第四节　地方治理与有序公民参与：当代参与最重要的载体

公民参与作为国家政治民主制度的组成部分，有组织地进入公共政策管道以影响公共政策的目标导向。公民参与工具在政府管理的各个层级的政策过程中都可以应用，也存在着一些相同的参与形式和途径。但是由于不同层级参与拟涉及问题的类型、层面、范围有所不同，所以在不同层级政府管理的参与中，公民参与也呈现出一些不同的特质。比对国家层面或高层政府政策参与和地方或低层政府政策或管理的参与，总体上，两者体现出以下几个方面的差异：

首先，国家层面与地方层面的参与之分体现为宏观层面与微观层面的民主形态之分。^[17]在国家层面上，公民参与可以被视为是国家宏观政治制度的安排，强调宪政对公民权利与参与程序的法定规定，确立了政治民主形式的框架；在地方层面上，公民参与则基本立足于个人和组织等微观层面主体对具体公共政策的介入，应对与生活质量密切相关的事务。其次，国家层面参与与地方层面参与关注的问题重点不同。前者致力于整体性的民主制度，涉及构造或关注全局利益的法律规定的设立、变更或撤销；后者则更多的聚焦于与公民生活与福祉密切相关的服务事务及其供给状况。再次，国家层面的参与与地方层面的参与的形式存在着一定的区别。在国家层面，代议制的间接民主是参与的主要形式。尽管随着网络的普及，政府也倡导公民通过网络媒介对国家层级的法律、政策提出咨询，但公民直接介入的能力依然受到空间、信息与利益相关因素的制约；而地方层面的参与则因相对具备直接性和行动性的条件，可以通过协商、对话、咨询、讨论等多种形式直接参与。最后，国家层面的参与与地方层面的参与所获得效果的方向也有差异。前者征询、咨询的意义明显，具有象征性；而后者不仅如此，更有通过参与行动培养和训练公民参与公域行动的功能与价值，是民主的基本实验场。此处需要说明的是，对地方层面的公民参与研究是本书的重点。

如前所述，当代公民参与的价值观念越发转向公众对可及性的公共政策及其服务的介入，凸显了直接性、接触性与利益相关性等特点，因而使得与公民日常生活境遇密切相关的公共政策制定与执行成为公民参与的主要领域，地方成为公民参与的基本载体。

（1）地方往往是公民参与的直接发源地。地方治理的责任在于向本地公民提供有效的公共服务，为公民提供良好的生活秩序和生活环境。可以想见，对于某个地方而言，当地居民是公共服务水平的直接享有者和体验者，他们感知着地方公共服务的数量、结构、规模、层次、品质和需求差距，评估着公共服务的产出效果。直接的生活体验赋予公民参与地方治理以优益性和便利性，即对地方服务信息和状况的知情，也赋予本地公民拥有相对的话语权与偏好显示能力，使得公民参与有较大的现实可能性。1927年，美国哲人约翰·杜威（John Dewey）就曾精辟地指出：“没有什么力量可以疏离与割裂人们对家庭、教堂和邻里社区的精神归依，没有什么力量能够摧毁人们回归地方家园的行动，虽然我们说尽家庭和邻里组织的所有不足之处，但是，它们永远是培养民众精神的首要组织。借助于家庭和邻里组织，公民性格得以稳步地形成，公民特有的草根思想得以逐步确立。民主必须始于公民的家园，而这个家园就是我们生活的邻里社区。”^[18]

（2）大多数地方公共事务与当地的利益结构和利益分配存在着密切的联系。既然地方政府输出本地公民所需要的公共服务，其服务产品的生产与分配所依赖的资源配置格局势必直接影响到地方不同阶层、不同利益群体的福利水平。在资源有限的情况下，公共产品生产所涉及的资源分配决策无疑会备受本地公民的关注，并成为不同利益群体施加影响和角逐的中心问题。“钱该花在哪里”，“钱该为谁而花”，“钱该解决什么问题”，“花钱应采用怎样的方式”，这些都关乎财政资源在土地开发、经济发展、公共教育、基础设施建设、社会保障、风险控制等事项上的分配格局。这些直接关系福利分配的问题给予了公民参与地方事务治理的强劲动力，并提升了公民参与地方公共决策的必要性。

（3）地方空间距离以及公民互动增强了地方治理过程中采用多种公民参与形式的可行性。由于地理空间距离较短，地方公民相互间的沟通互动比较容易、便利，因此可以采取灵活多样的公益性和互助性参与形式。同时，由于地方公共事务相对比较微观和明确，地方政府引导公民参与公共决策也比较容易，公民参与成本的可控性也相对较强。

（4）地方政府，尤其是基层地方政府与当地公民交往联系较多，在很多情况下，地方政府是公民参与的倡导者和促进者。由于受地方政府的性质和地位要求的影响，使得它们必须广泛接触本地居民，密切关注民意社情，了解公民对公共服务的需求状况，以便更好地制定地方政策。与此同时，地方政府推行的政策也需要本地公民的支持与协作。这种交往互动的关系也激励了地方公民不同平台、不同形式的参与过程。(www.daowen.com)

由此可见，地方及地方公共事务管理是公民投身公共政治生活、实现参与最为理想的场所。公民参与的本质更多的是地方化的，是以地方（社区）问题及其解决为导向的。地方公民参与能够让公民感知到个体与公共领域的交集，从而发现自己对于公共生活的价值。基于这一点，人们往往将地方事务的治理看成是公民参与的天然实验场。此外，公民参与也是地方治理的题中应有之义和外在体现。

当代地方治理的模式及其治理工具的选择为公民参与地方公共事务管理，扮演自我管理、合作治理的角色提供了广阔的舞台。其原因在于，面对现实社会存在的新问题，地方治理启动了地方公共事务多元关系主体交互作用与合作治理的机制，阐释了公民参与地方事务必然性的逻辑依据。地方治理表达了转型之中公共事务管理方式变化的内涵：首先，在当前决策权力结构分化，各种组织交互影响、相互依赖的政治场景中，政府组织发挥着重大的作用，但是它不是，也不可能是公共事务治理的唯一主体，公民社会和企业都是公共事务管理的合作主体。其次，公共事务管理的网络组织构成了地方治理的制度与组织基础。在地方治理结构中，纵向垂直控制的关系将更多地被横向平行的共同治理关系所替代。围绕公共议题，基于共同愿景、利益分享和互惠互利等原则，进一步聚合治理主体的资源，最终形成共同治理的网络。最后，新的治理结构促使政府探索以新的管理方式回应压力，推动政府寻求公共治理的合作伙伴资源，公民社会是公共治理资源的重要组成部分，公民参与成为公共治理发展的重要途径。基于此，促进和发展公民参与是实现地方治理的必要条件，是地方治理模式的题中应有之义。^[19]

（1）地方治理的本质即是寻求生活于社区的草根力量——居民及其组织加入地方公共事务管理的有效途径。作为回应现实世界需求的地方治理，其基本价值观念就是致力于重塑国家与社会的关系，建立与发展新型的政府与公民互动关系，因此，合作观和民主观构成了地方治理的两项最为基本的精神。在地方治理的倡导者看来，随着21世纪人类社会变迁的不断加速、社会问题的日趋复杂化，人类生活的不确定性越来越明显。因此，仅仅依靠各级政府组织无所不包地解决各类复杂的社会问题，而没有其他力量的有序介入，这显然既不现实，政府也缺乏足够的对变化的回应力。为了提升现实公共事务的治理能力，加强对社会生活中各种矛盾冲突的反应力和控制力，势必需要运用新的思维，使国家政治体系及其过程能够吸纳和包容更多来自于民间的力量，与政府一起实现公共治理的目标。

由此可见，合作与民主治理既是地方治理的理念，又是地方治理实现的现实工具。合作意味着政府组织是社会公共事务治理的重要组织者，但它不是唯一的治理主体。在种类繁多的公共事务管理和公共服务供给中，存在着多种可替代的、更有效率的公共管理和公共服务模式。在政府的主导下，应发挥市场、企业和公民社会的力量，借助广泛的社会参与，通过各方的对话、斡旋、有机合作和共同生产，更迅速、更有效地解决社会问题，给公民提供满意的公共服务。在这里，共同愿景、冲突化解、合作机制、参与式治理成为关键词，政府的角色从传统意义上的社会统治者、民众控制者、管理提供者开始向治理力量的斡旋者、维系者，资源的分享者和合作的发起者转变。民主则意味着合作治理的需求使得政府势必向市场组织和公民社会分权，赋予公民组织（如NGO）进行自主治理的权利，建立民主、有序表达利益诉求和公共服务需求的制度，开辟公民参与地方公共事务的渠道。^[20]可见，在地方治理的视野中，没有公民积极而有序的参与，就没有地方治理。

（2）地方治理的多样化治理工具选择为社区公民参与提供了广泛的空间和多元的机会。在治理和善治理念的引导下，现代地方治理运用公共经济学的研究成果以及公共政策的分析工具，按照地方公共物品的性质和结构，界定了各种可以替代的公共事务治理模式以及可供选择的关键治理工具，明确了与物品供给相联系的关键利益关系者，从而表明了地方公共物品和公共服务供给中社会参与资源的来源依据，具体表现了公民应用各种治理工具参与地方事务管理的制度基础，这为地方居民提供了现实的、可操作的参与途径。因此，本书在有关公民有序参与形式和方法选择的很多讨论中，实际上是以地方治理中的公共政策过程、地方公共事务管理和地方公共服务供给为场景的，因为，很多公民参与形式只有在地方治理场域中才能找到它们最为适当的应用领域。

地方治理中公民参与的运行以及有效保障离不开国家宪政结构与政治制度的安排。国家民主政治制度的设计为公民参与提供了获取施政信息资源、介入政策通道、参与权利保护、合法参与形式的基本保障，是公民参与有序、有效发展的前提条件。毋庸置疑，公民参与应是在一国宪政体系内予以倡导和实现的。在当今民主政治制度的安排中，公民参与地方公共事务管理，成为公共事务管理的合作伙伴或直接生产者是对代表性民主制度的必要补充和超越。按照吉登斯的话来描述地方参与式治理与国家传统民主制度及其参与方式的关系就是，“在全球化过程中，权力下移的压力不仅使得超越于传统代议制选举的民主形式的出现和运用成为可能，而且也将成为一种必然。政府组织可以通过‘一系列民主实验’，重建更加直接的政府与公民、公民与政府之间的联系和接触。实验包括地方直接的民主参与、电子化平台、市民的陪审制度以及其他各种可能性。当然，这些制度尚不能成为地方政府和中央政府的常规竞选机制，但是，它们可以是代议制下选举制度必要而持久的补充”^[21]。