项目五　我国政府对合作社的管理

素质目标

从政策和法律两方面了解国家对合作社的扶植。

技能目标

解读国家合作社政策。

知识目标

1．区分国家、省、市三级扶植政策。

2．了解国家和地方合作社相关法律法规。

阅读材料

“农民想流转又顾虑重重，想种田又有心无力。”湖南省湘阴县农业局副局长谭建凯的反映得到学员们的认同。在稳定现有土地承包关系并长久不变的前提下推进适度规模经营，是发展现代农业、提高粮食单产水平、增加农民收入的有效途径。然而，在轮训班的土地适度规模经营与流转的专题研讨会上，学员们一致反映，目前农村土地流转出现了一个明显的倾向，就是农民希望合作社成为流转的主体。

目前的土地承包经营权流转在实施过程中面临着三大问题。第一是农民顾虑重重，担心流转主体能否兑现流转费用以及市场变化后能否确保收益。2/3以上的农业大县通过土地流转实现规模经营的土地不超过8%，且规模较小。第二是土地流转中的资金问题难以解决，目前没有明确的路径。第三是部分流转土地出现“非粮化”甚至“非农化”现象，威胁着国家粮食安全。江苏省宝应县农委副主任姜启顺说，目前农民所进行的多为“被动式的流转”，一是由于外出务工，无力耕种而将土地流转给亲朋或者大户进行经营；二是将土地纳入政府主导建设的农业园区，成为高标准农田或者设施农业的一部分，效益虽高，但推行成本大，政府负担重，农民的积极性也不高。学员们认为，由农民专业合作社来担当规模经营的主体是土地流转迈上可持续发展道路的最佳途径。内蒙古赤峰市松山区已经通过几家大型农民专业合作社进行了40多万亩的土地流转。该区的农牧局局长许振华给大家算了一笔账，以种植玉米为例，通过合作社统一的组织管理、购种播种、机械化运作，农户每亩效益至少可提高200元。合作社进行土地规模经营，一是有利于搞专业种植，二是有利于机械化作业，三是有利于推广现代化的农业设施和农艺措施。这种合作社也从根本上保障了农民的土地权益，杜绝了土地的“非粮化”倾向。同时，合作社在把握市场动向、调整种植品种、促进农产品上市中也调动了农民的积极性，为培养种粮人才搭建了平台。安徽省凤台县农委主任朱玉峰说，“托管”也展现了合作社的优势，劳动力不足的农户将自己的土地交给合作社经营，从播种、田管再到最后的收割全由合作社代管，既保证了土地效益，又保证了农民不失去经营权，还减少了纠纷，将规模经营的成本降到了最低。学员们建议，由于目前合作社的力量薄弱，发挥的作用有限，在发展粮食生产上，国家要加强对合作社的扶持和服务。一是对合作社的土地流转进行补贴，鼓励土地向合作社流转。二是在粮食生产补贴上向合作社倾斜，使合作社能够长期进行粮食种植。三是加强土地流转的管理和服务，对合作社加强指导，保障合作社社员的经济权益、土地权益。

（资料来源:http://info．china．alibaba．com/news/detail/v0-d1025720264．html）

农民专业合作社作为弱势群体——农民联合起来的非营利组织，与一般企业比较而言具有明显的反市场性，对政府的支持具有天然的依赖性。基于农民对专业合作日益增长的需求，我国农民专业合作社在数量上获得了一定发展，但总的来说仍处在初始发育阶段，其经济技术实力还相当弱小，成长尚面临着许多方面的困难，绩效不尽如人意，需要全社会特别是政府予以关注和支持。本章旨在简要梳理我国政府扶持农民专业合作社发展理据，总结我国政府计划经济时期扶持农民合作社的经验教训，借鉴部分国家（地区）扶持合作社政策的基础上，提出市场经济条件下政府扶持农民专业合作社提高绩效的方略选择。

一、政府加强合作社管理的重要性

（一）有效改变我国农业的弱质性产业地位

虽然随着社会经济的发展，按照“配第—克拉克”定理，农业产值在三大产业中的比重不断下降，但由于农产品在人类需求中处于最基础的层次，农业作为经济社会持续稳定发展的基础地位并没有动摇。同时，农业生产不但受气候条件等方面的影响大，面临着比其他产业更大且无法抵御的自然风险，而且由于生产的季节性和周期性，对于价格波动反应滞后而产生巨大的市场风险，即由于市场机制的作用，农产品稀缺或过剩的信号容易失真，农民难以形成稳定的价格预期，而产生极大的盲目性和市场风险。因此，农业是一个典型的弱质性产业，广大小规模经营的农户成为了我国社会最大的弱势群体，最需要政府的保护和支持。我国是世界上人地矛盾最突出的国家之一，农业人口人均耕地面积仅是美国的l/169，加拿大的1/348，日本的1/6，韩国的1/3。（孔祥智，陈丹梅，2007）实行家庭联产承包责任制后，小规模经营和大市场之间的矛盾更显得突出，同时，农民文化素质又处于较低的水平。据统计，2005年在我国每百名农村劳动力中，有文盲7．46人、小学文化程度29．20人、初中文化50．38人，高中文化10．05人，中专文化2．13人，大专及以上文化0．77人。（孔祥智，陈丹梅，2007）低文化水平必然导致劳动生产率低下，其收入也很难得到稳定提高。因此，农户既是重要的市场主体，又是全国最大的弱势群体。2008年10月中共十七届三中全会在分析农村经济社会发展形势时，明确指出:农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。从国际经验看，在市场经济条件下，解决“三农”问题，推进现代农业建设必须充分发挥政府、市场和民间组织的作用，其中民间组织对于克服政府调控不足和市场缺陷具有独特的作用。

（二）有效化解生产经营中的自然风险和市场风险

我国农民专业合作社作为市场经济条件下弱势农民的联合性组织和现代农业企业制度，它与农户的利益高度一致，与现代农业的发展方向高度一致。可以说，政府只要扶持真正的农民专业合作社稳定发展，帮助其加强基础生产能力建设，化解生产经营中的自然风险和市场风险，就能够有效巩固农业的基础地位，就能够帮助农民迅速有效地提高收入水平，使其接近或达到其他产业劳动者的收入水平。也就是说，农民专业合作社兴旺发达之时，即我国全面解决“三农”问题，实现农业现代化之日。弥补合作社效率损失，发挥合作社效能的需要。合作社作为一种与市场经济机制、股份公司制度企业并存的一种特殊制度资源，在市场配置资源失灵或政府调控不完全有效的领域可以给社会弱势人群一种替代性选择，是社会经济发展中与公共部门、私人部门并行的第三部门。

（三）促进市场有效竞争

农民专业合作社具有的纠错功能，主要体现在防止农产品过度供给而导致价格剧跌，促进市场有效竞争，提供市场缺失的服务。萨皮罗学派就认为，按照商品类别组建合作社，由于合作社在各自的产品市场占据较大的份额，并且通过产品分组和储藏等方式，避免了大部分商品同时上市带来的价格损失，可以实现更好的市场秩序、纠正生产者面临的不公平的贸易条件，从而有效保护农业生产者利益。而按照诺斯等的“市场竞争标尺”理论，农民专业合作社建立并拥有一定市场份额后，不但可以改善自身的市场地位，而且更重要的是充当了“市场竞争标尺”，促进了市场的有效竞争，迫使其他投资所有者企业不得不提高效率，进而提高了整个社会市场的效率（张晓山，2002）。同时，由于农户居住分散、需求小而服务成本高，当许多IOF（投资者所有的企业）不愿意深入农村为农户提供各种服务，而政府的调控又不完全有效时，农民专业合作社就可以提供市场缺失的服务，纠正市场失灵。由此可知，农民专业合作社的服务具有正外部性，它兼顾社会公平，必然影响自身效率，因此，只有得到政府公共政策的扶持才能补偿这方面的效率损失。

（四）提高农民自身适应市场、开拓市场的能力

我国农民专业合作社也与国外农民合作社一样，有自身天生的弱点，在发展中面临一系列约束。首先，作为弱者的联合，农民专业合作社与其他同类竞争主体比较，其资金、技术和经营管理就处于不利地位。据国家工商部门统计，在2008年全国注册登记的农民专业合作社中，出资总额在100万元以下的占82．29%。在全国已有的140万个各类农民专业协会大多经济和技术力量弱小，且基层组织之间缺乏联合。其次，农民专业合作社的制度安排使其提供的服务具有部分公共物品特性和正外部性，排他性不强，容易产生“搭便车”现象。由于搭便车行为的存在，理性有限的农民就难以为实现自己利益最大化而采取一致行动。随着社员的增加，产生集体行动就越来越困难，因为在人数众多的集体内，要通过协商解决如何分担集体行动的成本十分不易，而且人数越多，人均收益就相应减少，搭便车的动机便越强烈，搭便车行为也越难以发现，必然导致效率降低。再次，组织农民专业合作社需要一定成本。当前我国农村人多资源少、农户经营规模小、农民兼业化程度高，将农户组织起来成立专业合作社的成本较高，同时专业合作社实行民主管理，尽管出资或者交易多的成员可附加表决权但非常有限；合作社的盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还；合作社的决策机制和盈余分配机制决定了其效率要低于IOF（投资者所有的企业）。因此，如果没有公共政策扶持，合作社或者难产，或者容易夭折、异化。（国鲁来，2006）要提高政府支农政策效率，增进社会福利和公平的需要。虽然我国已进入工业反哺农业阶段，但政府支农资源仍然很有限。那么，如何落实政府惠农支农政策，促进农业产业化经营，保持农产品市场均衡，迅速实现“加强农业基础，加快农村发展，促进农民增收”的帕罗托改进？对此政府可以选择支持建立一个接近完全竞争的市场，或者支持“公司＋农户”模式中的龙头企业解决农产品市场均衡问题，或者扶持农民专业合作社，提高农民自身开拓市场的能力。路径一适用范围小、成本高，缺乏可行性。路径二具有一定带动农户的作用，但缺乏可持续性，因为公司与农户的目标函数不尽相同，并且由于两者信息不对称而导致“逆向选择”和“道德风险”，不利于农产品市场供给和需求的持续均衡。而路径三中的农民专业合作社作为同类农产品生产者、同类型农业生产经营服务的提供者、利用者和完全自愿联合、民主管理的互助组织，是农户与企业（市场）之间的中介性组织。它掌握市场需求和农户生产两方面的信息，并代表众多农户直接参与价格谈判或市场竞争，有利于农产品市场供给和需求的均衡和持续增长。

（五）推动政府支农惠农政策的落实

从发达国家的经验看，推动政府的支农惠农政策落实的最佳载体是农民专业合作社，通过扶持合作社极大地提高了政府支农政策效率，有力带动了农业发展和农民增收。同时，合作社不仅是非营利性的经济联合体，还是人们追求社会公平的民主组织。知名学者牛若峰（2005）认为，政府可以而且能够利用合作社的潜力，协助政府实现社会发展目标，特别是消除贫困、创造充分有效的就业，促进社会融合，进而成为政府可以信赖和有效的合作伙伴。同时，政府因为合作社有助于社会公益和公平目标的实现而扶持合作社，为合作社的发展创造一个支持性和能动性的环境。在我国由单一的政府治理转变为政府与民间组织协同治理的进程中，农民专业合作社等形式是政府最重要的协商对象，实施协同治理的合作者。许多国家的实践表明，农民合作社能有效增加农民的就业和收入，缩小城乡差距。因此，政府为增进社会福利和公平就必然选择扶持农民专业合作社。

总之，农民专业合作社是解决“三农”问题的“重器”。我国农民专业合作社既有自身的弱质性，又处于发育的初级阶段，发展仍面临较多约束因素，同发达国家的农业合作社相比，在服务功能、组织规范、经济实力等方面都有很大的差距，没有政府的扶持很难参与激烈的市场竞争并有效地发挥其社会经济功能。一个经济组织的绩效既取决于组织内部的制度安排，也受制于微观组织制度安排与宏观制度与环境的相容性，其中，政府是影响经济组织制度创新的一个重要因素。从广义上说，政府即国家，而国家是一种在某个给定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。这一制度安排对经济组织的制度安排构成重要的环境约束。一旦政府提供的制度发生变化，比如提供了更多的制度公共物品，降低了社会运行的交易费，清除了组织制度创新的原有政治风险，或者改变了社会激励结构，就意味着合作社的制度环境发生了变化，从而出现新的潜在收益，导致经济组织制度出现非均衡性，诱导或迫使合作社的制度变迁。

因此，政府应当努力优化合作社发展的外部环境。合作社与政府的关系因国情不同而存在明显差异。有的对待合作社与一般企业没有区别；有的主要以忠告、教育、调研等方式帮助合作社；有的对合作社在资金上直接支持，在政策上予以保护，合作社仍保持独立自主；有的对合作社进行全面支援，甚至完全控制合作社，合作社成为其政策实施的工具。西方发达国家多属于前三类，主要以间接干预的方式影响合作社的发展，而亚洲及广大发展中国家以后两类居多，多由政府投入大量人财物支持和主导合作社发展。由于发达国家和发展中国家对合作社的支持政策各有不同见解，其援助措施也各有不同。发展中国家政府对于合作社的援助主要包括减免税赋、贷款、赠款，协助合作社开展业务和合作教育等诸多方面，而发达国家政府的援助主要是税赋优惠和开展合作社教育。国际农业合作社联盟强调:农业合作社在世界食品生产、营销、加工和国际贸易中发挥着主导作用，各国政府特别是发展中国家的政府应当有权通过制定政策来扶持农业合作社，进一步为其提供良好的政策环境。当下我国农民专业合作社规模不大，组织成员数量较少，竞争力弱，且依托有关社会组织、专业大户成立的较多，成员异质性强。同时与发达国家相比较，合作领域和区域狭窄，跨区域合作较少，急需政府扶持，但政府应充分尊重农民愿望，决不能过度“热情”、过多干预，也不能任其自生自灭。政府应针对其发展中的需求，有选择地推进制度创新及环境优化，给予其恰当的支援和保护。（刘振伟，2004）

政府在制订和实施农民专业合作社扶持政策时，必须正确认识和理解其功能、原则和基本制度，对支持对象应该有所甄别，确保那些真正的合作社得到政府的特殊支持。制订的支持政策和措施应该以既能促进合作社的正常发展，又不改变合作社的组织原则和组织性质为出发点。同时不损害市场竞争的公平、公正，不损害市场经济秩序和其他经济组织的发展。新中国农民专业合作社发展始于1952年土地改革后。当时为了进一步巩固工农联盟，防止小农经济占主导地位的农村因两极分化而走向资本主义，并为工业化提供充足的商品粮、工业原料和建设资金，国家大力发展农村合作经济。我国农民专业合作社伴随20世纪50年代农业合作运动而产生和发展。当时的合作社法草案规划举办三种合作社，一种是工人和城市其他劳动人民的消费合作社，一种是农民的供销合作社，还有一种是城乡独立生产的手工业者及家庭手工业者的手工业生产合作社。

二、政府早期管理合作社存在的问题

（一）宏观制度环境层面和微观组织制度层面制度安排上的诸多缺陷

随着1951年中共中央关于开展农业生产互助合作运动和优先发展农业生产合作社方针的确立，合作社发展的重点转向了农业生产合作。延续至今的主要组织制度遗产有农村社区集体经济组织、农村供销合作社、信用合作社。

1951年土地改革完成后，中央作出《关于农业生产互助合作的决议》，其整体设计主要分三步:按自愿互利原则，号召农民几户或几十户组成互助组；在互助组的基础上，组建以土地入股和统一经营为特点的小型合作社（半社会主义性质的初级社）；在初级社的基础上组织大型的社会主义性质的合作社。

1953年，为与国家工业化相适应，农村合作化从发展互助组转变为发展初级社。1954年春，全国合作社达到9万个（含少量高级合作社），入社农户170万个。此后，在毛泽东的主导下加快农业合作化发展步伐，1956年年底全国入社农户达1．1亿户，基本完成农业生产高级合作化，每社平均200户左右。1957年冬和1958年春的农田水利建设高潮中，各地出现了联队、联社现象。基于当时兴修水利等需要，1958年3月，中共中央政治局成都会议《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》指出:“在有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社是必要的。”会后各地开始并社。当年7月1日，《红旗》发表的《全新的社会，全新的人》提出“把一个合作社变成一个既有农业合作又有工业合作基层组织单位，实际上是农业和工业相结合的人民公社”。这是权威报刊首次出现“人民公社”的提法。当年8月，毛泽东视察河南新乡七里营人民公社，并在北戴河主持召开中共中央政治局扩大会议，通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》，全国迅速形成了人民公社化运动的热潮。当年10月，全国74万多个农业生产合作社改组成2．6万多个人民公社，参加公社的农户有1．2亿户，占全国总农户的99%以上，全国农村基本实现人民公社化。（彭干梓，2002）由于当时以农业生产领域的合作为主体，农业产前和产后的专业性合作，如供销社、信用社虽有发展但影响较小，随后其“官办”色彩日益浓郁，失去合作制的性质。

1952年全国农村基层供销社达3．5万个，社员1．5亿人，入社农户占全国总农户的90%。此时其组织制度具有四个特点:社员以农民为主体，社员为主要服务对象，具有全国性的组织体系，分配采取股金分红与按交易额分红相结合。1958年人民公社化后，县级以上供销社与国营商业合并，基层供销社的资金、商品、人事、经营管理权全部交给公社，自身由合作所有转变为全民所有制，由民办变为公办，实行人员、工资下放，政策、计划、流动资金管理统一、财政任务包干。虽然1961年开始又与国营商业分开，肯定其民办性质，但“文革”时期再次改为全民所有制，基层供销社演变为“贫管会”的业务部。农村供销社于1980年开始体制改革，希望恢复组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，“还社于民”，把供销社真正办成农民群众的合作经济组织。但由于农产品流通主体日增，改革成效甚微，供销社发展遇到严峻考验，迫切需要进行制度创新。农村信用社在合作化运动初期也获得迅速发展，1957年达到8．8万个，8006个乡镇建立了信用社，存款余额达到50亿元。1958年开始，农村信用社先后下放给人民公社、生产大队，由贫下中农管理。1979年，国家把信用社交给银行管理，业务虽然得到了加强却改变了其群众性和合作性，使其失去了自主权和为农民服务的方向。（赵佳荣，2006）

综观我国计划经济时期农民专业合作社的发展历程，变异问题始终存在:政府行政力量向其内部扩散，甚至对其进行完全的行政控制，致使其偏离合作社的基本原则，丧失应有的组织功能。（刘纯阳，2003）政府扶持农民专业合作社的经验教训值得后人深刻思考。在宪法层面明确对合作经济及其个人产权予以保护是规范政府与合作社关系的前提。

国际合作社联盟曾向各国政府建议:在宪法中明确合作社的地位和重要性，确立政府与合作社为合作伙伴关系。实际上，各种社会经济关系解决不好，都能从宪法结构中找到原因。我国在发动农村合作化运动时，具有宪法意义的《共同纲领》对此没有规定。1954年宪法则提出:“合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济或劳动群众部分集体所有制的半社会主义经济”。后来1975年、1978年、1982年的宪法都把合作经济称为集体经济，这种混淆合作经济和集体经济本质区别的界定是导致日后合作化运动的目标盯在加速集体化上的根本原因。其实，合作经济与集体经济是有实质区别的两个概念。合作经济的本质是交易的联合，它承认私人产权。传统集体经济的本质特征是财产的合并，它否认私人产权，简单地把公有化程度看做社会形态发展的指标，认为私有是资本主义，集体所有是半社会主义，全民所有是社会主义，忽视农户的独立产权和经营自主权。在农业生产合作社发展过程中，这种思想直接催生了1958年“人民公社”“公共食堂”等极端的制度安排，农村社会除了合作社，不存在其他生产经营主体，自留地、家庭副业全部被当做资本主义批判。特别在人民公社时期，以过渡升级、社队合并的“共产风”，造成了产权不清和思想混乱，社员、合作社雇员、国家干部身份混淆，农户名义上是合作社的成员，实际上并不享有股东社员权利，没有家庭经营权，完全失去了主人地位，以致成员对集体资产和生产成效漠不关心。

与许多社会主义国家一样，我国农村基层供销社和信用社绩效不理想的核心症结是产权不清、体制不顺。从资本结构来看，“两社”产权的性质不清楚，既非集体产权，因为其中有国家的资金扶持及其相应的增值，又非社员所有，因为社员股金对具体入股人来讲并非资本金。尽管从理论上讲，合作社的资产是以当初入社农民的原始资金为基础发展起来的，但要量化到每个社员却十分困难。因此，在分配红利时只计算社员的原始股金而不计算其增值部分，也就难以让农民社员真正关心合作社。同时，体制不顺也严重影响了其发展。合作社体制按行政区划设置，从总社到基层社都有明确的行政级别，具有强烈的政府体制色彩；各级联合社理事会主任由政府主管部门任命，均为政府官员出身；虽然部分基层社理事会和监事会由社员选举产生，但经营权实际控制在县联合社；合作社既是政府的职能管理部门，又是经营企业。这种政企合一、职能和性质定位模糊的体制加大了组织的运行成本，降低了经营效率。我国农村供销社和信用社产权不清、体制不顺的根本原因在于政府与合作社的关系定位存在严重错误。合作经济是建立在劳动者个人产权私有基础上的约定共营经济。合作社是按公认的合作制原则建立的劳动者联合自助组织，是其成员在联合领域内共同利益的代表机构。但长期以来理论认识上的模糊，导致了政府与合作社关系失调，由此导致了合作化宏观制度环境层面和微观组织制度层面制度安排上诸多缺陷和绩效低下的苦果。

（二）政府对合作社的干预指导失范

合作社是农民自愿联合起来的组织，合作社采取承认私有产权的合作所有制，这种财产关系表明社员才是合作社的主人，合作社必须代表社员利益，政府不得干预合作社内部事务。这是合作社受到农民欢迎而不断发展壮大的前提。政府作为合作社的伙伴关系，主要职责是通过推进立法和严格执法，为其提供外部的法律政策环境，规范市场主体和合作社相关利益主体的关系，以各种方式给予资助、扶持和发展，及时试点示范，总结经验教训，促进合作社发展，而不搞群众运动，不干预合作社内部经营。但在声势浩大的农业合作化运动时期，中央政府没有制定一部合作社的专门法规，仅随意通过政策把行政上的上级指挥下级的关系嫁接到合作组织，由政府任命合作社的干部，直接干预合作社的内部经营管理，甚至造成下级合作组织服从上级合作组织，合作组织服从联合组织，这完全颠倒了社员是合作社的主人，合作社是联合社的主人的正常关系。

在整个计划经济时期，政府的行政力量向其内部扩散，甚至对其进行完全的行政控制。特别在人民公社时期，公社实行“政社合一”，代行乡政府职能，人民公社与生产大队、生产队的经济关系，从而衍生出人民公社、生产大队、生产队之间的准行政关系，逐级服从上级的行政命令，甚至于衍生出上级对下级的资产拥有、调配关系。这种“政社合一”的体制为政府直接干预合作社内部事务提供了便利，导致了“下级服从上级”的行政规则在公社的经济生活中蔓延，而社员的经济利益被放在了从属的地位。这也为其间发生的在社队之间土地、家畜、劳动力“一平二调”创造了制度基础。全面统一的经济计划指标，自上而下分解“统购统销”任务，使各类合作社失去了独立的经营自主权，进而导致合作社忽视对其成员的经济责任。因为计划经济指标往往集中地反映了国家发展的主要经济指标，国家指令性计划就是法律，合作社的发展要服从于国家计划，同时又要满足社员的生活需要，但为了完成上级的“统购统销”任务，合作社必然忽视农户的独立产权和经营自主权，放弃或损失社员利益。尤其是在“一刀切”“浮夸风”盛行的年代，尽管国家三令五申强调保护合作社利益，实际上在许多地方，合作社本身已失去了独立的经营自主权，社员利益也就更无法得到保护。（刘登高，2006）

在农村基层供销社和信用社发展中，其联合社成为支配成员社的领导机构，而联合社的领导都由政府组织部门任免，有时政府还把合作社变成城市居民、国家干部、转业军人的就业安置渠道，社员等额选举权、被选举权被忽略，基层社社员的主人地位不断被淡化，民主决策、民主选举形同虚设。不经社员讨论决议，随意宣布取消社员股金，不经清算财产简单退还社员股金，社员对合作社的产权受到严重侵犯。总之，供销社、信用社之所以异化，日益失去合作社的本色，其根本原因在于政府干预不当，社员、合作社、政府之间产权关系模糊不清。

（三）政府对合作社经济扶持严重不足

政府对合作社经济扶持严重不足。通过减免税收、财政补贴等各种方式资助合作社发展是世界各国的成功经验。市场经济发达国家的实践也表明成气候的合作经济都需要国家财力资助。坚持“国家支援合作社”的原则是马克思主义合作经济理论的基本观点。马克思主义经典作家认为:合作社制度需要一定阶级的财政支持才会产生；社会必须为小农提供物质帮助，以诱导小农接受合作社制度。列宁曾指出:“每个社会制度之产生，都必须有一定阶级的财政协助，我们所应当特别协助的社会制度，就是合作社制度”，“我们并不是协助随便的一种合作社的周转，而是要协助有真正民众切实参加的合作社的周转，奖赏参加合作社周转的农民，但同时应当检查这种参加的情形，检查这种参加的自觉性和质量。这是问题的关键所在”。1958年以前，我国在发展合作经济时较好地坚持了“国家支援”的原则。政府在资金等方面给予供销社大力扶持，如新中国建立初期国家和地方政府拨付资金就达1．4亿元，央行提供贷款的利率较国营商业低，对新成立的合作社一年内免征所得税等，同时国营商业在货源上优先照顾，在价格上予以优待，极大地促进了供销社的发展。但在整个计划经济时期，我国政府给予农民合作社财政、税收和金融扶持应当说是严重不足的。后来与许多宣称奉行马克思主义的社会主义国家一样，在“大跃进”和“文革”时合作社非但没有得到国家的物质帮助，反而把合作社多年的积累平调为国家财产，成为国家抽取农业剩余的一条捷径，导致合作社事业发展严重受挫。这与马克思主义经典作家的合作化理论大相径庭。

（四）政府推动合作制度变迁模式错误

政府推动合作制度变迁必须尊重农民的主体地位，实行诱致性渐进式变迁。在发展农业生产合作社过程中，土地入股、农具入社、家畜入社等事宜都必须尊重农民在制度变迁中的主体地位，政府只能对合作社予以鼓励和引导，而不能强制干预合作社的制度变迁。同样，随着生产的发展，专业化、社会化程度日益提高，核心生产环节不断简化，产前产后服务内容日益丰富，入社农民迫切要求产前产后服务由跨地区和全国性的联合社来组织承担。这也只能由政府引导合作社按照自愿的原则按经济区域、产品项目等实行逐层次的联合，而不宜由政府仅以行政区划为依据强制组织联合社。但在1955年下半年至1956年底的农业社会主义改造第三个阶段，也就是农业合作化运动发展最迅猛的时候。中共中央通过召开省（市、区）党委书记会议，毛泽东在会议上作了《关于农业合作化问题》的报告，严厉批评邓子恢等人的“右倾”错误后，对合作化的速度提出新的要求。随后的中共中央在北京召开的七届六中全会就通过了《关于农业合作化问题的决议》，要求到1958年春在全国大多数地方基本上普及初级农业生产合作社，实现半社会主义合作化。会后，农业合作化运动迅速发展，仅用了3个月左右的时间就在全国基本实现了农业合作化。到1956年底，参加高级社的达到农户总数的87．8%，完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的突变。更令人匪夷所思的是，1958年8月，中共中央作出《关于在农村建立人民公社问题的决议》后，人民公社化运动急剧升温，同年10月底全国就组建了2．6万多个人民公社，有1．2亿农户参加公社，占全国农户的99%以上，全国农村基本上实现人民公社化。同时，农村供销社、信用社的制度变迁也均为自上而下的政府强制性行为，而非诱发性变迁，以致与农村基本经济制度变迁的路径相悖。

三、政府政策法规上扶持农民专业合作组织的策略

就我国而言，政府在农民专业合作社外部环境优化中的首要任务是完善政治和法律制度。随着我国社会主义市场经济的发展，农民专业合作社应运而生，但仍处在初始发育阶段，经济技术实力还相当弱小，成长尚面临着许多方面的困难。2005年孔祥智、张小林、庞晓鹏、马九杰基于陕、宁、川农民专业合作组织的研究，以及姜长云对全国各地农民专业合作经济组织发展态势的比较研究表明，影响其发展的关键因素是法律和社会发展环境，很大程度受到政府重视程度、区域文化、商业传统等影响。可见，农民专业合作社发展面临的许多问题需要全社会特别是政府予以关注，而政治和法律制度环境的改善责无旁贷，对于提高绩效具有显著效应。政府作为“第一推动力”在农民专业合作社发展和绩效改善所需的政治和法律制度环境优化负首要责任。当然，政治和法律制度环境的改善是一项浩大的系统工程，不可能一蹴而就，各级政府应讲究策略，加强协同，辨证施治。

（一）加快地方和行业配套法规的制定和完善

2006年我国颁布了《农民专业合作社法》，这无疑是一个重要的里程碑。但随着社会经济和农民专业合作社的迅速发展，其存在不足也在所难免。同时，在《农民专业合作社法》实施几年来，许多地方配套法规并没有及时跟进，地方法规与国家法律缺乏紧密衔接的具体规定，制约了农民专业合作社的发展。如，在工商管理“企业法人”注册类型中没有单独设立合作社法人，习惯将其归于集体企业，混淆了两者的本质区别，更为严重的是对农民专业合作社的识别缺乏法律规制。在现实中，合作社的核心制度和基本原则不断被突破，内部制度安排千差万别，因此，世界上许多国家在合作社立法中对合作社的识别均有明确而细致的规定，如加拿大在1999年新颁布的合作社法等。我国由于缺乏这方面法律的规制，导致政府一些部门产生设租和寻租行为，一些非合作社性质的企业和组织“翻牌”伪装成为专业合作社，轻易获得政府的资助，得到信贷资金支持，真正的农民专业合作社因此而受到伤害，以致合作社的行为很不规范，政府的扶持政策没有取得应有效果。（杜吟棠，2008）因此，在全面修订《农民专业合作社法》之前，各地应根据实际情况，加快其地方配套法规的立法步伐，既弥补现有《农民专业合作社法》不足，又为其修订完善有关条款和构建完善的专业合作社法规做好准备。

同时，中央政府有关部门也可对合作社不同的运行模式与环节分别作出行政规制，或者对民法、商法中针对专业合作社提出附属法律条款，如对合作社运行中的销售、贷款、审计监督、赋税等问题的具体规范。农民的资金互助是农民合作的重要内容，《农民专业合作社法》没有对金融合作进行法律规范，当时在其特定背景下有特定原因，但当下应深入进行合作社金融业务法律规制的研究，尽快制定有关的配套法律条款，对农民专业合作社建立规范的有充分监督的互助金融的权利和责任作出明确界定。同时结合农村金融体制改革，积极准备制订专门的农村信用合作社法案，对农民专业合作社信贷抵押担保、信誉担保制度、政府与信用合作社的关系予以规制，明确政府干预的范围、程序，以确保合作社独立地自主经营。

基于《农民专业合作社法》实施的实际情况，制定《农民专业合作社销售法规》等有关专项法规，对与农民专业合作社发展密切相关的《合同法》《税法》等法规进行必要的修改或进行新的法律解释，对涉及农民专业合作社业务作出新的规定；建立完善土地流转、农产品质量标准等涉及农民专业合作社发展的相关法律制度，为农民专业合作社发展解除障碍；加强农村基层党组织、村民自治组织、集体经济组织的关系规范与协调；必须结合乡村治理机制的创新，制订关于调整和规范合作社与农村基层党组织、村民自治组织、集体经济组织的关系的专门法规。

（二）适时完善《农民专业合作社法》和相关法律

《农民专业合作社法》作为我国农民合作社的基本法，无疑具有举足轻重的地位，虽然该法创新性、针对性和操作性强，自实施以来发挥了重大作用，但难免存在不足，需要在以下方面改进和完善。

1．对其团体成员过于严格的限制予以松绑

由于该法规定只有“从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动”并且“能够利用农民专业合作社提供的服务”的企业或者团体才可以成为团体成员。许多有资金和技术也愿意投资的企业，因以前从未从事与合作社有关的生产经营活动，就不可能成为团体成员。如果为了确保合作社不被资本控制，保持其“农民合作”的纯粹性，完全可以通过限制资本的投票和收益权、非农民成员的数量来解决，不宜在团体成员资格上作如此限制。

2．对合作社的资本金应作明确规制

为了吸引更多的农民加入和促进合作社发展，该法对于农民入社以及合作社成立的条件宽松，对合作社法人设立没有最低资本金的限制，只要求合作社章程规定成员的出资额。这固然可以降低其设立门槛，便于农民组织合作社，但由于国家财政补助、捐赠等来源相对较少，最重要的财产还是来自成员的出资，这必然产生许多资本金过少的合作社难以参与市场经济活动，保障自身的交易安全。因此，在适当放宽设立条件的同时，规定其最低资本金限额是非常合理和必要的。

3．对合作社联社作出相关规定

作为规范我国农民专业合作社的基本法，对于某些制度即使现阶段不能具体化，但至少应有原则规定，为将来修缮该法留下空间。合作社有一定的地域和成员范围，相同性质和经营范围的合作社，或者不同的合作社之间都有联合的必要。联合社作为合作社之间的联合，可以起到指导、协调、服务和监督基层合作社及其下级联合社的作用，也能更好地实现为“三农”服务的社会功能，然而该法对此没有原则规定，必须改进。

（三）完善合作社培训、教育以及社区服务方面的规定

关注社区、重视对成员的教育培训一直是国际合作社原则，但该法对合作社在先进农业科技、劳动技能的推广、新型农民教育培训等职责没有规定，因此，应该对此作出明确要求。对合作社产权规制要进一步完善，如社员对于其份额处分的规定不应缺失。社员权益可分为自益权和公益权，前者如与合作社交易的权利、获得盈余分配的权利，后者如投票权、选举权与被选举权。对于成员权，成员是否可以转让、出租、继承，法律应作出规定。由于成员入社时间越长，其账户中的积累就越多，相应按照账户记载的积累金额分配的利益也越多。不同的账户记载的积累金额实际上就是成员的一项财产，他有权自己处分，同样也应该允许继承。虽然合作社的“人合”性质也要求对成员份额转让作出一定限制，但不能完全缺失，否则必然导致成员在处理自己的成员资格时无所适从，难以为当事人作出行为指引。（宋刚，马俊驹，等，2007）

（四）在宪法中对合作经济的规制进一步规范和明确

宪法的规制能深刻影响农民合作社制度创新的预期成本和利益，进而影响对其新制度安排的需求和制度的供给，因为它可以直接影响创新主体进入政治体系的成本和建立制度的难易程度，同时为制度安排规定选择空间，影响制度变迁的进程和方式。（罗必良，2000）各种社会经济问题好不好解决都能从宪法结构中找到原因。我国宪法对合作经济与集体经济这两个有实质区别的范畴未作区分，影响了对合作经济和农民专业合作社的准确定位，不利于农民专业合作社配套法规的供给。

合作经济的本质是交易的联合，它承认私人产权；传统集体经济的本质特征是财产的合并，它否认私人产权。（牛若峰，2005）而我国从学界到政界可谓一直受“集体经济”和“合作经济”如何定性的困扰。这可以从1982年以后的中共中央的五个1号文件的有关文本中看出端倪。1983年和1985年中共中央1号文件把当时的人民公社下设的生产大队和生产队称为“劳动群众集体所有制的合作经济”；1984年的1号文件的提法是:“政社分设以后，一般应设立以土地公有制为基础的地区性合作经济组织”；1987年1号文件将“地区性合作经济组织”改为“乡、村合作组织”，以与当时大量出现的农民专业合作经济组织区别。

实际上，“集体经济”和“合作经济”作为两种不同的制度安排，在当下的学术界已成为共识。所幸的是，1991年中共十三届八中全会作出的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》和1993年《中华人民共和国农业法》先后把“乡村合作经济组织”规范地称为“乡村集体经济组织”和“农业集体经济组织或乡农民集体经济组织和村农业集体经济组织”。这表明中央对改革后我国农村社区性经济组织性质的认定已非常清楚，也表示对现行宪法第八条等条款予以修正条件逐步成熟。（傅晨，2005）显然，政府在推动国家宪法和有关农民专业合作社法律的完善中具有重要责任和作用。

四、政府经济上扶持农民专业合作组织的策略

郭红东等（2009）在对浙江319家农民专业合作社调查研究的基础上，对影响农民专业合作社成长的因素进行实证分析的结论表明，合作社的物质资本资源影响最大，组织资本资源影响也较大。农民专业合作社是农民的自我服务组织，通过在经济上扶持合作社对农业进行保护是世界较为普遍的做法。因此，我国《农民专业合作社法》明确规定:“国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展。”但这些规制都是原则性的，而各地的情况千差万别，各级政府在支持农民专业合作社必须因地制宜采取切实可行的政策措施。

政府对于农民专业合作社的扶持主要是使用各种政策工具，改善合作社的外部市场环境、提升合作社为社员提供服务的自助能力和合作社的市场竞争力，促进市场的充分竞争，而不是代替合作社参与市场竞争。国内外的经验表明，任何以政府资金扶持来代替合作社自助能力提升的行为，其后果都是使合作社的发展过度依赖于政府的外援，最终造成合作社的异化、无法独立发展，乃至蜕变为官营机构。

由于处于初期阶段，目前我国农民专业合作社的资金来源主要以农民自筹为主，存在严重的资金约束，限制了合作社的事业规模，导致在农产品标准化生产、市场开拓等方面与专业化的大公司差距太大。由于没有一定规模的财产作为抵押，交易中承诺的可信度低，履行合同义务的可约束性很脆弱。因此，商业资信低下，很难从事大规模的销售活动；不能构建自己的标准化生产体系和销售网络，很难向农户提供有效的信息和技术服务，难以单独拓展市场。因此，政府应重点对其加强金融、财政等方面的支持。

（一）金融扶持策略

虽然政府的财政资金可以支持农民专业合作社发展，但政府的财力毕竟有限，不可能使财政资金成为解决农民专业合作组织资金问题的主要手段。要从根本上解决资金问题，应免征营业税，免征其收入所得税；销售社员农产品收入则免征增值税；对其社员的股息、红利等资金收益也应免征个人所得税。应当利用减免营业税、所得税、设备进口税或出口全额退税等优惠政策，引导其开展农产品加工和出口业务，以增强其市场竞争能力。地方政府应根据国家有关农民专业合作社的税收优惠政策，在地方税的范围内积极实施，如采取低税率政策或免征所得税等给予最大限度的税收优惠，支持其发展。

（二）风险化解策略

我国农村自然灾害损失十分严重，农业保险薄弱导致农民专业合作社无法从外界获得帮助来规避风险，阻碍了其投资和规模的扩大。化解农业风险是促进农业和农民专业合作社发展的手段。农业保险一般都是以政策性保险为主，并实行自愿保险与强制保险相结合。农业保险的政策性定位决定了农业保险需要政府介入，但目前我国政府介入农户的农业保险十分困难。由于只有一定规模的专业农户才有较强的投保意识和农业保险购买能力，而提高农户专业化和规模化水平并非一朝一夕就能解决。因此，政府提高保费补贴也就成为确保绝大多数“小农”参保的必然选择。这种补贴既要使广大农户有足够的保险购买力水平，还必须使农户对购买农业保险有良好预期。显然，我国政府的财力是无法做到的，即使能够做到，这种财政投入结构的安全性和经济性也是令人担忧的。同时，农业风险的高赔付率使得商业保险公司不愿意直接经营农业保险业务。只有政府的优惠政策使农业保险的利润率与公司其他财险的利润率基本持平时，商业保险公司才有动力开办农业保险业务，而政府当前对商业保险公司的财政补贴是有限的。要达到这一目标，不仅政府会面临极大的财政压力，还将面临一系列严重的道德风险。

因此，借鉴日本农业保险发展经验，选择以农民专业合作社为依托实施农业保险势在必行。即在我国政策性农业保险的基本框架内，由政府主导，建立起基于农民专业合作社与商业保险公司的“股份制联合体”政策性农业保险模式。这种由商业保险公司控股、农民专业合作社参股的“股份制联合体”在具体经营农业保险业务时，政府除了对商业保险公司提供一定的支持以外，对农户的保费补贴等措施不再直接面向广大分散的农户，而是面向农户所在的农民专业合作社，引导和帮助其建立农业生产经营风险防范基金等风险防范机制，按损失的一定比例给予社员补贴。商业保险公司承保的对象也不再是单个的农户而是农民专业合作社。

由于农业风险发生地域相对集中，普通保险所遵循的大数原理难以使资金主要来源于成本较高的定期储蓄存款，经营结果表现为资产质量低、不良资产比例非常高、经营亏损相当严重。其改革必须从内部和外部两方面入手，在内部应着力组建真正的信用合作组织。那么，怎样逐步发展农民合作金融来解决合作社和社员经营资金困难呢？从我国的实际看，必须在已建立的农民专业合作社基础上，根据社员的资金需求，逐步建立起经过银监会批准、工商部门登记注册的、农民专业合作社与农村资金互助社合二为一的内生型农村资金互助合作组织。同时把用财政扶贫资金建立的“贫困村发展资金互助协会”依法改造成规范的农村资金互助社，避免重蹈过去农村基金会的覆辙。这种内生性的农民资金互助合作组织建立后，如果贷款资金不足，可以根据银监会《农村资金互助社管理暂行规定》向其他银行业金融机构融入资金或接受社会捐赠作为资金补偿。经济发达的地区财政还可以把扶持农民专业合作社的专项资金作为农民资金互助社的资本公积金，用于社员间的借贷和量化为每个社员的平均股份，作为盈余分配的依据。（武东铁，2007）

（三）财政支持策略

发展农民专业合作社是国家建设新农村大局的需要，政府给予财政支持是必要的。当下国家财政部给予其直接扶持的农民专业合作社扶持资金一般为20万元，农业部为10万元，省一级政府大约3万元，到市、县一级政府也就大约1万元，且效果并不理想。为了提高财政援助资金的使用效率，维护市场竞争的公平和公正，激励合作社有效发挥作用，减轻社会负担，政府财政资金的援助对象应该是严格依照合作社法建立的农民专业合作社。农民专业合作社资金按用途可分为经营资金和非经营性费用，后者包括人员的教育、培训和合作社知识的普及、推广等方面的开支。政府财政资金的直接支持原则上应限于合作社解决非经营性费用困难。之所以强调对上述项目实施财政赠款支持，主要是因为合作社的经济实力大都较弱，面对激烈的市场竞争和由此而来的生存压力，有限的资金可能更多地用在可以使自己尽快做强、做大的经营方面，对于不能产生立竿见影效果的科技培训和合作教育等往往无力顾及。因此，政府有必要以赠款的方式帮助其解决这些事关合作社长远发展的问题。这既能快速提高合作社市场竞争能力，又不致伤害合作社的自主和自立，保持合作社本质不变。

在财力充足的情况下，各级政府可以在适当集中财力、保证上述重点的基础上，扩大财政资助范围、对象和力度。如，县级以上财政部门每年可在年度财政预算中设立专项资金，重点用于对符合国家产业政策的投资开发项目的运营给予无偿补贴，对合作社运营成本予以补助，对运营达标的给予奖励，扶持农民专业合作社开展国际交流等；在良种引进、购置设备、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、农产品品牌创建、市场营销和信息服务等方面予以资金支持；对民族地区、边远地区、贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的专业合作社给予贷款贴息，扶持其开展标准化生产和产品加工。专项资金实行项目制运作。专项资金主管部门可先将资金分成教育培训、技术推广、示范基地建设、加工项目、贷款贴息、贫困地区扶持、特色农产品扶持等，在各项目下根据现实需要、地区、扶持期长短等设立项目细类。符合项目要求的农民专业合作社可申请资金扶持，由其负责审批。专项资金管理部门严格依照程序审批和监管，保证资金分配、项目效益及资金管理紧密挂钩，避免基层财政部门挤占、截留、挪用项目资金。

同时专项资金管理部门也自觉接受专业审计和群众监督，杜绝违法乱纪现象，使项目资金切实用在关键性环节上并取得效益。大多数项目应坚持“普惠制”原则，即项目指南发布后，所有符合条件的合作社都可以在规定的时间内进行申请，专家评审通过后即可给予资助。这可以使大量处于发展初级阶段、相对弱小的合作社也有机会得到政府财政的支持。如果采取重点资助制度则可能造成“垒大户”的后果。实施“普惠制”的项目可依据财力大小而决定项目资金的多少，市县两级财政的专项资金可从数千元到数万元不等，支持合作社的数量也可以根据财力进行选择。“普惠制”既符合我国国情，也是WTO框架下政府支持农业发展的一般原则和通用制度，其效果已经被许多国家和地区所证明。

（四）税收优惠策略

尽快完善税收减免的政策机制。美国19世纪末政府豁免了合作社的全部税赋；意大利合作社免缴不动产税；德国对合作社用税后利润进行投资的部分免征所得税。我国可以参照国际经验依据本国国情考虑税收优惠的具体标准。我国《农民专业合作社法》明确规定“农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠”。中央政府应根据各地成功的税收优惠政策，统一制定专门的税收优惠政策，建立专门的农民专业合作社税收体系，对于新成立的农民专业合作社三年内免征各种税等，从而鼓励农民自发成立专业合作社。基于合作社为农业生产产前、产中、产后提供的技术服务等具有部分公共物合作社的资金困难，必须在政策上支持和鼓励农民发展自己的信贷合作组织。从发达国家的经验来看，合作社的经营资金不宜通过政府财政拨款来解决，而应尽可能地采取贷款的办法来支持，其中信贷合作是解决合作社经营资金问题的重要手段。以贷款的方式解决合作社经营资金问题可以激励合作社的自主和自立，避免产生政策依赖。过多通过政府财政拨款既不现实，也很难避免政府对合作社内部事务的干预。

在目前的农村信贷体制下，我国农民专业合作社获得的金融服务是十分有限的，在紧缩银根时，其信贷更容易受到压缩。政府应鼓励国家政策性金融机构和商业性金融机构采取多种形式和渠道为农民专业合作社提供无息、低息、减息、长期等优惠贷款等金融服务。各级政府可根据财力每年安排一定数量的财政资金作为农民专业合作社的贷款贴息，实行低息贷款，或由政府担保贷款。

一方面要把对农民专业合作社的信贷业务纳入农业发展银行的业务范围，并作为重要业务，鼓励商业银行（信用社）为其提供生产经营、设施投资等金融服务，特别重要的是，对制度健全、绩效良好的专业合作社积极试行流动资金贷款的信誉担保制度，并逐步扩大信誉担保范围及贷款额度。

另一方面，从长远的角度看，应大力发展农村合作金融。农民合作金融组织具有其他金融机构无可比拟的优势，如信息对称、低交易成本等。鼓励农民开展信贷合作不仅符合合作社的自助理念，也符合市场经济发展的要求，还可以减轻政府的财政负担，更好地满足农民专业合作社发展中的资金需求。这在日本已有成功的先例，日本农业合作组织“农协”，其经营的业务就包括农民生产生活资料的供应、农产品收购、农业信贷等方面。由于农业利益比较低，专业合作社获利空间小，有条件的专业合作社开展信用业务可稳定地增加收入，确保合作社正常运行。

目前我国真正具有农民合作性质的金融机构并不多，专业合作社及农民社员难以利用合作金融来满足自己的资金需求。何广文（2007）在调研中发现，农民自发组织的资金互助社较多的是依靠血缘、地缘和人脉关系维系的非正式“网络”而存在的，即使是按照银监会新的规范转化成注册的、正式的银行类金融组织，在一个相当长的时期内也仍然难以摆脱这个“网络”的束缚。正是这个“网络”的存在降低了社区内其他非“网络”农户参与的积极性，其业务也就只能在一定“网络”规模内自循环。这是其难以维系或者进一步发展壮大的根本原因。专家认为，中国农村信用合作社的经营效率呈现出高成本、低收益的形势，其组织合作社后，因为社员普遍缺乏合作知识、不具备基本的民主参与能力，容易使普遍具有异质性的专业合作社走向极端“功利主义”。二是合作社骨干人才不足的约束。合作经济比个体经济复杂得多，兴办专业合作社的牵头人不仅要有专门的经验与技术，而且要善于经营与管理、乐于奉献，在当地具有较高的威信。由于缺乏高素质的牵头人，有的地区大多数农民专业合作社只能依靠龙头企业、政府技术部门、供销社派人担当。总之，缺少较高文化素质的合作经济主体——农民及其合作社带头人，无疑已成为严重制约我国农民专业合作社发展的老大难问题。为破解这一难题，政府应十分重视农民专业合作社文化建设的方略选择。

五、政府对合作社教育的策略

农民专业合作社的“带头人”是资本资源和企业家才能等关键要素的所有者和组织的灵魂，他们的办社理念和追求会极大地影响农民专业合作社的组织认定，其素质能力直接影响着合作社的创建和健康发展。而目前对他们的培训、教育体系并不健全，全国很少有高校设置合作经济专业，也缺乏一支具有较高理论和实践水平的师资队伍。我国应学习借鉴韩国政府的经验，支持农协组织把教育培训事业作为核心事业，建立覆盖广大合作组织、功能齐全的农民教育培训体系。韩国1962年就建立了农协大学，目前形成了以农协大学、农协中央教育院等为骨干，各地教育院、新农民技术大学和农业经营技术支援团等为分支的教育培训体系，承担了农协组织骨干的培训任务。教育院主要担负各级农协骨干和农协中央会职员的经常性培训，农协大学主要培训农协会员、农协工作人员及其子女，常年设有农协会员班、农协工作人员班、农业科技班、农产品营销班等。农协开展教育培训以短期培训为主，内容与教育对象的实际需要紧密结合，直接服务于农业生产和农产品销售，教学方法注重讨论、交流和经验介绍，农协大学培养的毕业生86%都充实到农协中央会和基层农协。（张红云，2009）因此，我国政府对农民专业合作社骨干培训应作为工作的重中之重，将其带头人的培训纳入“阳光工程”。要依托全国农业院校大力发展合作教育课程体系，为各类合作社培训管理人才，加快提升现有农民专业合作社负责人的经营管理和思想政治素质，注重农民专业合作社后备人才的培养，以提升农民专业合作社的竞争能力。

（一）结合新型职业农民培养，优化合作文化及社会环境

农民社会地位低是农村劳动力离开农业的重要原因，因此给农民充分的社会尊重和应有的社会地位是新型职业农民成长的社会环境。同时，职业农民应该接受全面的农业教育，而不是片面的农业教育。需要专门的培训机构针对职业农民的需求，制订培训方案，为职业农民提高自身素质提供有效的培训与教育服务。2012年的中央1号文件首次提出“大力培养新型职业农民”，引起社会广泛的关注和热议。

新型职业农民首先是农民。从职业意义上看，所谓农民是指长期居住在农村社区，并以土地等农业生产资料长期从事农业生产的劳动者。农民要符合四个条件:一是占有（或长期使用）一定数量的生产性耕地；二是大部分时间从事农业劳动；三是经济收入主要来源于农业生产和农业经营；四是长期居住在农村社区。职业农民也必须符合这些条件，与非农民区分开来。

与传统农民、兼业农民不同，新型职业农民除了符合农民的一般条件，还必须具备三个条件:一是新型职业农民是市场主体。传统农民主要追求维持生计，而新型职业农民则充分地进入市场，并利用一切可能的选择使报酬最大化，一般具有较高的收入。二是新型职业农民具有高度的稳定性，把务农作为终身职业，而且后继有人。稳定性是农业对从业者的基本要求，以区别于对农业的短期行为。三是新型职业农民具有高度的社会责任感和现代观念，新型职业农民不仅有文化、懂技术、会经营，还要求其行为对生态、环境、社会和后人承担责任。

新型职业农民的成长需要特定的社会环境，就目前而言，为促进职业农民的成长，迫切需要提供以下四个方面的社会环境条件。

第一，确立土地流转和稳定的土地使用权制度。只有进一步完善土地承包制度，确立土地承包关系长久不变的法律地位、在此基础上通过土地流转，实现适度规模经营，营造职业农民存在和生长的法律环境。

第二，构建尊重农民的社会氛围。农民社会地位低是农村劳动力离开农业的重要原因。因此给农民充分的社会尊重和应有的社会地位是新型职业农民成长的社会环境。

第三，营造良好的学习氛围。组织文化是社会文化的重要组成部分，是一般意识形态在组织运行中的个性体现。合作社“三重绩效”评价应结合农民专业合作社当下的发展情况，建立科学合理的绩效评价指标体系和绩效评价模型，在此基础上予以充分激励，以引导农民专业合作社健康持续发展。职业农民应该接受全面的农业教育，而不是片面的农业教育。需要专门的培训机构针对职业农民的需求，制订培训方案，为职业农民提高自身素质提供有效的培训与教育服务。

第四，营造城乡一体化要素流动的环境。新型职业农民来源可以是多元化的，要彻底打破城乡二元结构壁垒，鼓励农村劳动力进城务工成为新的城市市民的同时，也要鼓励城镇人才到农村经营农业成为新型职业农民，真正实现城乡人才双向流动。

（二）加强对农民专业合作社的监管

目前农民专业合作社的财务管理不够规范，应尽快加强其财务审计，重点应对有政府财政支持和贷款支持的农民专业合作社必须全程监督。通过财务监督，掌握财政扶持资金及信贷资金的使用情况；通过工商行政监督手段，对经营不规范的合作社责令其整改。对合作社生产的产品加强质量监督，形成社员、主管部门、投资主体和相关政府工商、财政、审计机构的全程监督。同时，开通监督举报电话，对外部向农民专业合作组织乱摊派、索要等向合作社寻租的不法行为给予有效打击。

（三）通过产业政策调整有效引导农民专业合作社健康发展

市场规模是影响制度需求的重要因素，市场规模的扩大可使一些与规模经济相适应的制度安排得以建立，使制度运行成本大大降低。如果农民专业合作社产品经营市场规模扩大，合作社就可以通过扩大交易收回经营成本，从而提高经营绩效。目前，国家垄断一些大宗农产品的收购体制和农用种子、化肥等专营制度，限制了农民专业合作社在这类物资购销领域合法涉足的权利，从而影响了农民生产的商品化程度，削弱了农民专业合作社的盈利能力。

六、政府建设合作社文化的策略

作为一个经济组织，其制度安排及变迁的绩效必然受到社会共同意识形态的约束、影响。如果意识形态与制度安排吻合就会降低交易成本，反之则会提高交易费用。因为我国农户家庭经营规模普遍较小，生产资料购买和农副产品销售的数量相对较少，加入合作社产生的效益不明显，农户对合作经营虽有一定需求，但由于受传统文化的影响，很多农民对加入专业合作社疑虑重重，入社的愿望并不是很强烈。当下农民专业合作社发展面临的严重文化环境约束主要表现为两个方面:一是全社会的合作文化基础薄弱，导致广大农民“不善合作”。我国的农民专业合作社的发展是在缺少合作运动的人文思潮的背景下，利益主导的诱致性制度变迁的结果。二是农民对合作社组织原则和经营宗旨的“标准规范”认定缺乏共识，农民要么不愿意参加专业合作社（根据郭红东的研究，当前影响农民参与合作社的首要因素是户主的文化程度和合作意识）；要么在域内实现。农业保险业务需要由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司，在全国范围内对政策性农业保险、商业性涉农保险以及互助性保险实行与一般商业保险有区别的再保险。全国农业再保险公司可采取中央财政控股、省级政策性农业保险机构参股的模式组建，其注册资本金来源主要有中央财政注资、地方参股、农村救济费分流部分、财政支农资金整合节流部分等。考虑到现行的粮食直接补贴量大面广、对农民收入增长贡献不明显，在农业保险发展到收入保险阶段后，可将此部分资金改投到农业保险的再保险补贴上。总之，构建“农户＋农民专业合作社＋省级政策性农业保险公司＋国家农业再保险公司”四位一体，覆盖农户、农民专业合作社、省级政策性农业保险公司、国家农业再保险集团的全方位的农业保险财政支持体系，是一个较为现实的选择。（潘勇辉，2008；王敏俊，2007）

（一）教育和引导农民积极参与合作社管理

当今我国农民专业合作社的发育是农民自主的制度创新，但在其变迁过程中，政府尊重农民的首创精神并不意味着政府可以完全放任自流。来自各级政府主管部门的引导和规范恰恰是其健康发展必不可少的外部条件。世界各国在农民专业合作社发育与成长过程中都曾予以有力和有效的政府支持和干预。尽管有的国家极力强调经济的自由化和市场化，但政府对其指导和监管并没有削弱。在我国小生产与大市场矛盾日益加深的背景下，为了维护自身的利益，处于弱势且境况相似的小农存在合作的需求。但由于合作成本高昂以及普遍存在的“搭便车”问题，分散化的小农“不善合作”成为普遍事实。当小农“需要合作”而又“不善合作”时，非小农主导的外生型合作社就必然成为我国农民专业合作社的主要发育形式，其治理结构不完善也就在所难免。加上政府管理部门众多，服务指导没有到位，注重在形式上组织合作社，对改善合作社绩效提供实际帮助不多；有的甚至急于求成，过多干预内部事务。政府指导和服务的虚位、错位、越位导致了其制度绩效不理想。因此，注意政府对农民专业合作社引导服务的策略选择具有重要现实意义。

许多发展中国家农民合作社的发展历史表明，由官方主导，一厢情愿地推进合作社发展必然失败。政府必须克服主观性，教育和引导农民积极参与合作社管理，而不能代替农民决策。围绕《农民专业合作社法》对政府的职能定位，借鉴国内外合作社发展的经验教训，政府对于合作社指导只能从在外部制度供给上影响，引导合作社的发展，而不能直接干预合作社的内部事务，是组织成员共有的价值观念及行为方式，具有导向、约束、激励等多重功能，能减少个人行为与组织目标的偏离，降低达成共识的信息费、谈判费、监督费；通过文化氛围所造就的群体意识、社会舆论、群体行为准则和道德规范，增强自我控制力，减少机会主义行为动机；有利于提高组织的市场声誉，扩大市场空间；能降低正式制度的运作成本，激励正式制度变迁。（徐旭初，2004；赵泉民，2007）

农民专业合作社是改革发展过程中的新生事物，我国几千年历史发展中沉淀下来的根深蒂固的小农意识严重制约了农民专业合作社的发展壮大。只有结合新型农民培养，优化我国社会及文化环境，发展合作文化、民主法制意识等先进文化观念，剔除传统文化中的糟粕，抛弃小农意识，努力培养良好的合作意识和文化，同时又承认资本在社会生活中的重大作用，熟悉资本、股权、股东等资本文化内涵，优化合作文化社会环境，农民专业合作社才能规范运作，科学发展。

为此，政府应当采取以下对策与措施。

1．加强宣传教育，解决广大农民群众思想认识问题

要通过宣传发动使广大农民充分认识发展农民专业合作社的重要意义，特别是要从促进小康社会和新农村建设的全局意义去认识，将发展农民专业合作社作为贯彻落实科学发展观，彻底解决“三农”问题的治本之策。让广大农民群众明白新时期的农民专业合作社是在确保家庭承包经营主体地位的前提下农民自愿建立的，绝不是走回头路，解除农民的顾虑，增强参加农民专业合作社的决心。

2．加强合作意识与能力

由政府依托有条件的示范性合作社和农村职业技术学校，结合农民实用技术咨询、培训，开展合作知识教育，包括合作思想、合作原则、合作技巧、国家发展农民专业合作的政策及法律法规等方面的内容，增强农民合作意识和合作能力。

3．加强农村基础教育改革

可以借鉴美国经验，与地区资源特色、发展要求结合起来，使农村基础教育区别于城市基础教育，为建设农民专业合作社这一现代农业经营制度和农业合作文明培养高素质新型农民奠定基础。

（二）加强学术研究和创新，推进合作理论建设

合作社文化建设滞后，全社会对农民专业合作社的认识程度不高的一个重要原因是理论准备不足，甚至存在不少理论和思想认识误区:把农民专业合作社与当年“一大二公”“一平二调”的传统集体经济组织混在一起；认定农民只能从事家庭生产和经营，“善分不善合”，对发展合作经济持否定态度；认为农民专业合作社是一种纯经济组织，不具备什么社会功能；发展合作社将弱化政府作用，对农民提供有利的外部法律、制度环境，协调各涉农部门的工作，而不应涉入合作社内部的经营活动、领导的任免等；公开、公正、公平地制订和实施扶持政策，防止权力寻租、抑制形象工程、规避权力与资本结合起来对农民专业合作社进行控制。

在当下农民专业合作社发展的初级阶段，政府指导工作的重点应该放在制定《农民专业合作社法》的实施细则和农民专业合作社示范章程，健全和规范其财会和报表制度；广泛开展试验示范，引导合作社完善内部各项管理制度、改善经营能力；广泛宣传合作理念、开展合作教育，引导合作社遵守社会公德、商业道德、诚实守信，在消费者中树立起合作社的信誉品牌形象。同时，政府应当寓服务和指导于实际支持之中。随着市场化程度的提高，专业合作社对政府提供公共服务产品的需求日益增大，围绕改善合作社的运行环境和经营能力，向合作社提供公共物品服务已经成为当今各国政府发挥作用的重点领域。

由于我国长期以来对农村公共财政投入不足，当前农村以下几方面的公共服务产品已远远不能满足农民专业合作社发展的需要，政府财政预算中应大幅增加促进农民专业合作社事业发展的专项资金，加强其公共服务体系建设。

1．加强农民教育和合作教育服务体系建设

当前正是农民专业合作社大规模创立阶段，政府重点应整合力量，加强《农民专业合作社法》宣传，普及合作知识，帮助合作社培养经营人员、财会人员。

2．构建品牌扶持和加工出口体系

构建农民专业合作社农产品品牌扶持和加工出口体系，增强其产品市场的稳定性。由于当前大部分农民专业合作社规模小、技术水平低、市场竞争力不强，产品销路没有保证，政府应当支持农民专业合作社品牌产品，扶持其建立加工和出口体系，增强其产品市场的稳定性。

3．完善农资供销体系

完善农资供销体系，确保其获得稳定的生产资料供应，并在购买到足够的生产资料的同时，在价格上获得一定优惠。

4．健全科技创新和公共服务体系

健全农业科技创新和成果推广服务、市场信息服务、融资服务、会计与审计服务、政策法律咨询等公共服务体系。

加强对农民专业合作社绩效的科学评价和有效激励。国际可持续发展权威约翰·埃尔金顿（John Elkington）提出的“三重盈余”理论认为:企业在追求自身发展中，需要同时满足经济繁荣、环境保护和社会福利三方面的平衡发展。开展农民专业合作社“三重绩效”评价能够引导其不仅重视自身的传统资本，更关注人力资本、社会资本的开发和利用，发挥其经济、社会和生态功能，真正成为人类经济文明、社会文明和生态文明的建设者。因此，政府应开展“三重绩效”评价，以此引导其保持合作社制度的本质规定性和基本价值观，提高合作社核心竞争力和保持基本盈利，推动政府“三农”扶持政策的落实。应把合作社与家庭经营对立起来，农民自己的事，政府不宜多管。合作经济理论的混乱，最集中表现为把市场竞争中最有可能盘剥小农者当成小农进入市场的引路人。（徐祥临2001）有鉴于此，政府应依托中国社会科学院等权威学术机构设立中国农民合作经济研究所，加快理论创新的步伐。同时鼓励农民专业合作社投入一定的资金加强组织文化建设，大力宣传合作社“我为人人，人人为我”等基本价值和理念，并以合作社训的形式代代传承；同时，对于合作社文化建设事业作出突出贡献的人物要授予适当的荣誉和给予必要的奖励。(www.daowen.com)

七、农民专业合作组织的扶持政策及扶持标准

现有的支持政策包括国家、省、市、县四个方面。

（一）申请国家项目的农民专业合作组织（合作社或协会）应符合的条件

第一，经县级以上有关部门注册登记满1年以上。成员以依法享有家庭承包经营权的农民为主体。成员人数100个以上。

第二，运行机制合理。以“民办、民管、民受益”为宗旨，产权明晰，符合合作制的基本原则；有规范的章程、完善的管理制度、健全的监督机构；有独立的银行账户，实行独立的会计核算；财务管理和收益分配制度健全；对成员实行盈余返还的优先考虑。

第三，专业服务网络比较健全。与成员在市场信息、业务培训、技术指导和产品营销等方面具有稳定的服务关系。对具有统一生产质量标准、注册商标和产品包装的优先考虑。

第四，符合优势农产品区域布局规划，或具有当地产业特色，能带动周边农民形成区域性产业带（群）。在提高农业产业化水平、增加农民收入方面，具有较强的示范作用。

第五，有成员入股的，股权应相对平均，结构比较合理。

国家项目资金用于扶持农民专业合作社，向成员提供以下一项或数项服务，要集中使用，保证重点，避免分散。具体内容须由农民专业合作社经全体成员或代表大会通过后提出申请:（1）进行专业合作理念和知识的教育及培训。（2）开展科学技术和市场营销知识培训，引进优良品种，推广实用技术。（3）购置农产品加工、整理、储存、保鲜、运销和检测仪器、设备。（4）申报农产品质量标准认证，培育农产品品牌，制订生产技术规程，建设标准化生产基地。（5）开展市场信息服务，建设营销网络，举办产品推介活动。

（二）申请省级项目应符合的条件

申请省级项目的农民专业合作社须符合以下条件:

第一，经县级以上工商行政管理部门注册登记。

第二，合作社法人代表必须是农民。依法享有家庭承包经营权的农民占成员总量的80%以上，法人成员不得超过成员总量的5%。生产性合作社中从事生产的社员须占社员总数的一半以上。

第三，运行机制合理。以“民办、民管、民受益”为宗旨，产权明晰，符合合作制的基本原则；有规范的章程、完善的管理制度、健全的组织和监督机构。

第四，财务管理和收益分配制度健全。合作社实行独立的会计核算，有独立的银行账户。合作社在财务核算中，应建立社员个人明细账户，并对社员实行盈余返还。

第五，股权结构比较合理。自然人社员或法人社员认购股金最多不超过20%，生产性合作社从事生产的社员认购股金须占本社股金总额的一半以上。

第六，符合全省和当地优势农产品区域布局规划，或具有当地产业特色，能带动全省和当地周边农民形成区域性产业带（群）。

第七，在提高农民组织化程度、增加农民收入方面，具有较强的带动作用。合作社社员收入高于当地农民人均纯收入水平。

第八，当地政府重视农民专业合作社发展，制定并实施了有关扶持政策和措施。

第九，专业服务网络比较健全。合作社与社员在市场信息、业务培训、技术指导和产品营销等方面具有稳定的服务关系。对具有无公害农产品、绿色产品、有机食品认证、生产质量标准、注册商标、产品包装和获奖品牌的合作社优先考虑。

省级项目资金使用方向如下:（1）进行专业合作理念和知识的教育及培训。（2）开展科学技术和市场营销知识培训，引进优良品种，推广实用技术。（3）购置农产品加工、整理、储存、保鲜、运销和检测仪器、设备。（4）申报农产品质量标准认证，培育农产品品牌，制订生产技术规程，建设标准化生产基地。（5）开展市场信息服务，建设营销网络，购置计算机、传真机等信息设备，举办产品推荐和营销活动。（6）完善合作机制，创新合作模式。

（三）申请市级项目应符合的条件

（1）遵守国家法律、法规和有关政策，接受各级农业经营管理主管部门的业务指导、教育培训和行政监督。

（2）经农业经营管理主管部门批准设立，县级以上工商行政管理部门注册登记的合作社。

（3）法人代表必须是农民。社员必须有80个以上，带动农户200户以上。

（4）运行机制合理。以“民办、民管、民受益”为宗旨，产权明晰，符合合作制的基本原则。

（5）股权结构比较合理。自然人社员或法人社员认购股金最多不超过20%，生产性合作社从事生产的社员认购股金须占本社股金总额的一半以上。

（6）社员入社程序规范。社员入社要经过申请、审核同意、社员签字等程序；制订统一的社员登记表，对社员进行登记造册；向社员发放统一格式的社员证，载明组织名称、姓名、编号等。

（7）有固定的办公场所、必要的办公设施、位置显明的标志牌。章程、制度、组织机构、内部机构设置及职责摘要上墙。

（8）符合当地优势农产品区域布局规划，或具有当地产业特色，能带动全市和当地周边农民形成区域性产业带（群）。

（9）在提高农民组织化程度、增加农民收入方面，具有较强的带动作用。合作社社员收入高于当地农民人均纯收入水平。

（10）服务功能发挥齐全。统一农业投入品的采购和供应，统—生产质量安全标准和技术、培训服务，统—产品和基地的认证认定，统一品牌、包装和销售。

（11）财务管理和收益分配制度健全。合作社实行独立的会计核算，有独立的银行账户。合作社在财务核算中，应建立社员个人明细账户，并对社员实行盈余返还。

（12）及时向农业经营管理主管部门上报统计报表、工作总结和财务报表等。

（13）档案资料妥善保存、管理规范。设立申请、批复、章程、各项管理制度、发展规划、社员入社申请表、社员登记表统一装订归档；会议记录齐全完备，全面记录社员（代表）大会、理事会、监事会会议及其他重大活动情况；详细记载合作组织技术指导、物资供应、产品销售等作用发挥情况。

（四）县级规范性农民专业合作社建设标准

（1）遵守国家法律、法规和有关政策，接受各级农业经营管理主管部门的业务指导、教育培训和行政监督。

（2）经农业经营管理主管部门批准设立，县级以上工商行政管理部门注册登记的合作社。

（3）法人代表必须是农民。社员必须有50个以上，带动农户100户以上。

（4）运行机制合理。以“民办、民管、民受益”为宗旨，产权明晰，符合合作制的基本原则。

（5）股权结构比较合理。自然人社员或法人社员认购股金最多不超过20%，生产性合作社从事生产的社员认购股金须占本社股金总额的一半以上。

（6）社员入社程序规范。社员入社要经过申请、审核同意、社员签字等程序；制订统一的社员登记表，对社员进行登记造册；向社员发放统一格式的社员证，载明组织名称、姓名、编号等。

（7）有固定的办公场所、必要的办公设施、位置显明的标志牌。章程、制度、组织机构、内部机构设置及职责摘要上墙。

（8）在提高农民组织化程度、增加农民收入方面，具有较强的带动作用。合作社社员收入高于当地农民人均纯收入水平。

（9）财务管理和收益分配制度健全。合作社实行独立的会计核算，有独立的银行账户。合作社在财务核算中，应建立社员个人明细账户，并对社员实行盈余返还。

（10）及时向农业经营管理主管部门上报统计报表、工作总结和财务报表等。

（11）档案资料妥善保存、管理规范。设立申请、批复、章程、各项管理制度、发展规划、社员入社申请表、社员登记表统一装订归档；会议记录齐全完备，全面记录社员（代表）大会、理事会、监事会会议及其他重大活动情况；详细记载合作组织技术指导、物资供应、产品销售作用发挥情况。

（五）乡级规范性农民专业合作社建设标准

（1）遵守国家法律、法规和有关政策，接受各级农业经营管理主管部门的业务指导、教育培训和行政监督。

（2）经农业经营管理主管部门批准设立，县级以上工商行政管理部门注册登记的合作社。

（3）法人代表必须是农民。社员必须有30个以上，带动农户50户以上。

（4）运行机制合理。以“民办、民管、民受益”为宗旨，产权明晰，符合合作制的基本原则。

（5）股权结构比较合理。自然人社员或法人社员认购股金最多不超过20%，生产性合作社从事生产的社员认购股金须占本社股金总额的一半以上。

（6）社员入社程序规范。社员入社要经过申请、审核同意、社员签字等程序；制订统一的社员登记表，对社员进行登记造册；向社员发放统一格式的社员证，载明组织名称、姓名、编号等。

（7）有固定的办公场所、必要的办公设施、位置显明的标志牌。

（8）财务管理和收益分配制度健全。合作社实行独立的会计核算，有独立的银行账户。合作社在财务核算中，应建立社员个人明细账户，并对社员实行盈余返还。

（9）及时向农业经营管理主管部门上报统计报表、工作总结和财务报表等。

（10）档案资料妥善保存、管理规范。

（六）农业经营管理主管部门对农民专业合作组织的指导与管理

农村经营管理部门具有指导农民专业合作组织发展的天然优势。

1．组织优势

农村经营管理部门上至中央，下至乡镇，形成了比较完整的体系，其宗旨就是面向农村经济、面向农民提供经营管理服务。

2．职能优势

农村经营管理部门的主要职能是依据党和国家关于农村经济发展的方针、政策，负责对农村各类经济组织和农户经营活动的管理和指导，维护农民和集体经济的合法权益，合理组合各种生产要素，发展农村生产力，促进农村经济发展。

3．工作优势

农村经营管理部门既具有行政执法权，又具有指导服务为群众办实事的职责。因此，农村经营管理部门有条件、有能力担负起指导农民专业合作组织发展的重任。

（七）农业经营管理主管部门的业务指导

1．进行广泛宣传

（1）解决认识问题。①要提高各级干部的认识。②要提高政府各部门和社会各界的认识。③要提高农村经营管理主管部门工作人员的认识。农村经营管理主管部门干部的认识高不高，决定对工作的热情和热心的程度、工作力度的大小，决定对困难和问题解决的信心和决心。④要提高农民专业合作组织领头人的认识。

（2）加强宣传工作。搞好农民专业合作组织事业的宣传工作，是办好农民专业合作组织的重要条件和必要的舆论准备。①编写宣传提纲，阐明目的、意义。②利用多种形式开展宣传，形成舆论氛围。③宣传典型样板，为农民提供示范。

2．加强对干部群众合作能力的培训

重点是要让广大干部群众深刻认识到组织的巨大力量，熟悉掌握合作的“游戏规则”。关键是要培育好合作带头人和积极分子。具体培训内容一般包括三个方面:（1）合作组织基础知识的培训；（2）工作方法的培训；（3）各种运行规则的培训。

3．营造良好的政策环境

（1）为合作组织发展提供法律保障。国家将出台《农民专业合作组织法》，且其他现行法律中有关合作组织的法律，如《中华人民共和国农业法》第十条规定:国家鼓励农民在家庭承包经营的基础上自愿组成各类专业合作组织。农民专业合作组织应当坚持为成员服务的宗旨，按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，依法在其章程规定的范围内开展农业生产经营和服务活动。农民专业合作组织可以有多种形式，依法成立、依法登记。任何组织和个人不得侵犯农民专业合作组织的财产和经营自主权。

（2）为合作组织健康发展提供政策支持。中共中央、国务院、农业部和各省市区都有政策扶持文件。从合作组织发展实际看，还需要进一步争取政策，扶持其健康发展。①争取进一步税收优惠政策。合作组织为成员提供的生产资料和销售成员自产农产品以及经其分级、加工、包装等的农产品，应视为农民自购生产资料和农户自销农产品，免征税收。②放宽生产经营范围限制。凡国家没有明文禁止或限制生产和经营的品种项目，均允许各类合作组织生产、加工和经营。③加大财政扶持力度。各级财政每年都应从农业发展基金中拿出一部分资金，建立合作组织扶持发展基金。④加强资金信贷扶持。⑤加大科技支持力度。⑥全力提供其生产经营需要。

4．积极争取项目和指导编制项目申报书、指导实施项目、监督项目资金

目前扶持合作组织项目来源的部门主要有:农业部、财政部，省农业厅、财政厅，市农业局、财政局专项扶持，具体申报及管理见各部门当时出台的申报指南和管理办法。

5．认真开展试点示范工作

要高度重视合作组织示范项目建设，合作组织示范项目建设不同于一般的农业项目，是农业产业组织创新的示范，农户间建立和谐合作关系的示范，合作组织对成员服务内容和服务方法的示范，合作组织与龙头企业建立平等、互利关系的示范，也是国家财政支农资金使用方式的示范。因此，我们要全面做好合作组织示范工作。

一般可分4个阶段组织实施试点:（1）宣传发动；（2）组织实施；（3）完善提高；（4）试点验收阶段。

6．对合作组织开展评优评比

各级政府或农业经营管理主管部门，每年应评选部分先进合作组织和先进法人代表予以表彰。

7．对合作组织进行审计、监督

开展合作组织年度审计和法人代表离任工作。重点对合作组织的经营情况和内部管理进行检查，对不符合《章程》规定的，予以纠正和处理。对严重违反《章程》规定，偏离组建宗旨，借合作组织之名，行坑农伤农之事的，要依法予以处理。

（八）农民专业合作组织与政府之间的关系

在农民专业合作组织与政府的关系中，政府对合作组织干预的目的、范围都应当有一个明确的界限，确保政府对合作组织发展能够起到引导和扶持作用；农民专业合作组织要按照自己的章程开展活动，确保专业合作组织独立自主经营、自负盈亏的地位。作为政府要利用各种可利用的手段和力量，对农民、有关部门的工作人员进行合作组织的教育和培训，大力提高人们对合作经济的认识水平；要依法支持合作组织的经营活动，逐步规范合作组织的运营机制，维护合作组织合法的经济地位和社会地位；要制定必要的政策、规章，对新发展起来的合作组织给予必要的经济、技术、信息等支持；要建立专门的规章制度，约束和规范政府部门及工作人员对农民专业合作组织运营活动的干预行为。

（九）农民专业合作组织与农村集体经济组织的关系

农民专业合作组织与农村集体经济组织虽然在外延上有重叠，但这两者并不是同一个概念，二者并不互相包容。二者的区别在于他们是从不同的角度去界定经济组织形式的，集体经济是就组织的所有制性质而言的，合作经济是就其组成及运行方式而言的。农村集体经济组织是指集体公有制经济，其生产资料归集体范围内的成员集体所有，成员退出集体就不再占有集体财产。农民专业合作组织的代表形式是合作社，合作社是一种组织形式，合作社可以有不同的所有制形式。集体经济可以是合作社，也可以是非合作社。按合作社原则组织经营，就是集体所有制合作经济；不按合作社原则组织经营，而按一般公有制原则或集体经济原则组织经营，就是一般的集体企业。合作社可以是集体所有制，也可以以主要生产资料如土地为集体所有制，而不触动社员其他生产资料的个人所有权，还可以在保障社员个人财产所有权不变的基础上组建合作社。但是各种类型合作社都有不可分割的公共积累。

（十）农民专业合作组织与农业产业化的关系

农民专业合作组织与农业产业化的关系是既有统一的一面，也有矛盾的一面。农业产业化的实质是通过一定的组织形式引导分散经营的农户进入市场，实现农业产前、产中、产后一体化经营，重新划分利益机制，改变农业的弱质产业地位。农业产业化工作的重点是要大力引导和扶持农副产品加工的龙头企业，通过龙头企业的发展带动农业生产专业化的形成，促进农户生产规模的扩大和经济效益的提高。

另一方面一家一户分散生产的原料很难达到企业规模生产对原料的数量和质量要求，龙头企业的发展必然要求分散的农户组织起来建设标准化的种植基地、养殖小区，以满足其生产发展的要求。但龙头企业与农户在利益上也存在矛盾的一面，企业经营活动的最终目标是获取最大利润，这与同在一个经济体中的农民想要获取最高收入的目标显然是不一致的。而且在这个矛盾体中，农户显然是处于弱势地位的一方。

综上所述，政府在政策方面给予的支持如下:基于专业分工和规模化经营的农民专业合作社已成为我国新时期农业生产的重要组织形式，合作社正逐渐成为带领农民参与市场经济的重要载体。合作社及合作社示范建设过程中拥有丰厚的政策基础，主要表现为中央1号文件、合作社配套法律、农民专业合作社示范建设法规，伴随状态主要表现为萌芽、初步规范及进一步规范。

（十一）农民专业合作社发展的政策基础

中央1号文件连续八年聚焦“三农”，从不同程度对农民专业合作社及示范建设发展给予关注。“重视发挥供销合作社在农产品流通和生产资料供应等方面的作用”（中发〔2005〕1号）；“供销合作社要创新服务方式，广泛开展联合、合作经营，加快现代经营网络建设，为农产品流通和农民生产生活资料供应提供服务”（中发〔2006〕1号）；“供销合作社要推进开放办社，发展联合与合作，提高经营活力和市场竞争力”“大力发展农民专业合作组织。认真贯彻《农民专业合作社法》，支持农民专业合作组织加快发展。各地要加快制订推动农民专业合作社发展的实施细则，有关部门要抓紧出台具体登记办法、财务会计制度和配套支持措施。要采取有利于农民专业合作组织发展的税收和金融政策，增大农民专业合作社建设示范项目资金规模，着力支持农民专业合作组织开展市场营销、信息服务、技术培训、农产品加工储藏和农资采购经营”（中发〔2007〕1号）。“积极发展农民专业合作社和农村服务组织，全面贯彻落实《农民专业合作社法》，抓紧出台配套法规政策，尽快制订税收优惠办法，清理取消不合理收费，各级财政要继续加大对农民专业合作社的扶持，农民专业合作社可以申请承担国家的有关涉农项目”（中发〔2008〕1号）。“加快农业标准化示范区建设，推动龙头企业、农民专业合作社、专业大户等率先实行标准化生产，支持建设绿色和有机农产品生产基地”“扶持农民专业合作社和龙头企业发展，加快发展农民专业合作社，开展示范社建设行动，加强合作社人员培训，各级财政给予经费支持”（中发〔2009〕1号）。“大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业”（中发〔2010〕1号）。综合来看，国家对合作社发展的工作力度逐渐加大，从“重视”“大力发展”“积极发展”到“加快发展”及相关的政策措施均可见国家对合作社发展的重视关注程度；同时合作社示范建设活动也得到进一步体现，从“农业标准化示范区”“开展示范社建设行动”到“深入推进示范社建设行动”，合作社示范建设互动提出并进一步规范。

实践证明，分散经营的农户只有组织起来这一条路，也就是建立各种类型的农民专业合作组织、生产合作社，才能有效提高农民的市场谈判地位，维护自身利益。只有如此，分散经营的农户才能为企业提供符合质量标准的、足够的原料，支持龙头企业的发展；同时，依靠龙头企业的发展又可以进一步促进农民扩大生产规模、增加收入，从而实现农户、企业双赢。实现农户与龙头企业双赢局面的最有效形式是“公司＋专业合作组织＋农户”这一模式。

（十二）合作社的法律地位

政治环境是农村新型合作组织成长的根本，稳定的政治环境是农村改革发展的前提。政府作为行政执行的主体在合作组织成长中扮演着重要角色。在我国，农业增产、农民增收都离不开政府。农村新型合作组织虽然以农民为主要参与者，但是从一开始它的成立到成长就必须与政府的各个职能部门联系在一起。首先，政府需要加大宣传教育来让农民了解合作生产的好处，农民文化水平不高、信息沟通不强，有效地宣传才能让他们全面了解这是一个增产增收的有效途径；其次，需要制订相应的政策来调动农民参加合作生产的积极性，规范的政策是农民参与的重要驱动，例如合理的土地流转政策、农民地权、林权等的确权证书都可以让农民的资产变活，让农民有参与合作的资本；再次，需要拿出相应的优惠条件来促进合作组织发展，例如相关手续的快捷办理、减免税费等，都能为合作组织的成长提供快速通道。只有依托政府的有效引导和大力扶持，农村新型合作组织才能健康成长。

法律作为国家意志的体现也为我国各项事业的发展保驾护航。个人的自由通过集体有秩序地实现。秩序的建立是一个自由的实现过程，是通过法律的控制力和个体权益进行整合和谐的过程。由于在我国农村新型合作组织的发展仍处于起步阶段，还面临着诸多矛盾和问题，需要进行规范。需要专门的法律法规对合作组织的登记成立、内部机构、财务管理以及责任划分等作出一个明确规定，防止每位组织成员的利益受侵害。农民专业合作组织的合法地位也需要法律来明确。因此，必须有完善的法律制度环境才能保障农村新型合作组织正常运营。

八、我国农民专业合作社的立法背景

（一）农民专业合作社相关法律政策

纵览农民专业合作社法规完善的过程主要经历了如下发展阶段:2006 年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国农民专业合作社法》，中华人民共和国国务院令第498号公布《农民专业合作社登记管理条例》，自2007年7月1日起施行；中华人民共和国农业部令第4号《农民专业合作社示范章程》于2007年6月29日农业部第9次常务会议审议通过，予以公布，2006年1月23日《农业部关于印发〈农民专业合作经济组织示范章程〉（试行）的通知》（农经发〔2006〕1号）同时废止；2007年6月21日，国家工商行政管理总局印发了《关于农民专业合作社登记管理的若干意见》和《农民专业合作社登记文书格式规范》的通知；财政部关于印发《农民专业合作社财务会计制度（试行）》的通知和财政部国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知；《农民专业合作社法》陆续呈现了蒙文版和藏文版。总之，在各项准备工作的协调下农民专业合作社的相关系列法规完成了初期的实施并进一步完善。

（二）农民专业合作社示范建设相关法规

农业部于2010年6月11日印发了《农民专业合作社示范社创建标准（试行）》，文件对农民专业合作社示范社创建的标准给予了一定的界定。为贯彻落实《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出的“加快发展农民专业合作社，开展示范社建设行动”的要求，农业部会同国家发展和改革委员会等部门从2009年起组织开展“农民专业合作社示范社建设行动”。主要依托部、省、市、县四级平台，在全国择优培育扶持一批经营规模大、服务能力强、产品质量优、民主管理好的农民专业合作社，使之成为各产业领域的示范社，率先成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。2009年8月31日，农业部等11部委联合下发《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》；经过近一年的探索总结，在当年中央1号文件精神指导下，各级政府为指导各地广泛深入开展农民专业合作社示范社建设行动，推动农民专业合作社规范化、上水平发展。至此，我国农民专业合作社示范建设问题实现了有章可循。

1．2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布前的发展情况

农民专业合作组织的出现是顺应现代农业发展的必然趋势，在《农民专业合作社法》颁布之前，我国农民专业合作社的实践活动已活跃在中国农村的许多地区。按照农业部的统计数据，2006年全国比较规范的农民专业合作社达到15万多个，成员2363万户，占全国农户总数的9．8%。这些农民专业合作社在带领农民加入农业产业化的进程中发挥了重要作用；但在《农业合作社法》颁布之前，合作社发展的法律地位不清，产生了发展中的种种问题，需要进一步得到国家在法律、制度方面的认可与完善。

2．2007年《农民专业合作社法》颁布后的发展情况

为顺应中国农民专业合作社发展的蓬勃趋势，2007年，我国《农民专业合作社法》正式颁布，为农民专业合作社的发展提供了可靠的法律支持，此后各地注册农民专业合作社的步伐极大加快，数量猛增。最新发布的《2011中国合作经济发展研究报告》显示，目前全国经工商注册登记的农民专业合作社有52．17万家，实有入社农户4100万户，占全国农户总数的16．4%，入社农户收入比非成员同业农户收入高出20%以上。

目前成立的农民专业合作社区域经济特色鲜明，各地农民专业合作社依托当地农业主导产业、优势产品组建而成，具有较强的带动能力和比较优势，促进了农业生产的区域化布局和规模化生产。

2003年12月，全国人大农委牵头成立《农民合作经济组织法》起草领导小组和工作小组。2006年6月26日，十届全国人大常委会第二十二次会议分组审议农民专业合作经济组织法草案。

（三）合作社立法模式

国外合作社立法的基本模式主要包括五种。英国模式:规范商业消费合作社；德国和奥地利模式（中欧式）:主要规范消费和信用合作社；法国式（拉丁式）:主要体现在商业法典中；丹麦、斯堪的纳维亚式:没有合作社法律，由合作社章程自治；美国式:以规范化农业销售组织、农民独立耕作和义务销售合同为基础，最终成为合作社义务销售；混合模式:各种立法模式综合运用，如日本等。

国内合作社法律相关问题主要归纳为七点。发展迟缓且不平衡，类型多样化，成员利益的保护，成员经济利益保护，成员民主自治权利保护，交易相对人的利益保障机制，管理不规范。

农民专业合作组织的基本原则主要有六条。成员以农民为主体；以服务成员为宗旨；谋求全体成员的共同利益；加入自愿、退出自由；成员地位平等，实行民主控制；盈余主要按照成员与农民专业合作组织的交易量（额）比例返还。农民合作经济组织法的调整对象农民专业合作组织是在家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者、同类农业生产经营的服务者和利用者，自愿联合、民主控制的互助性经济组织——农民专业合作组织以成员为主要服务对象，提供产前、产中、产后的技术、信息、生产资料购买和农产品的销售、加工、运输、储藏等服务。

（四）农民专业合作组织的治理结构

1．表决权

一人一票的基本表决权，不超过基本表决权总数20%的附加表决权。法人机关包括成员（代表）大会（成员代表大会的性质）理事长和理事会，执行监事和监事会。农民专业合作组织的负责人和经理不得兼任业务性质相同的其他农民合作经济组织的理事、监事和经理。设立条件为成员不少于5人，其中依法享有农村土地承包经营权的农村集体经济组织的成员至少占成员总数的80%；有符合本办法规定的组织机构；有符合本办法规定的章程；有符合法律、行政法规规定的名称和章程确定的住所；有符合章程规定的成员出资。

2．对法人成员的限制

农民专业合作组织成员总数20人以下的，法人成员不得超过1人；成员总数20人以上的，法人成员不得超过成员总数的5%。

3．成员资格

具有相应民事行为能力的中国公民和中国的企业或者社会团体法人能够利用农民专业合作组织提供的服务，承认并遵守章程，履行章程规定的加入手续。

基础训练

素质题:详述本人家乡合作社的法律情况。

技能题:解读家乡合作社的相关扶植政策。

知识题:从法律和政策两方面详述对合作社的扶植作用。