新农村建设中的农业综合支持体系

王　芳

（陕西省行政学院）

【摘　要】了解农民对新农村建设的期望，认识过去农村建设工作中存在的不足是做好新农村建设工作的基础和前提，必须完善和加强农业综合支持体系，促进社会主义新农村建设。

【关键词】新农村　农民　农业综合支持体系

农村的现代化是国家现代化的重要组成部分，没有农村的现代化，就不可能实现整个国家的现代化。全面小康社会建设的重点和难点都在农村，只有建设好社会主义新农村，才能实现全面建设小康社会的宏伟目标。建设社会主义新农村，是当前全党全社会面临的重大而紧迫的战略任务，是未来五年经济社会发展的重中之重。新农村建设的主体，毫无疑问应该是农民。了解农民对新农村建设的期望，认识过去农村建设工作中存在的不足是做好新农村建设工作的基础和前提。

一、农民对新农村建设的期望

2006年初，在陕西，向农民群众和涉农部门发放了1万份调查问卷，调查农民对新农村建设的期望。收回的问卷显示，农民群众的共同期望是：希望修好村里的道路，降低农资价格；希望修缮村里的小学，派来好老师，让孩子学习取得好成绩；希望提供新技术和新品种，特别是提供产销信息，让粮食卖个好价钱……

2006年4月，江苏省宿迁市通过调查，概括出农民当前最为关注的五大类问题分别是：农村家庭教育负担重；农民看病难、看病贵；农村小型基础设施投入少；农民贷款难；农民合作组织发展慢。

农业部2006年组织了新农村建设的百村调研活动。在甘肃、青海，他们选取了两省的10个县、13个村进行了调查，走访农户60余户。在调研中发现，农民有“四盼”：一盼政府扶持，“希望政府多搞一些能进到农户的扶持项目”——这是干部群众的共同期盼；二盼产业带动，希望产业带动致富；三盼对接市场，希望解决农产品卖出好价钱的问题；四盼科技培训，希望政府对农民进行实用科技知识培训。

从上述实地调查结果中我们可以看出，农民对新农村建设的期望比较多地集中于农村的基础设施建设，集中于教育、医疗等社会事业发展问题，集中于农业新技术的推广应用，农民的科技培训，农村信贷的发展，农产品销售等农业综合支持措施问题。农民对新农村建设的期望，从侧面反映了过去农村建设工作中存在的问题与不足，理应成为政府在新农村建设工作中着力的重点。

二、过去农村工作中存在的不足

“三农”问题的妥善解决，在我们这样一个拥有全世界最多的人口、农民占人口多数的国家中，意义特别重大。我们党历来重视农民问题，也不断努力改善着农村和农民的生活状况。客观地说，新中国成立以来，尤其是十一届三中全会以来，我国解决“三农”问题的成效还是令世界瞩目的。我们以远低于世界平均水平的人均耕地，解决了中国人的温饱问题，并已初步实现了小康目标。这一成就的取得，为中国工业化的推进，为中国经济的持续高速增长，为中国的稳定提供了有力的基础支撑。但是，在多年的农村工作中，我们也存在着一些偏差和不足，存在着一些失误。认识问题与不足，是我们做好今后农村工作的基础，是合理确定政府在新农村建设中着力点的前提，是推进新农村建设的保障。

投入不足、基础设施、贷款等金融手段支持不到位、农村的社会事业滞后、缺乏稳定农民收入的有效手段等是农村工作中存在的主要问题。

1.投入不足

农业部最新公布的2005年《中国农村发展报告》显示，我国用于农业的支出占财政支出的比重从1985年的8.3％，降低到2004年的7.5％。这与欧、美、日对农业的支出规模相去甚远。2005年，中央财政用于“三农”的支出达2975亿元，比上年增长13.3％，增长幅度虽大，但平均用于每个农业人口的支出仅300元。而在2002年，用于农业和农村发展的财政支出，平均到农业人口身上，欧盟是每人6520美元，美国是6150美元，日本是5920美元，韩国也达1770美元。

中央政府的投入严重不足，地方政府如何？根据农业部2005年《中国农村发展报告》中的数据计算可知：2004年，内地31个省、市、自治区地方政府中，农业支出绝对数额最多的省市是浙江、江苏和山东，它们的农业支出都超过了50亿元，31个省市自治区的农业支出总计710亿元。各省市自治区的农业支出占其财政支出的比例在1.18％（上海）和5.0％（宁夏）之间。除宁夏外，占比在4％以上的仅有浙江（4.81％）、安徽（4.21％）、江西（4.75％）、山东（4.28％）、湖南（4.74％）、广西（4.05％）、贵州（4.13％）、云南（4.39％）和新疆（4.16％）。上述数据显示，对农业的投入，地方政府也缺乏力度。

2.贷款等金融手段的支持不到位

上述提及的《中国农村发展报告》中的数据表明，农业贷款占金融机构人民币各项贷款的比重，从1990年6.8％降低到1995、1996年的最低点3.1％后逐渐回升，2004年的比重为5.5％。这一比例与农业的基础地位，与农业对资金的渴求显然不适应。宿迁市的调查显示，当前，只有1/5的农户能够从正规的农村金融机构获得贷款支持，且手续较繁，农户从农村信用社获得5000元以上的借款难度更大。目前，亲戚、朋友之间的私人借贷行为仍是农村资金融通的主要渠道。

中国银监会副主席唐双宁在2006年7月29日的新闻发布会上介绍说，在城乡金融改革发展中，存在八个不平衡。八个不平衡皆影响农村建设，其中下列不平衡表现最为突出：改革进度不平衡，农村金融改革滞后，基本上落后城市金融改革10年左右，有的地区甚至更长；资金投入不平衡，城乡人均贷款余额相差10倍多；网点覆盖不平衡，2005年末，全国银行业机构网点平均每万人1.34个，而农村银行网点平均每万人仅有0.36个等。

农村金融体制改革的严重滞后，使得金融手段对农业的支持不到位，一定程度上制约了农业现代化的进程。

3.农村的社会事业严重滞后

由于我国农村地域广阔，农民人数众多，农村社会事业的发展需要巨额资金。正处于工业化过程中的我国，资金始终不宽裕，于是，人数众多，但自主能力和组织程度最低的农民，很自然地就成为弱势群体，在资金的分配上有意无意被忽视，这是导致农村社会事业滞后的根本原因。另外，对公共产品理解上的偏颇也是农村社会事业发展滞后的重要原因。长期以来，我国在制定公共政策，提供公共产品时，虽没有明示，但实质上是把农民排除在外的。城镇的道路、水电供应等基础设施，由政府全面负责，而农村同样的基础设施建设，却需要农民负担费用！分别实施的城镇和农村的公共政策，差异化提供的公共产品，导致城乡差距不断扩大。

城乡教育差异巨大。2004年，城镇人均受教育年限为9.43年，乡村为7年；城镇文盲率为4.91％，乡村为10.71％。全国中小学危房率6％，其中80％在农村；在15～64岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的不足1％，比城市低13个百分点。全国现有8500万文盲半文盲，3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。甘肃省2004年抽样调查显示，由于教育因素返贫的农户，占返贫总数50％。

生活设施落后。2005年，我国有2000多万人口和2000多万头大牲畜发生临时性饮水困难。有约2％的村还未通电，涉及2000多万人口；5％的村不通邮；6％的村不通电话； 6％的村、100多个乡镇不通公路；30多万建制村没有硬化路面；一半以上的乡镇缺乏文化设施；1.5亿农民缺燃料，许多地方的燃料以柴草等燃料为主；约7000万农民存在住房问题；60％以上的农民无标准厕所；每年约有1.2亿吨的农村生活垃圾几乎全部露天堆放；每年有超过2500万吨的农村生活污水几乎全部直排。目前，50％的县无处理垃圾的标准设施，5％的县无污水处理厂。

医疗，是农村社会事业中另一个弱项。我国医疗卫生资源的80％集中在城市和大医院，农村医疗卫生资源严重不足，条件差、设备少、水平低。1％的乡镇没有卫生所，现有乡镇卫生所中1/3是危房。2003年卫生部组织的第三次国家卫生服务调查结果显示，有79.1％的农村人口没有任何医疗保障，看病基本上靠自费。2005年，每户农村家庭年均医疗医药费用为1516.8元，医疗费用占农村家庭收入的比重（16.8％）大大高于城市（9.1％）和小城镇（9.7％）家庭。调查显示，有24.7％的农村居民认为“家里有病人”是致贫的主要原因之一。

4.缺乏稳定农民收入的有效手段

农业生产受自然条件的影响较大，面临着独特而又巨大的风险，风险因素直接威胁着农民收入的稳定。由于农业在国民经济中的特殊地位及其弱质性、风险性，因而各国政府都着力采取措施化解风险，稳定农民收入。合理而又行之有效的措施，当推政府补贴建立农业保险体系。目前，缺乏保费直接补贴的我国的农业保险体系处于两难境地：如果按纯市场化原则厘定费率，农民保不起；若按农民能接受的价格卖保险，一旦遇险，保险公司赔不起，若遇巨灾，因缺乏巨灾再保险转移体系，还可能导致保险公司破产。薄弱的农业基础设施，使我国农民面临着更大的风险，收入更易受风险因素制约。

另外，我国正在向市场经济体制过渡，以家庭为单位的农业生产方式与市场经济体制还不对接，盲目确定种植品种和数量，导致农产品价格大幅波动，增产不增收，甚至减收的事例屡屡出现，2006年夏季的西瓜是最典型的事例。通过提供有效的市场信息引导农民合理确定种植计划，在农产品收获季节采取综合措施疏通销售渠道，帮助农民顺利实现农产品的销售，是政府不可推卸的责任。

三、农业综合支持体系建设的政策建议

2001年12月11日，我国成为WTO的正式成员。作为WTO成员，国内的各项政策措施符合WTO的规则是必然要求。新农村建设中欲建立的农业综合支持体系，当然也应该符合WTO的有关规定。

1.WTO中的农业综合支持措施(www.daowen.com)

WTO的《农业协议》中，规定了各个成员免予作出削减承诺的政策措施，此即所谓的“绿箱措施”，共12项。因这些措施涉及的面较广，因而被称为“农业综合支持措施”。其中，与当前新农村建设相关，我国政府尚未充分运用的政策措施主要是第（1）项的一般服务和第（6）项的收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与。

（1）一般服务。在一般服务项下，包括7类政府可以提供的服务：

第一，研究，包括一般研究，与环境计划有关的研究以及与特定产品有关的研究计划。很明显，该类服务与我国农业科研的范围大致相当。各发达国家投巨资支持该类研究是普遍做法。农业科研成果的获取和推广应用，既关系农业现代化的进展，也有助于提升农业的收益水平，促使农业长期稳定增长，还有助于提高农民的收入。近些年来，我国的农业科技投入偏低，科技对农业的贡献率提升缓慢。

第二，病虫害控制，包括一般的和特定产品的病虫害控制措施，如早期预警制度、检疫和根除。病虫害的控制方面我国政府一直投入较多，做得较好。

第三，培训服务，包括一般和专门培训设施。在这方面，我国一些地方政府刚刚起步，但收获颇丰，今后应在全国大力推广。如东莞市常平镇为增强经济增长的后劲，采取多种有效方式培训农民，通过技能培训培养出一批具备现代市场观念、懂技术、会经营的“新农民”。通过培训，农民的综合素质有了较大提升，农民素质的提高带动了农村经济的进一步发展。2005年，常平镇农民人均纯收入将近1万元。

第四，推广和咨询服务，包括向生产者和消费者提供了解研究信息和研究结果的便利途径。在这方面，我国政府尚需更多投入。农民获取市场需求信息的渠道不畅，农业科技成果的转化率偏低，转化成果的普及率也偏低，“十五”期间，两个数据均为40％。

第五，检验服务，包括一般检验服务和以健康、安全、分级或标准化为目的的特定产品检验。我国农业政策中，很少涉及为农民提供该类服务，还几乎是空白。2006年农业部宣布的将为农民群众做的15件实事中，“为1亿农户提供免费的测土配方施肥服务”或许可以算是检验服务的尝试。

第六，营销和促销服务，包括与特定产品有关的市场信息、咨询和促销。营销和促销服务方面，政府可以做的文章还很多，意义也很重大。我国以家庭为农业的基本生产单位，农业生产高度分散进行，对农产品的市场需求把握不准确，反映较慢，因而为农民提供有关的市场信息，帮助农民进行农产品的市场营销和促销，既关系着农业的稳定发展，又关系着农民收入的保障，还关系着农产品的宏观供需平衡。除了政府直接为农民提供营销和促销服务外，政府通过培育农村农民合作组织，使其成为农民和市场的有益中介，应该是效果更好的举措。政府在营销和促销方面对农业的支持，可以收到事半功倍的效果。如浙江自2005年9月份开始推广应用的“农民信箱”，该信箱具有网上推销、采购、咨询、调查等多种功能。目前，“浙江农民信箱”的实名制注册用户已达50.18万，全省有77％的行政村建起了农民信箱联络点。通过这个农业信息化公益系统，已发布农产品买卖信息9419条、公共服务信息4210条，收到了很好的效果。

第七，基础设施服务，包括电力网络、道路和其他运输方式、生产和港口设施、供水设施、堤坝和排水系统以及与环境计划有关的基础设施工程。基础设施服务所涉及的内容，大多数是农业和农村的基础设施，与城镇的基础设施相对应。前已述及，我国在农村基础设施建设方面的投入不足，导致农业和农村的一些基础设施严重缺乏或老化、退化，无法正常发挥作用。真正以平等之心对待农民，让农民分享公共服务和公共产品的阳光，是检验“社会公平”与否的标准之一。

（2）收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与。收入保险计划中政府的资金参与主要是指政府可以帮助建立和完善农业保险体系，收入安全网计划则是指政府可以运用农业保险之外其他各种综合措施稳定农民收入。目前，我国的农业保险尚处于艰难起步阶段，收入安全网计划还是空白。收入保险与收入安全网计划与农民的收入状况直接相关，当然也就与我们当前新农村建设中的核心问题之一，增加农民收入直接相关。

2.完善和加强农业综合支持体系建设的政策建议

WTO中允许使用的农业综合支持措施一定程度上是各国支持农业发展经验的总结。通过比较我国现状，我们发现差距是巨大的：WTO的《农业协议》许可使用的农业支持措施我们运用得极不充分，我国的农业支持措施还较为零散，综合支持体系还很不完善。完善和加强农业综合支持体系的建设，既是农业在国民经济中基础地位的需要，也是加快新农村建设的有力保障。今后一段时期，在农业综合支持体系中，我们应着力完善和加强的措施包括：

第一，加大对农村基础设施建设的投资力度，切实改善农村基础设施落后状况。农村基础设施具有公共产品属性，农村基础设施建设属于“社会公平”范畴，所以政府投入应是农村基础设施建设的主要资金来源。

第二，加快农业保险体系的完善，稳定农民收入。2006年6月，国务院出台了《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，《意见》指出，要探索建立适合我国国情的农业保险发展模式，将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系。《意见》明确提出了补贴农户、补贴保险公司、补贴农业再保险的“三补贴”政策，即：中央和地方财政对农户投保按品种、按比例给予补贴；对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴，建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。我们希望，《意见》中所涉及的一些内容的实施细则尽快出台，中央、地方财政支持的农业再保险体系尽快建立。

第三，加大对农村教育和医疗等社会事业的投资，缩小城乡差距，为中国经济的持续稳定增长提供稳定的社会基础。在加大教育和医疗等社会事业投资的同时，要探索农村教育和医疗的新体制，提高资金的运作效率。

第四，加快农村金融体制改革，增强金融手段对农业的支持。农业银行、农村信用社的改造都应加紧进行；此外，目前在农村影响广泛，但尚无合法地位的农民资金互助社的进一步发展方向，应该尽快确定，可以考虑让其成为农村金融体制改革的突破口。

第五，加大培训农民的工作力度，提高农民综合素质。新农村建设的主体是农民，综合素质不断提高的农民，才是新农村建设的持续推动力。政府应设立专项基金用于农民培训，采用多种培训方式，为新农村建设培养合格的主体，保障新农村建设的顺利推进。

第六，加大对农业科研的投入，提高农业发展的科技含量，加快农业现代化进程。考虑到农业在国民经济中的基础地位和农业科研投入与收益的特点，农业科研系统的市场化改革应慎重推进，政府对农业科研的支持资金应该递增而不是削减。

第七，尽快确认农民合作组织的地位，并通过经费支持等多种措施促其成长，使其发展成为农产品生产与消费之间的有效中介，实现我国现行农业生产方式（以家庭为基本单位）与市场机制的对接。在我国相对发达的一些省份，农民合作组织已经有了较大的发展，实践也已充分说明农民合作组织的发展对解决农民个人与大市场的矛盾，解决农产品产与销的脱节与矛盾有重要意义。但是，依照我国现行法律，农民合作组织的地位并不明确，无法准确定位的结果是既无法规范其行为，亦无法扶持其发展。

第八，采用多种灵活方式，构筑信息通道，及时有效地将农业生产、营销等信息传递给农民，避免农产品价格的大幅波动，稳定农民收入。“浙江农民信箱”的做法值得推广。另外，在构筑农业及农产品信息通道时，应该具有国际眼光，商务部与农业部应合作建立畅通的信息渠道，将国际市场农产品的供求信息及时提供给农民，使我国的农业能充分利用国内和国际两个市场资源，加快发展。相信，通过农业综合支持体系的建立和完善，我国农业现代化的进程一定会加快，新农村建设也会稳步推进，困扰我国多年的“三农”问题也会迎刃而解。

参考文献

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