于政策参与者陈述、解释、对话、说服、妥协、合作等手段，为参与者提供了认识对方并创造共同体的机会。在这个过程中，人不再是被动的受众，而是交互影响的能动创造政策话语和政策导向的行为主体。

基于此，社会建构理论极力主张参与式民主，倡导公共政策过程中协商民主模式的应用。它认为，由于公共政策是一个利益相关人或参与者相互影响的社会建构过程，因此，负责政策制定的政府精英和提供政策咨询的专家固然重要，但是，只有当源自不同生活体验的利益相关者实质性地介入建构过程，允许其中的不同利益持有者公开对话，在协商的基础上赋予公共问题及其解决方案以明确的意义，公共政策方案才能获得共识性结果，也才能被相关者接纳从而获得合法性。由此看来，公共政策建构的确是提升参与能力的实践性民主的途径。正如哈贝马斯所言，民主不是一套现成的制度，它不过是公共政策过程一个制度化的相互协商、妥协的参与和交往过程。协商是一种社会合作的态度，即乐于被理性说服，不论是针对别人的要求，还是自己的要求。协商参与的中介是善意地交换意见，包括参与者对自我利益作出自我理解的看法。^[9]因此，从社会建构的意义上讲，公民参与既是协商民主的内在要求，又是协商民主理想的前提条件与实现途径，参与构成了协商民主模式的本质。