第四节　手机媒体的管理

伴随手机媒体在全球的发展，许多国家都认识到对于手机媒体应该促进发展与进行管理并重。手机媒体的优势是信息传播速度快、便携性高、交互性强，这些都是纸质媒体、广播、电视等无法比拟的。与互联网一样，手机媒体作为一种新媒体，已经产生了社会影响。厦门“PX事件”就是一个典型案例。2007年12月福建省政府和厦门市政府决定顺应民意，停止在厦门海沧区兴建台资翔鹭集团对二甲苯（paraxylene，简称PX）工厂，将该项目迁往漳州古雷半岛。在厦门“PX事件”中，包括手机媒体在内的新媒体，成为了民意表达和汇聚的新途径和新平台。

但是对手机媒体进行监管存在不少难点。

一、手机媒体监管的难点

（一）传播者身份的隐蔽性

较之网络媒体，手机媒体的用户与行为更容易被追踪。在互联网上，管理者通常借助IP地址对可疑信息进行追踪，但是IP地址远不如手机号那样个性化。显然，只有人们用手机上网、通话、收发信息，管理部门可以相对便捷地对手机使用情况进行跟踪管理。不过，难题依然在一定程度上存在，因为用户数量和信息量都很庞大。更重要的是在中国，至少是在短期内还无法做到全面的实名制。

从经济的角度考虑，政府不可能对每个手机用户进行审批登记，即无法对所有的手机用户实行实名制。其中的标志之一就是存在大量的预付费手机用户，如“神州行”、“动感地带”、“如意通”、“UP新势力”等。即使是后付费用户，如“全球通”，也存在号码转移、借用他人身份证登记等可能性。因此，在手机信息传播中，传播者身份存在较大的隐蔽性。

（二）手机用户的海量性

手机用户数，以及手机传播的信息量数以亿计，要想对手机媒体全面及时进行控制，甚至想要限制或禁止某些信息的传播，都不可能完全做到。社会控制，对于手机媒体来说，显得苍白无力。有关SARS的短信传播就是一个非常典型的例子。

（三）跨地域传播带来的挑战

手机传播是跨地域、甚至是超越国界的。WAP、I－mode、3G手机用户可以通过互联网轻而易举地登录到世界上任何一个国家和地区的网站、BBS、博客和聊天室中，使得网络用户出现了地域上的极端分散性。网络的违法犯罪活动经常影响到很多国家与地区。在处理这些违法犯罪行为时，往往涉及管辖权方面的棘手问题。

（四）政策法规滞后

法律往往落后于科技的发展，手机传播的飞速发展与相关政策、法规、管理的落后形成鲜明对比。同时，管理机构对于手机这个全新的媒体暂时还缺乏管理经验，管理手段和方法更新的速度往往慢于新问题产生的速度。新出台的法律法规中的某些制度又缺乏现实可操作性，执行起来存在各种冲突或难以实现。

手机传播无疑带来了信息传播的新“自由”，不仅对传统的传播学理论提出了严重的挑战，也给原本社会既定的法律法规和道德观念带来了极大的冲击。手机信息的真实性、准确性、传播作品的版权等，都是棘手的问题。

二、手机媒体在新闻传播过程中出现的问题

较之传统媒体和网络媒体，手机媒体在新闻传播方面具有天然的优势，为广大用户提供了更加快捷、便利和丰富的移动信息服务。由于手机媒体具有互动、开放、私密等特性，加之把关机制不健全，相应的管理政策和制度措施不配套，手机媒体在新闻传播过程中出现了不少问题。

手机媒体在新闻传播中存在的问题，主要表现在传播虚假新闻、散布不良信息等方面。这些问题对手机媒体的发展产生了不容忽视的负面影响，甚至可能危害到社会稳定和国家安全。

手机媒体存在传播虚假新闻的问题。这类新闻一般通过两种途径传播：一种是手机网站编译、转载了传统媒体或网络媒体的虚假新闻并进行传播；另一种是传统网站通过手机短信等方式，向那些订制本网站新闻资讯的手机用户发出虚假信息，用户再把虚假信息转发、传播，从而一圈一圈地扩散开去。不少虚假新闻具有一定的轰动效应，借助人际传播的巨大威力，通常会产生较大的社会影响。2003年3月底流传开来的“比尔·盖茨遇害”的假新闻，就是最典型的例子。这条新闻源于美国一家貌似CNN的网站刊发的一则报道，在《中国日报》网站对该消息进行翻译报道后，国内网站纷纷转载，两家知名网站很快发布了手机短信报道，该新闻被评为当年国内“最有影响力”的假新闻之一。

色情、迷信、暴力和赌博等不良信息内容在通过手机广泛传播，败坏了社会风气，严重危害青少年的身心健康。某些商业网站为获取经济利益，开展了专门的情爱手机短信息定制业务，不少色情淫秽信息包含其中；某些手机网站上充斥着色情文字、图片、视频等不良内容，用户可以通过“包月”的方式“随意定制”、“无限量欣赏”。

再以手机出版为例。1997年1月，国务院颁发《出版管理条例》，要求出版单位实行责任编辑制度，以保障出版物刊载内容的合法性，主管出版业务的国家行政机关，通过书号的分配，以实现对图书出版的总体调控，这对传统出版而言，显然是行之有效的。但是对手机和网络出版而言，它就在一定程度上受到了挑战。现行的《出版管理条例》基本上属于预防制的法律条例，它要求出版实行责任编辑制度，以保障出版物刊载内容的合法性。另外，主管出版业务的国家级行政机关通过对书号的调配，实现对图书出版的总体调控这种带有浓厚行政和计划色彩的出版规则。虽然有不少弊端（比如书号的分配制度间接导致了买卖书号的流行），但在网络这一领域，可以把原来那套出版“游戏规则”变得毫无意义

第一，网络、手机可以使人们跳过出版社或杂志社，而直接在网络（包括移动通信网络）上发表自己的言论（作品）。网络免去了传统的编辑出版所必需的“编辑、印刷、装订、运送、发行”的流程，可以通过鼠标的点击，方便迅捷地发表自己的著作。网络空前地满足了人们发表言论（在法律许可的范围内）的需求，一个人只要能上网，他就可以在网络上找到地方把自己的大作“贴”上去。这样，只有少数人才可以著书立说的情况发生了变化。网络写手们根本不用去找出版社，而是把稿子直接送到网络，简单的“粘贴”和“发送”即代替了传统出版模式中的烦琐流程，又避开了复杂而严格的内容审查。

第二，网络出版不存在书号，因此完全可以不受书号的限制。书号已失去了对出版物的调控作用。这对以拥有书号以自重的出版部门而言，是一个巨大的冲击。

第三，在网络出版中，作者可以不需要编辑出版部门的审查，即可将作品公之于众，因此对现行的责任编辑制度提出了挑战。众所周知，书刊的问世是要经过专家审查的，它向读者提供的知识信息必须具有可靠性。也正因如此，读者对书刊有信赖感，但是，在网络出版中，由于相当一些知识信息是未经有关专家审查而发表的，因此，其权威性和可靠性大打折扣。

第四，网络技术带来的零门槛问题，使得人人都有可能进行出版活动，出版物的内容质量监控和管理变的相当困难。出版物的内容是什么，是否符合国家有关政策，质量水平是否达到一定标准，粗制滥造能否加以惩处等问题都还没有准确的答案。网络出版在未来的顺利发展取决于网络出版的管理和组织能否有效进行。近几年网上垃圾造成的精神污染以及对社会的危害已受到关注，也给网络的发展造成阴影。

我国传统出版业中，由于出版社是精神产品的直接生产者，而精神产品对于社会发展和社会稳定又具有很强的舆论引导作用，因此，国家规定出版社必须坚持国有国营原则，即只有经国家主管部门审批、到工商行政管理机关领取了营业执照的国有出版机构才是出版行为的主体，其他任何机构、任何个人都不能成为出版的主体，否则就是非法出版。

第五，虽然《信息网络传播权保护条例》、《电子出版物管理暂行规定》涉及网络出版，但是大部分有关电子出版物的规定限定于“互联网”领域。相对于网络出版而言，互联网出版是一个比较明确的概念。新闻出版总署、中国工业和信息化部令（第17号）《互联网出版管理暂行规定》第五条明确指出：“本规定所称互联网出版，是指互联网信息服务提供者将自己创作或他人创作的作品经过选择和编辑加工，登载在互联网上或者通过互联网发送到用户端，供公众浏览、阅读、使用或者下载的在线传播行为。其作品主要包括：（一）已正式出版的图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物等出版物内容或者在其他媒体上公开发表的作品；（二）经过编辑加工的文学、艺术和自然科学、社会科学、工程技术等方面的作品。本规定所称互联网出版机构，是指经新闻出版行政部门和电信管理机构批准，从事互联网出版业务的互联网信息服务提供者。”由此规定可见，手机媒体涉及的网络并不一定是指互联网，因此在法律适用上，所有有关互联网的出版规定将不能完整适用于手机媒体。这就提出了一个极其现实的问题，在不能把现行《出版管理条例》生搬硬套到手机及网络出版的情况下，通过什么手段来规范网络出版行为？从实际的角度出发，我们认为把现行的预防制法律条例调整为追惩制也不失为一个办法，虽然ICP（内容提供商）是否具有传统意义上的合法出版资格无法确认，但认定其法律责任却相当容易给从事网络出版的公司提供一个合适的法律框架，只要其出版活动在框架规定的范围以内，就无需再对其进行不必要的限制和管理。

手机媒体与网络媒体在法律层面并无实质差异，完全可以比照立法和适用。我国加入世界贸易组织之前对著作权法的修改之后，新闻出版总署和工业和信息化部联合颁布了《互联网出版管理暂行规定》。这部规章是在《互联网信息管理规定》基础上对互联网规范管理的深化，将网络出版纳入规范有序的管理，对规范国内网站的建设和活动，监控互联网上的信息，起到相应的作用。《互联网出版管理暂行规定》对网络出版的众多方面作了明确规定：国家新闻出版总署为全国互联网出版工作的主管机关；互联网出版实行编辑责任制度；互联网出版不得宣扬邪教、迷信；从事互联网出版活动须经批准，等等。但是以上规定对手机媒体的特点而言还不够全面。

2008年，北京市决定对手机发布的公共资讯进行规范。对于通过手机短资讯传播和散布谣言并涉及危害公共安全的行为，将由北京市公安局会同有关部门和通信局及相关通信运营公司，根据有关法律法规对相关责任人进行查处。

三、我国手机媒体管理的现状及问题

我国对手机媒体的管理，还处在摸索阶段。由于特殊的电信收费体制及含蓄的中国文化，中国短信文化十分发达，因此，现阶段我国对包括手机在内的手机媒体的管理主要体现在对负面短信的控制方面。

我国已经一些地方法规对手机媒体进行管理，如《贵州省手机报管理暂行办法》。该“暂行办法”借鉴了我国网络出版、网络传播管理法规一些成熟的做法，例如其第六条。但是该办法对手机媒体的概念、特征、规律还缺乏深刻的认识，尤其是将手机媒体局限于依托传统媒体的手机媒体，不符合产业发展方向，还需要进一步的完善。

手机媒体可以依据不同的标准分类。按照其与传统媒体的关系，手机媒体可以分为：不依托传统媒体的手机新闻出版，依托传统媒体的手机新闻出版。前者管理难度大，但是代表了产业主流与方向。后者可以比照传统出版的管理模式，管理难度小，但是从互联网发展走过的历程来看，却受制于已有的管理模式、人员结构、思想观念、资金运作等因素，很难成为新兴产业的主体。

（一）我国对基于短信技术的手机传播的控制

尽管从技术发展的角度看，短信（包括彩信）的信息承载量十分有限，无法传播大量的多媒体信息和广告信息；因此，基于短信（包括彩信）技术的手机媒体、手机传播的前途并不被看好。但是它却是我国目前手机媒体的重要方式。对基于短信（包括彩信）技术的手机媒体的管理可以借鉴目前对负面短信控制的经验与教训。

尽管手机短信只是手机媒体的初级形式，但是暴露出来的问题不容忽视。不良手机短信已经显示出对于公共秩序和社会风气的危害，为了不让手机短信沦为新的信息公害，我国有关部门应该加快相关的信息立法，全面加强管理和规范，在确保通信自由的前提下，涤荡阴霾和污垢，还信息时空一片洁净。

根据《中华人民共和国电信条例》第五十七条规定：“任何组织或者个人不得利用电信网络制作、复制、发布、传播含有下列内容的信息：（一）反对宪法所确定的基本原则的……（六）散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的……（八）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；（九）含有法律、行政法规禁止的其他内容的。”

目前手机短信的发送主要有手机间点对点发送、通过人工声讯台发送、网站发送和计算机软件发送等方式，由于后两种方式有较强的群发能力，不良短信往往是通过后两种方式发送的。从技术上讲，移动通信运营商目前只能了解到短信的发送者和接收者，而不能监控到短信的内容，还很难对垃圾信息进行过滤。

1．对负面短信的控制

负面短信的许多类型，从信源来看同网站内容提供商有关，即“以讹传讹”类新闻短信和黄色、灰色类短信。如果对网站的信源做好防范或监管的话，此类负面短信会大大减少。对于新闻类短信，网站编辑要极其慎重，不但求快更要求准，对重要或重大新闻要经过多方检验和核对证实后才予以发送，这样才会减少假新闻的传播概率。对于黄色、灰色类短信，经营短信的网站要加强行业自律，实现手机短信内容的净化。但这一点似乎难以奏效，在网站经营的短信类型中，这类“荤段子”下载和订购率是最高的，巨大的商业利益淹没了网站对公共利益维护的义务。因此需要监管部门对有关网站加强审核和监督，促使其约束自己的行为。对于普通违法乱纪类短信和破坏社会安定团结类短信，其传播者难以事先确定和预料，故只能从加强信道监控和提高受众本身的防范意识着手。移动运营商应该主动担当起必要的社会责任，配合主管部门对短信信路进行监控。虽然依靠目前的技术只能识别信号的传输质量，而难以识别以及过滤信号的内容，如果要精确判断，只能靠人工完成，但面对巨大的信息发送量显然是无法实现的。不过移动运营商可以针对数量超乎寻常的手机或平台的短信内容进行抽检，防止其传播有害信息。

此外，可以借助其他媒体对手机用户加强不良短信的宣传，增强其防范意识。对有害短信，许多国家已经采取了法律手段规范短信息服务，例如欧盟就制定了“保护私人信息数据”行为准则，手机用户不再被动接收垃圾信息。在我国，手机仍处在被动接收短信阶段，如何帮助用户不接收或少接收那些不良短信，有关部门应该借鉴其他国家的法律法规，制定出一套适合国情，符合实际的法律法规。对于病毒类短信，应该引起足够的重视，加强手机网络的防毒、抗毒和驱毒技术研发，以防患于未然。

2．对短信内容服务商（SP）的管理

伴随短信传播发展的爆发性、增长的持续性，短信传受主体的多元交互性及其在新的传播模式中权利的分解与集中，短信传播内容的社会化、庞杂化及短信传播形态的人性化等自有特征的形成和张扬，短信的传播控制问题日益彰显。

经营同一种业务的短信内容服务商过多，很难从服务上分出优良，无法进行约束。手机用户的注册信息与运营商用户资料信息分离，经常出现服务商在不知道停机、欠费用户状态的情况下仍旧发送短信，产生无用的互联网短消息费用。内容服务商的服务质量导致用户投诉时无法迅速处理，造成用户对移动运营商情绪上的不满，从而影响与客户的关系。手机用户经常遭到乱计费乱收费，并且无法查询服务商的业务详单和相关费用。

运营商与各服务商双重服务，品牌不统一。一个服务商一个接入号码，既浪费了号码资源，又导致用户使用困难。现有的许多服务商客户服务系统无法受理短信定制、取消及投诉服务，给用户和运营商带来很大的麻烦。由于短信息只能是被动地接收，而不能主动地过滤内容，一旦运用不当，短信息服务就成为一种公害，造成垃圾信息的滥发。

现有的短信业务已经不能满足各个阶层的用户需求，如何有效地控制短信传播，使这种新媒介的衍生物既能迅速发展又能更好地服务于社会，形成媒介与社会之间的良性互动，成为我们必须面对的新的传播管理挑战。任何事物，在缺乏控制，尤其是缺乏法律控制前提下的迅速膨胀，都势必会带来一系列的社会问题。

从调控标准来讲，对于短信传播的控制同对其他社会问题的控制一样，有两

重标准：

其一，法律标准。法律是由国家权力机关制定的，由国家强制力保证实施的社会规范，是短信传播必须遵守的最低标准，是短信传播行为规范的底线。

其二，道德标准。这是对短信传播行为的较高要求，强化短信传播的伦理道德建设是通过短信传播先进文化，满足人们多方面需求的重要保证。

要强化行业自律，建立服务商行业自己的游戏规则。一个没有自己完善的游戏规则的行业是没有前景的，存在状态势必是混乱的，因此移动运营商和内容服务商正在逐步建立自己的游戏规则，这对短信传播的行业自我管理来讲是一个良好的开端。当然，不光要有规则，还应该根据规则来管理，根据短信传播发展情况来修订游戏规则。

（二）我国手机媒体管理中存在的主要问题

手机媒体作为高新技术的产物，是在媒体、通信等不同行业的交叉地带发展起来的，横跨多个行业，产业链条复杂，其发展速度之快，带来的问题之复杂，超越了目前的认知水平和管理水平，出现了管理责任不明、管理依据不足、管理力量薄弱等问题，也出现了行业发展受利益驱动明显、知识产权保护不力、产业生态环境恶化等问题。

管理责任不明，存在监管空白。手机媒体管理涉及不同行业和产业部门，在管理上存在很多不明确的地方。比如，是按媒体属性由意识形态主管部门来实施管理，还是按电信增值业务由工业和信息化部门来实施管理？又如，是否与传统的管理分工相类似，对手机报纸、手机电视、手机广告等手机媒体业务分门别类由相关部门实施审批、监管？这些问题都还没有准确答案，不少业务没有明确的管理主体，没有纳入管理视野。

管理依据不足，缺乏法规政策。以手机报纸为例，具有什么样的资格可以开办手机报纸？是否现有平面媒体都可以自动获得这种资格？能否允许新的主体运营手机报纸？如何对手机媒体的内容进行把握和引导？手机媒体的版权问题如何保证？手机新闻网站、手机电视、手机小说等也遇到了类似的管理问题。对于这些问题，目前的法规政策尚不十分明确，制度措施尚不十分健全，如何引导手机媒体健康发展，是一个紧迫的问题。

管理力量薄弱，不良信息泛滥。目前，各相关部门对新媒体的管理重点放在了互联网上，对手机媒体的管理关注程度不高，投入力量不大。一些手机媒体业务已发展到较大规模，但还没有纳入管理视野，形成管理真空地带。手机媒体基础运营商、服务提供商、内容提供商对产业发展的关注度很高，对行业管理的关注度明显不够，管理上投入的力量明显不足。特别是由于缺乏相应的管理机制，免费WAP网站，特别是一些规模较小的站点含有大量低俗、迷信内容，大量社区型站点允许用户自由发表言论而没有相应管理人员，存在一定的安全隐患。

利益驱动明显，消费陷阱较多。由于无线互联网行业处于初创期，许多规则尚未建立或未被遵守，利益驱动机制发挥的作用很大，不少服务提供商为追求一己之私，费尽心机设置陷阱，诱导欺骗消费者。值得一提的是，免费WAP网站力图通过免费内容和服务聚拢人气，但基于资本的压力和运营成本的考虑，必须找到相应的盈利模式。为了能够持续运营，部分免费WAP网站打着免费旗号，与收费网站进行了收费链接，许多用户在不知情的状况下被扣取了费用。由于这些网站没有任何登记信息或联系方式，用户投诉无门，从而对无线互联网行业造成了负面影响。

产权保护不力，侵权盗版严重。由于免费WAP网站缺乏良好的盈利预期和盈利模式，缺乏持续创新的实力，而且大部分网站在业务内容审核方面缺乏相应的版权审核流程，不少免费WAP网站直接将不拥有知识产权的图片、彩铃和信息内容复制到自己的网站上，提供给用户免费下载或收取费用。这不但侵害了知识产权拥有者的合法权益，而且阻碍了WAP业务创新，妨碍了无线互联网行业的持续健康发展。

业务模式雷同，产业生态恶化。回顾有线互联网的发展历程，由初期的“烧钱”到泡沫的产生和破灭，到打拼出一条可持续发展之路，有很多的经验教训值得借鉴。目前，大量免费WAP站点正处于“烧钱”阶段，为用户提供免费内容和服务以聚拢人气、积攒用户。这种仅仅靠“烧钱”延续生命、靠“免费”吸引眼球的单一发展模式，有可能造成无序竞争状态，阻止资金、技术的持续投入，破坏WAP产业的价值链和生态模式，动摇移动互联网的产业模式。

（三）手机实名制的难点

2005年11月1日，公安部、工业和信息化部、中国银监会联合强调，要求基础运营商承担部分责任，根据用户的有效身份，实行手机实名制。工业和信息化部正在制定的《通信短信息服务管理规定》也明确提出手机用户将实行实名制登记制度。

其出发点在于：手机实名制将对利用手机短信息进行潜在的犯罪活动起到威慑作用，对手机用户进行有效身份登记将使公安机关打击违法行为更为有效；实行手机实名制后，无法追查机主是何人的情况将有所改变，不仅消费者能从中受益，运营商也将减少话费欠费死账，等等。

我国手机实名制原计划2006年12月底之前全部完成，但是事与愿违。

2010年8月，工业和信息化部下发文件，“手机实名制”从2010年9月1日起正式实施，消费者去营业厅购买手机卡，必须持身份证才能办理。工业和信息化部要求，电话用户实名登记工作将分两个阶段实施。第一阶段：从2010年9月1日起，全面实行新增电话用户实名登记；第二阶段：以电话用户实名登记相关法律出台为依据，用三年时间做好老用户的补登记工作。但是，如果用户不登记，不会被强制终止手机服务。一位运营商内部人士坦言，手机实名制的实施难度很大，数量庞大的流动人口可能会因为嫌麻烦不办理入网，从而一定程度上影响运营商的收入。

客观地说，我国推行手机实名制是不成功的。分析其原因，主要有以下几个方面。

1．手机用户超过10亿，工作量极大

推行实名制涉及庞大的老用户群，这是实名制要面对的第一道难关。目前，我国手机用户超10亿，中国移动和中国联通对后付费用户早已按实名制的入网程序执行多年。实名制政策实际上针对预付费的手机用户。

因用户群数量庞大，实名制对运营商来说是一项极其庞大的工程，对用户来说也增加了额外的负担和不便。很多用户可能无法理解重新登记问题。因此，必须出台相关的配套措施解决老用户的问题。我国推行实名制的老用户基数太大，应当尽量简化、方便登记手续，比如异地号码在本地就能够登记。

老用户重新登记面临绕不开的法律难题。单凭工业和信息化部文件能否对拒不登记的老用户实施强制措施，信息部门是否有权对这些老用户采用强制停机的手段等都值得商榷。用户购买手机卡，便与运营商形成合同关系。如果他们没有违反原合同规定，移动运营商因为部门规定单方面停机，等于终止合同，运营商要承担法律责任，因为《合同法》是国家制定的法律，要高于部门制定的文件。

事实上，我们也有过这方面的教训。20世纪末，我国移动数字网全面建成，有关部委曾统一部署各地关闭模拟网。当时天津模拟网手机用户实际只有几千户，涉及人数不多，又有部委文件，按理说很好办，但事实并非如此。就是因为涉及法律问题，在规定关闭期限之后，天津模拟网又运行了很长时间，最后费了很大劲儿，提供了许多优惠条件才说服客户同意转网。几千户尚且如此，而手机实名制将涉及全国10亿多用户，其工作难度可想而知。人们担心，弄得不好，手机实名制方案会成为一纸空文，这样影响的将不仅是信息部门的声誉，而是整个政府的形象。在公民法律意识越来越高的今天，任何一家移动运营商都不愿贸然行事。如果老用户拒不登记，又无法收回他们占有的号码，不但运营商经济损失大，手机实名制也将陷入尴尬境地。

2．身份鉴定如何保真

实名制中的身份鉴定如何保证？用假身份证登记是一个不得不面对的问题。目前国内假证制作太容易，制作成本低且渠道也比较通畅，开户时运营商的营业人员或者难以辨别身份证真假，或者出于自身利益的考虑，用假身份买手机卡或开户也并非难事。一位专家指出，这种情况下恐怕效果离治理者的预期要差很远。

有的消费者不愿意提供身份信息，而运营商为了争夺市场迁就用户，使实名制推行受到阻力。有专家认为，国内的手机卡最早需要本地户口或者需本地户口作担保才能办理，许多人特别是外地人抱怨不已，限制了运营商业务的开展。而不注重实名身份的预付费业务推出后，发展十分迅猛。如果再推行实名制，会让许多消费者觉得不方便而再度制约业务发展，毕竟外来务工者、学生等人群已经成为手机用户主要增量部分，这部分消费者看重不记名预付费的来去自由、方便快捷。

要求运营商对短信加强监管固然重要，但并不能从根本上解决问题。垃圾短信传播途径有两种：一种是通过运营商的平台发布，对此运营商可通过技术手段排查、屏蔽；另一种是不法的群发公司使用不记名的SIM卡，通过群发工具发布，运营商一般的监管手段很难奏效。所以，扫除垃圾短信的难点在于治理群发公司，而群发公司掩护自己的重要工具，就是不记名的SIM卡。

此外，即使所有手机用户都登记真实资料，照样存在发送不法短信的空间。如果违法交易行为没有发生或没有被掌握，即使不法短信发送人登记了真实身份，公安部门也不能据此给予任何形式的处罚。

3．私人信息如何保密

大量用户的真实私人数据能否保证不外泄？很多用户担心自己的个人信息会被泄露出去。虽然按规定用户信息只有运营商掌握并保密，但现在的手机销售网点遍地都是，用户登记的个人信息很难保证不被中间渠道泄露。中国的信用体系特别是个人信用体系的建立迫在眉睫。

完善相关的用户信息披露制度，比如对中间渠道商的信息保密规定，对用户资料查询的授权规定等，以充分保护用户的隐私。政府必须同时规定对用户个人信息的保密制度，比如只有司法机关和行政机关在必要的情况下，才能通过法定程序查询个人信息。

手机实名制管理的首要目的是遏制屡禁不绝的不法短信。手机实名制的实行，能为公安部门侦破不法短信提供方便，但仅靠实施手机实名制，要根除不法短信难度很大。

四、发达国家对手机媒体管理的政策和法律

目前，全世界只有对移动通信行业、手机用户的行为进行规制的法规，却没有一部对手机媒体进行管理的法规。

目前全世界手机媒体最为发达的国家是日本，但是日本对手机媒体的管理依赖的是行业自律。其民间的有关手机媒体的行业协会起到了关键性作用。由于日本特殊的自律文化，其对手机媒体的管理经验很难移植到中国。

在美国、欧洲、新加坡、韩国等国家，以及中国香港地区，对移动通信行业的管理法规比较健全。其管理焦点主要集中在对具有拍照摄像功能的手机的管治以及手机实名制的推广上。美国的手机媒体主要集中在手机搜索、手机商务、手机视频等方面，手机媒体在美国刚刚起步，因此还谈不上对手机媒体的管理。新加坡、韩国等国为了打击借助于手机的犯罪活动，推行手机实名制；但是，在人口、幅员、国情与上述国家大相径庭的中国，全面推行手机实名制的难度太大；工业和信息化部、公安部等部委酝酿手机实名制已经多年，但是始终无法在可操作性上有所突破。在许多国家，具有拍照摄像功能的手机对隐私的侵犯已经成为社会公害，因此成为了这些国家立法规制的重点。

显然，对手机媒体进行立法管理，在全世界都属于摸索阶段。

（一）对手机管理的有关规定

对于手机铃声或手机通话在公共场合造成的噪音污染，完全是一个使用者使用习惯和公德意识的问题。虽然手机铃声早已从当初单调刺耳的振铃进化为立体声和弦，各种美妙的音乐成为其素材，在适当的场合和适当的时间，它能给人带来享受和放松，但在一些特殊的公共场合，如图书馆、展览馆、剧院、音乐厅、电影院、教室等地方，即使铃声再美妙，它也会破坏安静的气氛，成为让人恼怒的噪音。在特定的公共场合最好能关机。而在一般的公共场合应招贴醒目的标示，提醒人们降低手机铃声或调到震动，并不要在公共场合大声通话。此外应加强公众的自律意识，养成公共场合文明通话习惯。

对可拍照手机侵犯隐私权或窃取机密的控制，实际上针对的是传播者自律和他律的问题。侵犯隐私权并不是拍照手机的错，而是使用者的错。因此，应该对使用者在他律上进行有效限制和约束。一些国家已意识到这一问题的严重性，正在限制这种“隐蔽照相机”的使用范围。

（二）国外实行实名制的做法

1．韩国

早在2002年8月，韩国信息通信部针对手机广告短信泛滥出台了一项严厉措施：广告商在发布手机短信广告时，必须注明“广告”字样和发送者的单位、电话及手机号码，同时对于滥发垃圾短信者，个人可处以最高8 500美元的罚款。

手机在韩国十分普及，而韩国对手机的管理也有其独到之处。手机实名制是韩国对手机管理的“最有力武器”。无论是韩国人或外国人在韩国买手机，必须用身份证进行登记。韩国实行一户一网、机号一体的手机号码入网登记制，而且机芯内不设“卡”。手机丢了，只要向电信部门申报，便立即断网，丢失的手机也就彻底作废了。目前，韩国已建立了全国统一的“身份证信息库”，只要把顾客身份证号码输入电脑，并与信息库相连，即刻便能鉴别真伪。而韩国电信还建立了一套报警系统，以防犯罪分子用别人的身份证购买手机。例如，某人用别人的身份证购买手机后，只要一通话，电信部门就会立即给身份证的主人打电话进行核实，一旦有假，立即停机。

韩国实行手机实名制后，手机销售不仅没有下滑反而更火。由于韩国手机使用费相对来说比较低廉，再加上服务周到，比较安全，所以韩国人更换手机的频率相当快，这成了韩国手机市场发展的原动力。

2．东南亚

泰国是实施手机实名制的典型国家。从2005年5月1日起，泰国推出一项针对手机预付费卡的管理措施，要求购买预付费SIM卡的用户提供身份证或护照。要求现有的2 150万预付费用户和在泰国的外国手机用户必须在6个月内将其身份证号码或护照号码提交给各自的运营商，并要求运营商的客服中心与每个用户进行联系。政府警告说，如果用户没有在SIM卡登记的最后期限内进行登记，将对其终止服务。

新加坡于2005年10月也宣布从11月开始实施手机实名制，新加坡政府官员表示，当地预付费用户高达140万，市场占有率为35%。然而，过去不少运营商或经营者选择以手写方式，抄录用户资料，不但容易出错，还可能发生犯罪分子利用人头户申请手机号，从事不法勾当，诱发社会治安问题，因此，新加坡政府决定推出新措施，同时规定，15岁以下用户不被接受登记，而且每个人最多只能拥有10个手机号码。从2005年11月1日起，身份证扫描辨识系统遍布新加坡的卖场与通讯行，强制预付卡消费者登记个人基本资料。

印度尼西亚的手机用户中90%以上用的是预付费手机。由于恐怖分子和罪犯频频使用这种无需身份登记的手机作案，政府决定从2005年10月起，对印尼全国所有手机进行注册，拒绝登记的用户将被停机。这种做法也被泰国政府采用，用来防范泰国南部的极端分子利用手机作案。(www.daowen.com)

印尼政府进行手机登记的直接原因是手机成了恐怖分子作案的辅助工具，贩卖手机充值卡成了恐怖分子筹集经费的重要手段。在2002年的巴厘岛爆炸案中，有一颗炸弹就是用手机引爆的。2005年10月，巴厘岛发生了第二次恐怖爆炸，警方在现场查获了两颗未被引爆的手机炸弹。印尼由于岛屿众多，交通不便，通讯主要靠手机。以前，人们购买预付费手机不用进行身份登记，即使登记也是走走形式。现在，印尼政府意识到，对所有手机进行登记如同切断了恐怖分子的耳目。因此，印尼政府将登记截止日期定在了2006年4月。从实际效果来看，用户登记并不踊跃，经过两个月的登记工作，最大的电信公司登记了不到25%的用户，到第三大电信公司登记的用户不到5%。

3．印度

和其他领域相对落后的基础设施相比，印度电信业的发展可谓“一枝独秀”。2012年3月14日，印度电信管理局（TRAI）宣布，截至2012年1月底，印度电话用户总数达9．36亿，较2011年12月底的9．27亿增长1．04%。其中，印度移动用户总数累计达9．04亿，较2011年12月底的8．94亿增长1．11%。固话用户仅有3 239万，较上年12月减少0．9%。

随着经济的发展，印度出现用手机进行金融诈骗的苗头，甚至有恐怖分子在2005年10月发生的新德里连环爆炸案中，用手机引爆炸弹。在这种背景下，印度政府在中央调查局中设“网络空间犯罪调查部”，负责调查手机及互联网等虚拟空间的犯罪行为。与此同时，印度国内十多家网络运营商无一例外地被要求严格执行手机用户的入网登记制度。在开办新手机业务时，每个人都要填3页纸的表格，里面详细记录了姓名、家庭住址及办公地址、联系电话等内容，有的甚至还要填写父母等直系亲属的姓名，以防止因重名引发管理混乱。直到所填写的内容经过验证后，网络运营商才会按照用户选择的号码发给用户相应的SIM卡。随着竞争的加剧，印度也出现了使用充值卡的手机，用户买这种手机不仅需要在开户时进行登记，而且在买卡充值时还要当场登记该充值卡的序列号以及想要充值的手机号码。如果该充值卡中的钱被充入了其他号码的手机，一旦被发现，网络运营商马上会打电话进行质问。

4．澳大利亚

澳大利亚的手机付费制度与我国相同，两种制度并存。对于后付费用户，已经实施实名制；对于预付费用户，从2004年起，等同实名制一样管理。管理工作由澳大利亚电信公司Telstra负责。Telstra有一个手机用户数据库，该数据库与国家信息安全库相连。澳大利亚共有四大移动运营商，其他运营商的同类信息根据政府要求也由Telstra统一管理。

5．美国

“9·11事件”发生后，美国政府出于国家安全考虑，全面加强了对手机等通信工具的监控，其中最重要的措施是通过立法对国民进行大范围监听。2001年10月27日，时任美国总统布什签署了《爱国法》，法案允许联邦调查局使用“漫游监听电话”系统。据《纽约时报》报道，2002年布什曾授权美国国家安全局，可在未经法院批准的情况下，监控国际电话和电子邮件。从那时起，美国国家安全局对美国境内的500人、境外的5 000人至7 000人实施了全天候监听。美国国会对《爱国法》的延长进行辩论时，布什承认，“9·11事件”后，他曾30多次授权进行监听，每45天进行一次审议。

在社会层面，手机服务商在接受《纽约时报》记者采访时表示，如果开通手机长期服务，服务商会要求用户签一份合同，用户要在合同中提供自己在美国的“社会安全号”，这个“社会安全号”记录着用户的所有个人信息，包括出生年月、性别、住址、电话、电子邮件地址、驾照号码和以往信用状况等。在使用方面，美国政府及媒体不断提醒民众，在商场、餐厅、副食店等处付款时，要留心那些拿着手机、离你很近的人。目前，在美国的许多公共场所，如游泳池、存包处等地方是禁止使用拍照手机的。此外，据《今日美国》报道，有上网功能的手机可以从网上下载色情信息，美国最大的手机服务商推出了手机内容过滤装置和密码锁，以防止未成年人购买色情信息；美国移动电信工业协会也公布了手机内容分级标准。但美国家长和社会舆论仍十分担心。

在美国，虽然移动运营商通常并不要求用户提供身份证明，但是要求用信用卡支付手机费用，这是变相的实名制。

6．日本

日本是全球移动通信发展最快的国家之一，也是世界上最早开通3G商用网络的国家。截至2005年10月，日本共有移动用户数8 936．5万，移动通信人口覆盖率高达70．6%。移动通信已经渗透到日本人生活的方方面面，在为人们带来生活便利的同时，也产生了一些不良现象，预付费手机犯罪现象尤为突出。

从2004年起，日本流行“是我是我”的诈骗方式。犯罪分子拨通电话，冒充通话方家人，谎称发生事故要求通话方向指定银行账户汇款，造成了较大的影响。根据日本警视厅的调查，在2005年1月至6月的手机“是我是我”诈骗案件中，93%的案件使用了预付费手机，成为预付费手机犯罪的突出代表。

面对预付费手机犯罪现象的日益严重，日本政府立即着手处理。

一方面，通过立法规范打击手机犯罪行为。日本自民党、公明党两党联合作出决定，为了遏制使用“是我是我”诈骗案件中经常使用的预付费手机以及普通手机进行犯罪并规范体制，将通过议员立法的方式来进行约束。

另一方面，日本政府开始考虑禁止预付费手机业务。由于犯罪分子使用预付费手机进行犯罪活动，使运营商难以对其进行追踪。但是，日本政府为了避免预付费犯罪事件对运营商造成影响，要求日本媒体禁止对预付费业务事件过多关注，保持事件的冷静处理。

在日本，移动通信的发展与运营商的积极推动是分不开的。在移动通信发展初期，为了使业务能够快速开展，日本运营商采取了机卡不分的政策，用户通过与运营商签约来获得手机终端。随着日本移动通信的进一步发展，运营商对机卡合一的终端需求有一定的降低，但为了配合新业务的开展，同时加强对用户的控制，减少用户流失，日本运营商依然采取协议入网的方式来发展新用户，使得在日本移动用户中，后付费的签约用户占了绝大多数，预付费用户比例较少。

尽管如此，日本运营商早在2000年就已经注意到预付费手机犯罪的问题，采取了行业联合管制的方法进行预防。2000年5月12日，日本5家移动运营商NTT DoCoMo、J—Phone（即现在的Vodafone K．K．）、IDO、DDI Cellular、Tu—Ka Cellular（IDO、DDI Cellular和Tu—Ka Cellular已并入KDDI集团）等公司联合宣布，针对日益严重的预付费手机犯罪问题，共同协商采取防范协议。根据协议，新入网的预付费手机用户要向运营商提供真实的个人信息。用户依据协议获得的预付费手机，要在移动运营商将手机送到申请书所记载的住所、姓名取得确认后方能获得。针对已经入网的用户，呼吁提供其住所、姓名等个人信息。

协议并没有规定具体的实施时间，只是要求各公司在完成准备工作后尽早开始实施。此外，协议规定预付费手机同普通手机一样，用户应根据法律配合警察等司法机关，提供必要的信息。

除了实施行业联合管制、对新入网的预付费用户实施新政外，日本各运营商还依据自身情况，有针对性地对已有的预付费用户也采取一定的管理措施。在已有预付费用户方面，以日本三大移动运营商来说，排名第一的NTT DoCoMo公司用户基数达到4 994万，其预付费用户仅有6万人。相反，排名最后的Vodafone K．K．公司拥有150万预付费用户，占其用户总数的10%左右，是日本移动运营商中预付费用户比例最高的运营商。不同的用户规模使运营商在处理预付费用户事件时，采取不同的应对方案。

NTT DoCoMo公司——直接关闭预付费业务。NTT DoCoMo公司于2004年12月开始要求预付费用户提交真实姓名以及公司名称进行身份认定，但并没有根除预付费手机犯罪的问题。为了阻止欺诈性犯罪得以继续蔓延，NTT DoCoMo公司于2005年4月起正式停止移动电话预付费服务。

KDDI公司——未采取针对性措施。KDDI公司预付费用户约有105万，占公司总用户数的4．3%。由于KDDI公司的预付费用户主要是国外旅游者在日本短期租用的手机用户，因此KDDI公司暂时没有面向预付费用户采取针对性措施。

Vodafone K．K．公司——冻结涉嫌欺诈账户。由于预付费用户众多，VodafoneK．K．不能采取停止服务的举动，但它采取冻结账户的方法来防治犯罪。2005年1月25日，由于受到欺诈性账单以及其他犯罪行为的影响，Vodafone宣布单方面停止部分预付费移动电话用户的服务，仅2005年1月就冻结了200多个预付费账户。同时，Vodafone K．K．公司还要求新注册用户提交姓名与住址。

目前，在日本买个手机很麻烦。除了出示驾照、学生证等证件外，购买者还要说明自己在日本至少居住3个月以上。在签购买合同时，需要填写姓名、住址、固定电话、邮箱等内容，店员还会耐心地告诉你搬家时要通知移动电话商，每个月别忘了根据邮寄的话费单去交费。完成这些手续后，店员还需要大约20分钟来通过总台确认身份、完成手机网络登录等。如果买手机的人很多，要等上几个小时才能买走手机。在使用过程中，电话公司有时会和话费单一起寄来预防手机犯罪的广告，警告机主不要随便把手机借给别人使用，以防他人通过手机进行网上交易。

从日本的经验可以看出，针对预付费手机用户采取实名制，要求用户提供姓名和住址等个人信息是预防预付费手机犯罪的重要手段。我国移动市场上出现的黄色短信泛滥，短信欺诈等案件日益增多等情况，已经严重影响了人民的日常生活，使我国手机实名制的实施问题必须提上日程。在实施预付费手机实名制的过程中，政府的立法与运营商的努力是密不可分的。

在实施手机实名制的工作中，运营商的努力是必不可少的。一方面，预付费手机是运营商业务收入的重点。我国的手机用户已有10亿，其中大多数都是不记名的预付费用户。近年来，我国城市中高端用户市场逐渐饱和，使用预付费业务的低端用户逐渐成为手机用户增长的主要部分。实行手机实名制会影响此类用户的增长，继而影响运营商的收入。另一方面，实施手机实名制后，现存的庞大预付费用户信息如何重新登记，登记带来的成本支出也需要运营商仔细平衡。

在中国实施手机实名制还存在着不少困难。首先，中国预付费手机用户数量庞大，完成全国预付费手机用户的实名登记制度将是一项庞大的工程，像NTT DoCoMo公司那样关闭预付费业务显然是不现实的，需要社会各界和广大消费者通力合作才能完成。其次，用户身份的审核难以实施。不准确的信息会使实名制名存实亡，但运营商难以保证用户提供信息的准确性，身份核对的操作也难以执行。最后，要求运营商加强用户信息的保密制度。

从日本的经验看，预付费业务确实给用户带来了极大的方便，对运营商来说，也是发展用户的一个主要手段，但是不记名预付费业务的大力推广，也加大了公共安全部门对防止与查证用户骚扰、欺诈等侵犯用户公共安全行为的难度，从广大的用户消费群体利益出发，政府和运营商应该积极考虑采用实名制方式。当然，在实施过程中应采取稳健的态度，分阶段、分步骤、有计划地进行。

五、加强对手机媒体管理的对策

手机既是个人通信载体，又具有大众传媒性质，涉及不同行业和产业部门；手机传播信息数量庞大、内容繁杂，技术条件和标准要求高；手机信息的发布、传播、处理等具有随意性、传播时间短、影响面广等特点，信息的发布者、传播者、接收者不容易掌握；参与手机新闻传播业务的既有各类企业，又有新闻媒体，主体复杂。所有这些，都使手机媒体传播的信息内容管理更加复杂。对于这一新兴媒体，目前国内尚无相关的管理制度和法律法规。如何对手机媒体业务特别是其中的内容信息加强监督、管理，尊重和保护知识产权，防止违法和不良信息通过无线互联网传播，是需要抓紧研究解决的重大课题。

（一）对手机媒体的管理途径

在手机媒体的发展中，政府的重要性是不容忽视的，它不仅是手机媒体的管理者，还应当是新媒体发展的促进者。政府有责任净化手机媒体内容，保障手机网络安全，使这一新兴媒体得到蓬勃发展。

控制和自由就像硬币的正反面，是不可分割的。但是这里的控制策略的制定，必须结合手机媒体的实际情况，不能沿用对传统媒体的控制办法。

手机媒体的便携性、开放性、自由性、互动性和低成本化为“噪音”传播提供了技术上的可能，手机媒体的突破地域、时间界限等特点也为手机媒体的控制增加了难度。对于传统的大众媒体，国家可以通过制定法律、法规和政策控制媒体的立场，保证其为国家的主流意识形态和广大人民的利益服务。但对于手机媒体来说，一些有形的控制手段很难奏效，国家难以全面及时地监控海量的信息与用户。

目前对手机媒体，主要有以下三个层面的控制途径：

1．加强手机媒体的法律法规建设

这是一种硬性控制手段。目前，世界各国的手机媒体立法才刚刚起步。立法毕竟只是形式上的问题，更大的难处在于执法的障碍重重。对手机媒体信息传播的监控，对违法事实的调查、取证，部门之间协调等都是执法部门的新课题。

从21世纪初开始，手机媒体在全球范围内迅速发展，手机媒体具有传播速度快、便携性高、传播范围广、信息量大、交互性强等巨大的优越性，成为引人注目的“第五媒体”。但是手机媒体中的信息在权威性、可信度、知识产权保护、信息安全性方面等不如传统的传播方式，同时在手机媒体中还存有一定数量的黄色的、反动的、虚假的信息垃圾。因此世界上一些国家先后颁布了相关的法规对手机媒体进行管理和控制。

2．加强手机媒体伦理道德规范

虽然这只是一种软性的控制手段，但也是一种相当有效的手段。毕竟控制的最高境界是防患于未然。道德与法律一起成为现代社会调节人与人之间关系、规范人的行为、维护社会安定的两大支柱。道德通过舆论、习俗、信念发挥作用，法律通过威慑和惩罚发挥作用。手机媒体作为现代人生存的第二空间理应有自己的一套道德伦理体系。

法律是最昂贵的社会组织工具，它的作用常常产生在事后，这就使得法律失去了人们可以信赖的共同期望，人们不能指望有法律杜绝违法行为的产生，就使得社会经济系统在运行过程中耗费了大量的成本用于实施法律之外的民间保障行为。如亚当·斯密所说，道德是“出自一种对光荣而又崇高的东西的爱，一种对伟大和尊严的爱，一种对自己品质中优点的爱”。道德的实质就是同情心，就是对同胞的爱和对自我利益的克制，这是受个人利益支配的命令，它是主动的，而不是被迫的。因此，从这种意义上说，我们认为道德自律对手机媒体或对其传播者的作用要大于法律的作用。因为有了道德，人类社会才变得丰富多彩，才会运转有序，才会始终保持积极向上的时代主旋律。

日本的手机媒体基本上采取的是伦理道德约束，取得了很好的效果；但是，这种根植于日本文化的管理模式能否移植到中国，显然是值得深思的。

3．技术管理

有效地克服手机媒体带来的负效应，除了加强政府对手机媒体的监管、对手机媒体进行法制管理、倡导文明的网络道德外，还有技术措施即以技术对抗技术，进一步加强技术控制。

例如，对于垃圾信息问题，可以通过开发技术控制信息污染产品，采用反垃圾过滤器解决；对于手机病毒问题，可以培养专门的手机媒体安全专家，研制手机病毒防范措施，增强反病毒技术的研究与开发，在病毒检测、病毒消除、病毒免疫和病毒预防等方面努力研制新产品；对于反动、色情信息的防范，可以通过过滤软件来实现。高新技术的使用在一定程度上可以把手机媒体中的不良信息屏蔽在用户所能获取的范围之外。

（二）加强手机媒体管理的具体策略

对手机这一新兴媒体，应当坚持发展与管理并重，通过科学规范的管理促进其健康有序地发展；应当坚持趋利避害、为我所用，充分发挥这一新兴传播载体的独特优势推动各项工作取得进展；应当既借鉴网络媒体管理过程中积累的有益成果和丰富经验，又要吸取“先发展后治理”带来的惨痛教训，避免管理工作过度滞后于产业发展。

1．明确手机媒体定位

目前，手机还定位于通讯行业，缺乏作为一种真正意义上的媒体应该具备的丰富的原创内容、健全的采编体系、完善的运作机制、专业的从业队伍，也缺乏作为一种真正意义上的媒体应该具备的公信力和社会地位。应该看到手机作为一种新型大众传媒所具有的重大意义，看到手机与传统媒体、网络媒体开展跨界技术整合和内容整合是大势所趋，看到3G应用将创造出一个巨大的媒体市场，从而将手机媒体作为一种独立的媒介加以对待。要从政策上加以明确，从发展上加以引导，从管理上加以规范，打破不同行业和产业的壁垒，在通信业务与传播媒体的互动、互补中找到新的合作和发展模式。

2．推动电信与传媒行业融合

融合是大势所趋。按照“十一五”规划《建议》提出的要求，有线电视网、电信网、互联网之间实现“三网合一”，将会使资源得到充分整合，节省上千亿的重复建设费用；手机与传统媒体这两大不同行业、不同产业之间的融合，也将创造出几千亿的经济价值。移动通信和传媒产业有很强的互补性，两者结合可以为消费者提供量身定做的媒体内容和传播方式。一批主流媒体正在积极推动与3G技术的互相渗透与融合，构建立体化的传播平台。但从总体上看，目前传统媒体在无线互联网领域才刚刚起步，新闻网站也只是进行了初步尝试，手机媒体业务还处于延伸和补充地位，不同行业之间的渗透融合之路还十分漫长。

3．推动新闻媒体拓展新的发展空间

无线互联网是一个崭新的业务领域，手机媒体是一种全新的传媒形态，新闻媒体正面临着发展壮大新闻事业的良好机遇和广阔天地。应该看到，当前整个互联网正从门户时代向服务时代过渡，从桌面互联网向掌上互联网转型，在移动互联网实现终端融合、业务融合和网络融合，预示着互联网产业的重新洗牌，主流媒体完全可以有新的更大作为。主流媒体要努力适应形势的发展变化，熟悉和掌握科技发展的最新成果，积极运用先进的通信手段，充分发挥自己权威的传播地位、丰富的信息资源、良好的管理经验、过硬的人才队伍以及稳定的受众群体等优势，转变观念，创新思路，实现传统媒体业务与新型传播手段的有效结合，拓展新的发展空间。

（三）学会运用手机媒体

新闻和信息的合理运用是成功的关键。合理运用新闻和信息，就必须遵循新闻传播原理，加强对各种媒体的科学掌控和运用。特别是面对现今时代多元化、即时性、多样性的舆论生态环境，必须积极运用手机媒体这一最新的传播载体，顺应新闻规律，提高传播技巧，主动设置议程，及时发布信息，努力占得舆论引导的先机，把握正确舆论导向。

1．创新新闻宣传理念

手机媒体对传统新闻传播理念甚至网络新闻传播理念造成的冲击开始显现。手机媒体受终端显示屏、用户使用习惯等的制约，体现出自身独有的传播特点和规律。变革传播观念，探索传播技巧，关系到手机新闻宣传成效，关系到手机媒体竞争力强弱。手机媒体与网络媒体、传统媒体在新闻宣传中要“求同”，也要“求异”，即在新闻宣传内容的政治方向、价值取向上必须一致，在新闻选择、话语结构、信息形态、传播方式方面则要体现出差异性。

2．创新手机媒体内容

新媒体从本质上说无非是新的内容发行平台和分销渠道，而这必然带来所需内容的重大变化。手机媒体要发展壮大、走向成熟，一定要有量体裁衣、适合自身传播的信息内容。现在出现了试验性的、专门供手机媒体刊播的新闻、评论，以及小说、电影、电视剧等内容。要研究用户需求，丰富服务功能，针对用户群体的差异、接受心态和阅读习惯的变化，运用体现手机媒体特征的语言、内容和表达方式进行传播，不能照搬照抄传统媒体、网络媒体的内容。

3．打造新兴舆论阵地

手机媒体相关业务发展很快，要密切关注发展态势，适时制订发展规划，着手打造主流手机媒体网站，建设无线互联网上权威的综合信息发布和服务平台，不失时机地占领新闻传播制高点。国家主流媒体，特别是重点新闻网站要充分发挥信息、资源、人才等各方面优势以及网络媒体建设经验，主动掌握最新的科技手段、驾驭最新的传播渠道，开展手机媒体业务，使新技术为我所用。要积极应对传播手段更新带来的挑战，准确把握新形势下新闻宣传管理工作的要求，在方法、手段和机制等方面积极探索创新，确保手机这一新兴舆论阵地得到巩固和发展。要高度重视手机媒体在突发事件报道中的作用，第一时间发布权威信息，发挥舆论主导作用。

（四）加强手机媒体的管理

手机媒体是一种新媒体，有其自身的特点和运行规律，既有的管理办法并不完全适用。手机媒体是一种“自媒体”，它让每个人都变成了移动的信息发布者、传播者、接收者，对既有的新闻传播秩序构成了挑战。手机媒体将一切内容和行为都高度技术化、介质化，传统的管理手段往往难以奏效。如何科学有效地对手机媒体实施管理，推动整个无线互联网产业的持续健康发展，是一个现实而紧迫的课题。

1．明确责任主体，理顺管理体制

现在一些手机媒体业务影响很大，但没有明确的政府部门负责管理，或者没有将其作为管理重点，行业发展环境不容乐观。要将这一新兴媒体尽早纳入关注视野，明确责任主体，积极实施管理。手机媒体管理涉及不同行业和产业部门，要明确相关管理部门的职责，加强协调配合，建立和完善管理体制机制。

2．健全法规制度，严格依法管理

要适应手机媒体发展状况，体现手机媒体特点，抓紧制定相关管理法律法规或规章制度，可以借鉴互联网相关管理规定的要尽快作出解释，避免管理工作相对于产业发展过度滞后，出现“先发展后规范”的情况。要尽快对从事新闻信息服务的手机网站、手机报纸等的资质审批、内容监管作出具体规定，引导手机媒体健康有序发展。

3．完善技术手段，强化技术管理

手机媒体是最新通信技术发展的产物，在管理上的技术要求很高，要注意不断完善技术手段，提高管理的技术含量。要建立对不良短信息、不良WAP网站的监控系统，及时发现这些信息并及时予以处理。电信运营商要继续加大技术投入力度，建立相应的工作流程，积极配合相关管理部门的工作，加强对SP的技术监管。

4．推动行业自律，强化自我约束

要坚决禁止违法和不良信息通过手机媒体传播，尊重和保护知识产权，维护公平竞争的环境。要制定自律规范，强化自我约束，在适当的时期组织成立中国无线互联网行业协会。电信运营商要主动承担相应的职责和任务，协助健全信息服务类业务的管理和控制机制，促进无线互联网行业的协调健康可持续发展。

5．规范免费WAP网站管理，实施登记备案制度

免费WAP网站数量庞大，存在的问题也较为突出，当前要重点加强对这类网站的管理。工业和信息化部于2004年建立了无线增值业务经营许可证颁发制度，严格考核从事无线增值业务的服务商的各种资质；各运营商根据主管单位的授权，为获得许可证的服务商开通相关业务，这种上下结合的管理流程较为有效地保障了信息内容健康有序。对于免费WAP网站，建议由行业管理部门分类进行登记或备案，掌握准确情况。各运营商对已经登记或备案的网站予以接通，否则不予接通。

6．加强理论与实务研究，为行业发展提供指导帮助

今天，公众认识世界、辨别真伪以及形成观念，对于信息媒介的依赖程度越来越高。手机媒体正在成为人们的信息伴侣、娱乐伙伴，成为个体与社会联系的枢纽。对手机媒体这一新兴事物，从理论到实践、从内容到技术都还处于探索之中，迫切需要加强相关领域研究，为行业发展提供指导帮助。当前，要深入研究手机媒体对现有媒体理论和传播学理论提出的新的挑战、对传统产业政策的突破以及相关的法律法规问题。要研究手机媒体对新闻事业发展的影响和新形势下媒体发展战略，推动传统媒体、新闻网站与移动通信的相互渗透与融合，建设主流新闻媒体的立体化传播平台，发挥主流新闻媒体的主渠道作用。要研究如何适应信息产业发展规律，进一步引入市场化运行机制，深化新闻媒体内部体制机制改革，建设灵活高效、适应新技术发展的新闻媒体。要深入研究媒体的跨界整合趋势和手机媒体的内容创新问题，为占领无线互联网舆论阵地提供有力支撑。要深入研究手机媒体管理中面临的突出困难和问题，切实通过科学规范的管理营造出健康有序的行业环境，迎来手机媒体蓬勃发展的时代。

（五）尊重手机媒体发展的特殊规律，创新手机媒体管理的原则

1．尊重手机媒体的特殊规律，确立正确的立法原则

手机媒体有其特殊的产业发展规律与技术特点，在制定有关手机媒体的政策与法规时，要避免鸵鸟政策。

作为网络媒体的延伸，在对手机媒体进行立法管理时，要借鉴我国对网络媒体管理的经验教训。手机媒体是跨地域和跨国界的，因此我们在立法时要考虑与国际接轨，并借鉴其经验教训。

政策制定与立法的原则应该是顺应和促进手机媒体产业发展，规范与发展并重。手机媒体可以依据不同的标准分类，按照其与传统媒体的关系，手机媒体可以分为不依托传统媒体的手机媒体和依托传统媒体的手机媒体两种。前者管理难度大，但是代表了产业主流与方向。后者可以比照传统媒体的管理模式，管理难度小；但是从数字新媒体发展走过的历程来看，后者受制于已有的管理模式、人员结构、思想观念、资金运作等因素，很难成为新兴产业的主体。我们的政策法规不应该制约前者的发展。

我们目前对新媒体的监管存在一个问题，就是重“规范”、轻发展。政策法规本应该是促进媒体产业的发展，而事实上许多政策法规却是在制约其发展。

例如，2004年7月，国家广播电影电视总局曾经颁发《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（即“39号令”），对包括互联网、手机、电视等不同终端在内的视频内容给予了诸多规定。“39号令”规定：“从事信息网络传播视听节目业务，应取得《信息网络传播视听节目许可证》。”该许可证根据业务类别、接收终端、传输网络等项目分类核发。而互联网企业得到的许可证数量并不多。“39号令”还规定，在互联网上传播的，利用一切视音频摄制设备“拍摄、录制的由可连续运动的图像或可连续收听的声音组成的视音频节目”，均属广电总局监管范围之列。

然而，目前技术水平不具备实时监控和过滤的能力，如果要求所有网上的视频内容都申请许可证，政府不得不成立一个巨大的审核办公室。否则，大部分内容都没有时间来审理。

2007年12月29日，国家广播电影电视总局与工业和信息化部联合发布一项新规，规定互联网视频公司须是国企或国资控股。从2008年1月31日起，申请互联网视听节目服务的企业，必须是国有独资或国有控股单位，而且三年内无违法纪录。根据规定，互联网视听节目服务是指制作、编辑、集成并通过互联网向公众提供视音频节目，以及为他人提供上载传播视听节目服务的活动。

互联网没有国界，对本土视频网站的内容的过度监管，可能会使得部分网民转而投向国外网站，使得国内视频产业发展落后。显然，简单地把管理电视、电影等传统媒体的方法转移到数字媒体上，是不利于其发展的。

手机传播是零门槛的传播方式，在数以亿计的手机用户中，任何人都可能成为传播主体，因此，很难采用传统的出版审批制进行管理。鉴于手机媒体的特殊规律，建议区分企业和个人的手机媒体行为，并采取“登记制＋追惩制”进行手机媒体的管理。

由于以网络媒体、手机媒体为代表的新型数字化出版方式，是整个新闻出版业的发展方向，纸质媒体日落西山是一种历史的进步和必然。因此，在立法上应该鼓励传统出版社利用新媒体技术，积极投身到网络媒体、手机媒体活动中，促进我国的出版产业升级。

2．注重知识产权保护

在我国目前网络传播的立法和执法中，有不尽如人意的地方，例如网络版权保护。在网络（包括移动通信网）上，知识产权被侵犯屡见不鲜。作者要在互联网上维护自己的合法权益往往要付出很高的时间、经济成本，并且承担着较高的败诉风险，因为在网络上对知识产权的侵犯存有零成本、隐蔽性、迅速性、全球性以及罪证难以收集等特点。简言之，在网络上侵权非常容易，而维权却十分困难。而在手机媒体中，如果版权问题得不到很好的解决，结果就或许是彻底毁灭手机媒体产业。

3．增强政策法规的可操作性

手机媒体是没有国界的，是世界的，因此可以借鉴目前成熟的、成功的国内外手机媒体政策与立法。手机媒体的管理者和从业者一样需要富有创新精神。手机媒体需要监理，但不是传统意义上的政府管理。如果监管者用传统的管理方法监管新媒体，面临着的结果无非两条：要么是这产业一管就死，要么是管理规则因为操作性不强而形同虚设。

手机媒体管理是一项极其复杂、艰巨而又长期的任务。任何一种管理手段都只能起到一定的作用，而不能够全部解决手机媒体有害信息传播的问题。不管是通过法律手段、技术产品还是道德教化和自我约束，不管是他律还是自律，都有一定的局限，都不能百分之百地奏效。所以，手机媒体信息内容的监管应该是一种综合管理，在管理模式的选择上应该确立一个综合管理框架，综合法律、政策、技术、伦理等多种管理手段，使它们互相配合，互相协调。只有这样，才能最终实现对手机媒体的有效管理，才能给人类社会带来一个健康、有序的手机媒体信息交流环境。

事物往往具有两面性，对手机媒体进行管理是要付出代价的，而且管理越是严格，成本就越是高昂。这里的成本是指广义的社会成本。因此需要在手机媒体管理的成本与效益之间求得平衡。

作为现代科学技术的成果，手机媒体自身是中性的，无论是良性作用，还是负面效应，都是参与其中的人“制造”的。手机媒体可以改变人，人类也可以改变手机媒体。我们不能因为手机媒体存在种种弊端而因噎废食，视之为洪水猛兽。