西部农村公共服务存在的问题及地方政府管理的对策

李永红

（陕西省行政学院）

【摘　要】地方政府在村民自治的前提下，如何履行社会管理与社会服务职能，合法规范的行使管理基层地方公共事务的职权，其对策从提供公共服务的相关公共政策、创新公共服务供给机制以及加快建立民众参政、监督制度安排等方面进行探索。

【关键词】新农村　公共服务　地方政府　管理

所谓公共服务是指由法律授权的政府以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能，其中，政府是责无旁贷的主导者。公共服务的社会实践由来已久，它从最初的社会民间和宗教组织零星的自发行动，发展和演化为以政府为主的公共组织系统的自觉行动和法定职能。公共服务是政府的首要职能，其根本理念是服务。从管理到服务，是基本理念的转变，由此决定实现各自治理目标的过程与结果有所不同。随着农村经济的发展，农村管理是以地方政府为了达到自身目标为取向的，而服务则是以如何提高农民对公共服务的满意程度作为目标取向的。

一、正视差距，新农村公共管理存在的主要问题

近年来，农民收入虽然逐年增多，但城乡居民收入扩大的趋势并没有得到根本改变，农民增收渠道不宽，尤其是西部农民收入增长缓慢，存在着公共需求的全面、快速增长与公共产品供应、公共服务严重不足的矛盾。

1.农村基础设施相对滞后

农村基础设施建设的四大重点——乡村道路的硬化；自来水的普及；清洁能源（沼气、太阳能、秸秆气化、风能）的应用；环境卫生的优化。由于多年来对农村基础设施的投入不足，导致农村基础设施脆弱，加之农村税费改革，对农村基础设施投入的渠道变窄，使矛盾进一步恶化。农村基础设施相对滞后的矛盾不解决，发展生产、致富农民只能是一句空话。

2.农村技术支持服务体系处于瘫痪状态，农业推广资金投入不足和推广体系不够完善

部分地方政府借机构改革，把农业技术推广部门推向市场，甚至撤销，造成人员离岗或流失。基层推广队伍整体知识水平低，缺乏现代农业技术的专业知识和熟练操作能力，影响了农业新技术、新品种的推广转化。农村剩余劳动力转移工作面临更大的压力，农民的素质偏低。农民是建设新农村的主体，但由于历史原因，大多数农民受教育的年限比较短，文化程度比较低，特别是一些有文化、有技能的农村青壮劳力都在外务工，留守人员多为老人或儿童，难以承担起建设社会主义新农村的重担。对农民工的培训与就业需求脱节。就业观念及其指导存在误区。农民工外出的组织化程度低。培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，已成为推进社会主义新农村建设的迫切要求。

3.社会各项事业发展滞后甚至严重缺失

（1）农村教育比较落后。农村学校教育经费短缺，近年，税费改革试点以来，虽然中央和省市加大投入，但基于县乡财政和农民集资的基础教育经费而言，仍占很少比重。教育基础设施差，严重影响了农村教育的发展。农村师资队伍水平相对教育发展的需求仍存在一定的差距。同时农村教师队伍不够稳定，不少中小学的骨干教师因工资、住房等原因，或离开教学岗位，或流向城市。

（2）公共卫生事业停滞不前。村级卫生基础设施严重落后，医疗设备陈旧，卫生专业技术人员缺乏且素质偏低，服务水平低下。乡、村两极卫生保健网处于瘫痪状态，公共卫生和各项预防保健工作难以落实。特别是处于弱势地位的农民群众，不能承受远远高出经济承受力的医疗费用，不少农民“因病致贫，因病返贫”问题日益突出。

（3）社会保障处于徘徊不前。农村社会保障是我国社保体系中最薄弱的环节，尽管各级政府采取了各种各样的社会保障、救济制度等措施，如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等，但农村低保和医疗保险仅在一些地方起步，只占很小一部分的农村人口，农村社保的覆盖面还很低，不能解决农村现有的贫困状况。

（4）文化科技“三下乡”活动流于形式，没有发挥其真正效用。文化基础设施建设还需要进一步改善。一方面，由于缺乏一些电视网络设备，加之原有的电视网络比较老化，导致闭路电视发展速度比较缓慢；另一方面，由于农村缺乏一批公益性文化设施和文艺人才，导致开展一些群众性的文艺活动难度较大。

总体表现为地方政府管理的缺位与村民参与、监督薄弱。一方面乡镇政府本是农村公共产品的主要提供者，但由于长期以来以农补工，使得我国农村社会公共产品供给严重不足；另一方面在农村公共服务的建设中，地方基层政府的职能还存在缺位、错位，政府职能还需调整、重新定位和归位等问题。

二、农村公共服务与地方政府管理职能界定

目前农村公共服务的主要内容集中体现为：①教育。教育的发展要把普及义务教育、扩大职业教育作为重点。现在我国每年没有升上学的高、初中毕业生有1000多万，应让他们接受职业教育，做到人人有技能，人人有工作，为新农村建设培育新型农民。②发展新型合作医疗。“到2008年，全国80％的农村要建立合作医疗制度。根据试点经验，合作医疗能不能普及并不在于收入水平，关键是要设计一种对农民有吸引力的制度，同时采取有效措施控制药品和医疗手术的价格，用有限的资金使农民享受到较多的医疗卫生服务”。③发展社会保障。有条件的要搞低保，五保户集中供养，逐步发展各类社会保险。(www.daowen.com)

按照政府职能要求，地方政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展，负有规划、指导、协调、服务的责任，但还存在计划经济条件下的管理方式，而实际工作上已超出自身的职责范围，其特点为：一是地方政府干预过多，尤其是用行政手段介入竞争性领域，直接插手生产经营活动。二是地方政府主要职能停留于应付“中心工作”，达标检查验收。乡镇干部多数给上级机关办事，依靠上级指示工作，而不是基于农民群众所需所求，未能很好地履行应承担的公共职责。三是地方政府用于公共服务的财政支出存在相当大的困难。客观上出现“牟利性政权代理人”。

地方政府职能行使偏差的原因分析：

（1）从自上而下的行政管理体制角度看，地方政府职能界定不清，法定职责权限与实际的管理原则相矛盾。《地方组织法》规定，乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”，“办理上级人民政府交办的其他事项”。此种行政管理体制有组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅速的优点，但在农村的实际管理实施的过程中，由于法律职能的界定范围只是原则规定，未做具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分，更未规定具体的职责权限。法定职权缺失，财权与事权不对称。

（2）从自下而上的村民监督来看，村民自治以后，新的政府管理绩效评估指标体系已经出现。现有的以GDP增长为核心的考评体系只考核单纯的经济增长，而忽视了很多指标，如社会、人文、基础教育、公共设施、能耗、环境生态等。从科学发展观的理论和村民实际需求的增长，建立新的有助于地区协调可持续发展的政府绩效评估指标体系是当务之急。例如“服务型政府综合评价体系”，政府的主要职能被量化为5大项20个指标，包括公共产品、服务能力、服务质量、行政体制、行政绩效。建构科学评价指标体系，综合全面地评价政府管理，引导政府机构加强公共服务功能。

（3）地方政府决策有失规范性，部分地方村民监督尚处无效状态。重大问题集体决策、调研论证与责任追究制度缺乏；不同层级政府决策管理权，随意决策，滥用决策权，搞越级决策。比如在土地审批中越级审批直接损害村民的直接利益；村务公示和听证制度欠缺，村民公众参政议政渠道阻滞。

（4）基层民主建设薄弱。一是农民群众在民主意识上存在偏差。部分群众不会、不能、不善于行使自己的民主权利。二是少数村组干部受文化修养和个人能力的限制，政治素质不高，办事缺乏民主，工作方法简单，缺乏民主参与、民主决策。基层党组织和党员队伍的现状不容乐观。农村基层党组织和广大党员是建设社会主义新农村的组织者、推动者和实践者，是党联系群众的桥梁和纽带。但是一些农村基层党组织和党员队伍现状与新形势新任务的要求不相适应。有的党员干部“双带”作用发挥不好，带头致富、带领群众共同致富的能力不强。有的农村基层党组织软弱涣散，不能成为领导农村发展的核心。个别村甚至连正常办公地点都没有，成为“无办公用房、无办公设施、无活动场所”的“三无”支部。三是多数村的《村规民约》针对性不强，应当纳入规范的一些热点、难点问题没有纳入。有的村制定了《村规民约》，也制定了相应的处理程序，但在实践中没有很好地落实。

（5）农村公共服务的发展程度，还主要取决于地方基层政府引导和支持，尤其是村干部的个人综合素质和执政能力水平的高低。

三、地方政府提高农村公共服务的对策

1.改革农村行政管理体制

（1）从条块分割的行政体制向统一、协调的行政体制转变。在现行的行政体制下，经济事务和教育、公共卫生、社会保障等诸多社会事务方面都存在着严重的条块分割问题。从中央到地方各级政府要有效地履行公共服务职能，必须彻底破除现行条块分割行政体制的弊端，严格实行公共服务的“属地管理”原则，依法授予地方政府处理突发性事件和各类社会危机的统一指挥协调权利。

（2）基层政府管理在合理界定乡镇政府功能的前提下，逐步实行“县政乡派”体制，推动县乡机构改革上下联动，实行乡镇综合配套改革的法制化。完善“以钱养事，以钱养人”制度，积极寻求分流人员的出路，同时提高农村服务水平。

2.完善公共财政体制，提升政府公共服务水平

农村地区以公共产品为主要内容的公共服务，因家庭承包制的实施，原有的公共产品的供给制度不再适用，历史上促进了农村私人产品的供给，但缺乏对农村公共产品供给的激励。一是科学测算改革成本，合理地进行经济补偿，及时创建有效的社会保障体制，分解乡村债务，运用法律手段，逐步化解乡村债务；二是公共财政的主要功能应该是干预而不是投资，在保证经济持续稳定增长的前提下，扩大公共项目支出，尽快从竞争性行业投资中抽身，从社会资本中获益。如果政府机构设置不合理，在职人员过多，这实际上是“公共产品”的越位供应或虚耗。经济建设费用过多和公共支出的虚耗，挤占了稀缺的公共资源，侵蚀了政府的财力，使得社会急需的公共产品和服务如公共设施、社会保障、基础教育、公共卫生等等方面供给不足或无力供应。如果没有把财政的行为目标锁定在满足社会公共需要上，就会在社会公益事业方面投入太少、欠债太多，因此社会问题也会越积越多。要实现以人为本的发展目标，普遍提高全体人民特别是低收入群体的福利，就要在社会公共需要的领域加大公共财政资源的投入，加快从那些不属于社会公共需要的领域抽身，降低财政支出中用于经济建设的比重，压缩越位的公共产品和非公共产品的支出，把更多的公共资源用到真正社会公共需要的领域来。

地方政府在新农村建设中必须协调好政府与民众之间强制与自发的关系，重在引导并给予政策上的支持，当经济基础及农村财政体制改革到位后，行政管理体制的改革调整，将促成农民自愿、自酬、自创的局面。农村公共服务的主体多元化，内容与实现方式均不同于传统的管理模式。地方政府倡导亲切式服务，推行大办公室制与窗口服务制，从方便农民出发，重新设计行政业务流程，大力开发行政信息资源。地方政府在职能定位上将转向制定相关公共服务政策，创新公共服务供给机制，建立民众参政、监督制度安排，为农民提供便利服务和亲切服务。提供农村公共产品、解决公共服务的现实途径：

（1）以农民利益为中心的公共服务政策的制定。首先公开地方政府信息，逐步减少红头文件，以政府公报的形式发布政策和行政规章，提高了政府运作的规范化程度。为了推进行政公开化，地方政府机构应开通公民了解政府信息的绿色通道。公共信息服务是现代公共服务的基本内容之一，公民对此具有旺盛的需求。其次科学决策应注重以下几点：①建立和完善政府首脑顾问制度，建立专业咨询专家库和公共决策案例库；②发挥现有决策咨询机构作用，有条件的地方考虑成立战略问题研究机构、决策咨询中心；③建立和完善社会公示和社会听证制度，疏通公众参政议政渠道，倾听群众呼声；④建立重大问题集体决策、调研论证与责任追究制度；⑤加强领导干部学习，提高谋划工作预见性；⑥采用现代决策技术与方法；⑦增强对公众参与政府决策的响应能力，在互动式决策体系中政府的主动性要强；⑧明确不同层级政府决策管理权，不能随意决策，也不能滥用决策权，搞越级决策。

（2）公共服务供给机制的创新。公共服务供给主体的多元化。“按照公共经济学和产权经济学一般理论，公共产品是由政府提供的，但是，在技术水平和收入水平等约束条件发生变化时，一部分可以实现受益排他性的公共产品将完全可能由民间供给或是转化为私人产品。”因此，公共服务提供形式的多元化，在农村公共产品的供给中，把政府作为唯一的供给主体使公共产品的供给渠道过于单一，采取“公办民助”“民办公助”“公退民进”等办法吸引农民和其他社会成员参与到某些农村公共产品的供给中来，将有助于解决农村公共产品供给机制的失衡，建立功能全面的“政府服务中心”。我国地方政府实行窗口服务制基础上的大厅办公制，在那些需要设立集中受理行政事务窗口的部门才实行大厅办公制，要求“凡涉及行政审批职能的政府部门都要求进驻办公”，而不涉及行政审批职能的政府部门则不要求进驻大厅办公。

（3）完善民众参政、监督制度安排。建设公共服务型政府的主要任务是从封闭型的行政体制转向公开、透明的行政体制。增强基层政府管理运作的实效，提高地方政府积极性，适度扩大乡镇政府的自治权，推进基层民主政治建设。①加强地方公共支出的问责制，让公众参与公共资金使用的决策，并监督实施和完成结果。②改革干部政绩考核和责任体系。目前，GDP是考核干部政绩的主要指标。经济发展目标被看得过重，数字中水分很大。如果加入失业率、社会保障、生态环境、社会治安、吃穿住行、教育卫生、政府的文明程度等社会发展指标考核政绩，并且与干部使用和责罚结合起来，就会促使干部勤学习、善思考、干实事，把自己的政治前途与为民做事结合起来，解决干部“只对上负责，不对下负责”的问题。③扩大干部选拔任用中的民主，建立健全乡镇政务公开制度，依法规范乡镇干部行政行为，强化对乡镇领导干部的民主监督。④推进乡镇干部职务消费货币化改革，实行限额管理或货币化改革。规范公务用车行为，严格控制公务交通费。加强公务通讯工具和费用管理。严格控制公务接待费。

建立民众参政、监督制度。一是强调公民的知情权和参与权，政务要公开。地方政府公共服务的对象是农村社会，是老百姓。建立公开、透明的制度才能把地方政府的公共服务置于社会和老百姓的监督之下。建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，从部分地区逐步建立和完善农民广泛参与基础上的政策听证制度。二是加快制定《政府信息公开法》，修订《保护国家秘密法》。我国应加快制定《政府信息公开法》。我国的《保护国家秘密法》内容已滞后于政府信息公开发展的趋势，需要修订和细化。三是充分发挥新闻媒体的信息披露作用。必须从法律上保护新闻媒体的信息披露权。新闻媒体是党的耳目喉舌，也是农民的耳目喉舌。党报、政府报和民间报纸都要发展，新闻媒体应多元化。大众传媒经营的主旨是为人民知情权服务。新闻要立法，强调有事发生一定要报道，不能谎报和瞒报，新闻违法要处罚。