试论社会主义新农村建设的法制保障

权小虎

（西安市行政学院）

【摘　要】新农村建设还需要树立全新的法治理念，加强基层民主法制建设，切实维护农民的民主权利。同时还须加大立法力度，为新农村建设营造良好的法制环境。

【关键词】新农村　法制保障

党的十六届五中全会提出了推进社会主义新农村建设的历史任务，这是党中央统揽全局、着眼长远、与时俱进做出的重大决策，是一项不但惠及亿万农民，而且关系国家长治久安的战略举措，是我们在当前社会主义现代化建设的关键时期必须担负和完成的一项重要使命。新农村建设，法制要先行。推进农村法制建设，是社会主义新农村题中应有之义，也是建设社会主义新农村的基本保障。

一、当前农村法制建设的现状

1.农业法律体系不够健全，滞后于农业和农村经济发展的要求

到目前为止，我国已颁布实施了10多部农业法律和10多部农业法规，一大批地方性的农业法规也已制定出来。可以说，农业无法可依的状况已基本得到改变。但目前有关农业的立法，更多的是行政性法规，而体现平等、自愿、等价、有偿和诚实信用等市场经济原则的有关农业的民事立法还比较弱。一些急需的法律还没有制定出来，特别是保护农民权益的法律还较薄弱。规范农村市场主体、维护市场秩序方面的法律也很少。

2.农业执法和执法监督相对薄弱

目前，农业行政执法主体和执法行为都很不规范。农业行政管理部门由于力量薄弱，许多法律法规只好交由事业单位代为执行，仅农业系统内的执法机构就有20多家。一些执法主体将执法权集于一身，既当裁判员，又当运动员。有的执法单位甚至滥用执法权。社会上把这形容为“办一件事，立一个法，设一个机构，多一道关卡，多一项罚款收费”。

3.农村基层干部和部门“重人治，轻法治”，法制观念比较淡薄

中国在长达几千年的封建社会中，法律始终附属于专制权力而存在，它孕育了大量的与现代法制原则相左的传统和习惯，如皇权至上、权高于法的观念；宗法伦理至上、情重于法的观念；特权等级意识；忠孝服从意识等。正如邓小平同志所说：“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”农民上访现象近年来有增加之势，说明农民的法律需求还远远得不到满足，说明我们为农民提供的法律服务还远远不够，说明农村离“法治”还有很大距离。

4.农村的法制宣传工作不够深入，依法治理措施力度不大

从组织者角度看，农村普法实施难；从村民角度看，农民学法难；从依法治理的措施来看，首先，缺乏对农村法律宣传、纠纷调处和法律服务等工作的分析研究，不能针对农村开展工作。其次，对各乡、村干部的依法行政、依法治村工作缺少监督，对于不依法行政、不依法治村而导致的农村不稳定的责任人，很少追究责任或进行必要的惩处。

二、新农村建设中加强法制保障的重大意义

1.进一步巩固农业的基础地位，必须依靠法治

改革以来，中国过去那种主要依靠行政手段对农业进行直接管理的情况已经发生了根本的改变，政府越来越注重采用经济的和法律的手段来支持和保护农业，但是，对法律手段的使用还远远不够，各种经济手段大都没有以法律的形式加以确认，许多农业政策执行不执行，执行的好不好，除了作为考核干部政绩的依据外，一般都没有明确的法律责任。这样一来，许多好的政策在执行中往往走样。在我国经济工业化、市场化、开放化程度不断提高的条件下，农业越来越成为需要国家保护的脆弱行业。确保对农业有足够的财政和信贷投入，保护农业环境资源，保障主要农产品总量和结构平衡，保护农业在国际贸易竞争中的地位等，都要依靠法治。

2.保护农民的合法权益——长期稳定的农村家庭承包经营制度，必须依靠法治

农村改革最具实质意义的是建立了家庭承包经营制度，使农户成为一个独立的经营主体和财产主体，正是这一改革，使农民得以率先进入市场，使农村得以率先构筑起了适应发展社会主义市场经济要求的新经济体制的框架。农村经过了20多年的改革，今天，农民依然缺乏长期的、完整的、有法律保障的土地使用权；对农村乱收费和农民不合理负担居高不下的问题依然没有治本之策；农民一家一户小规模分散生产，势单力薄，谈判地位低，往往要承受巨大的市场风险，遭受巨大的利益损失。这说明，保护农民的合法权益，长期稳定农村家庭经营制度，仍是一项艰巨的任务，仅仅依靠制定各项政策已经远远不够了。

3.在新的形势下，保持农村的长治久安，必须依靠法治

近年来，农村大规模集体越级上访事件明显增多，表明了农村存在着不稳定因素。造成农村不稳定的主要原因是，因乱收费、摊派泛滥、罚款无序、乱集资等造成农民负担过重；因基层干部随意收回承包地、随意批地以及集体资产流失而损害了农民的利益。这些行为背后往往滋生着腐败。这些问题造成了基层政府和社区组织与农民之间的不信任，各种形式的冲突有所增多，局部地区甚至出现突发事件。农民与社区组织和基层政府间的冲突，并不是两个社会群体根本利益的对抗。但当这种冲突发生时，社区组织和基层政府往往简单压制，冲突的双方难以直接沟通，这样非但不能化解冲突，还会激化冲突。消除上述不稳定的因素，化解冲突，就要认真落实好关于减轻农民负担和稳定土地承包关系等各项政策，并加快这方面的立法，依法保护农民的生产经营自主权和财产所有权。

4.在确定了依法治国的方略以后，要把建设社会主义新农村的基本政策法制化(www.daowen.com)

在发展社会主义市场经济的条件下，在确立了依法治国的方略以后，党对农村工作领导的方式也相应地转变，即领导农业和农村工作，既要靠政策，更要靠法律，要把党的农村基本政策法律化。政策固然重要，但毕竟代替不了法律，仅依靠政策指导农业发展，是不可靠的。法律具有规范性、可操作性和强制性等特点，是落实政策的强有力工具。只有把政策法律化，政策才有稳定性。经过20多年的探索，农业和农村发展的大政策已经很明确了。把党的农村基本政策法律化，现在的条件应该说是更加成熟了。特别是当前的新农村建设更需要把出台的一系列的政策法律化，这样才会保持农村发展的稳定与和谐，也才能依靠法律指导新农村建设的深入开展。

三、新农村建设中法制保障若干问题的思考

1.加强农村基层民主法制建设，切实维护农民的民主权利，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权

扩大农村基层民主，搞好村民自治，是当前和今后一个时期建设社会主义新农村着力抓好的六项重点工作之一，必须强化措施，进一步加强农村基层民主法治建设，为建设社会主义新农村提供法治保障。

（1）进一步加强基层依法治理工作。实践证明，基层依法治理是实现农村法治化管理的有效形式和手段。继续开展依法治乡（镇）、依法治村活动。促进农村各项事业逐步走上规范化、法制化轨道，提高农村基层法治化管理水平。不断完善“依法建制、以制治村、民主管理”的经验，建立强有力的村两委班子，建立健全符合新农村发展的村民自治章程，进一步完善各项村级事务管理制度，并通过及时依法解决农村热点、难点等问题，使农民群众切身感受到依法治理的实际效果，建立依法、规范、民主的新农村管理体制。

（2）进一步加强“民主法治村”创建活动。进一步健全和完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，进一步建立健全“一事一议”等村民议事制度，增强工作的针对性和实效性，建立工作的长效机制，形成村党组织领导下充满活力的村民自治机制，使“民主法治村”创建活动切实成为农村基层法治建设的有效载体，推动农村基层民主法治建设稳步、健康发展，确保广大农民群众依法行使当家做主的权利。

（3）完善村民自治的相关法律制度。具体地说，应当放手让村民委员会独立处理本村公共事务，将乡镇与村委会的关系，从当前事实上的上下级关系，规范到“指导、支持和帮助”的关系上来。针对当前乡镇政府实际掌控村级事务的情况，还应该制定相关的法规或规章，防止乡镇借“一事一议”的形式向农民乱摊派。此外，还有必要进一步规范“两委会”制度，完善村级办事程序，比如，国家可以制定村务民主化管理的规范性条文，各地方也可以根据本地实际，制定“乡村典章”的示范条文并逐步推广，以完成由“能人治村”向“制度治村”的转变等等。通过这些制度上的创新与完善，必将有助于农村民主政治的健康发展。

2.充分发挥法制的保障功能，为新农村建设营造和谐稳定的社会环境

建设新农村，必须把维护农村社会政治稳定摆上突出位置，着力化解农村各类矛盾纠纷，着力解决农村各类不和谐、不稳定问题，保障广大农村群众心平气顺，安居乐业。对改革发展中出现的问题，要善于用改革的思路和发展的办法去解决，努力把握好维护群众利益与维护社会稳定的结合点，做到既有效地维护群众的切身利益，又有效地维护社会稳定。

（1）切实维护好农村社会治安，严密防范、严厉打击各类违法犯罪活动，集中整治突出的治安问题，使广大农村群众不断增强安全感。从当前农村治安情况看，农村违法犯罪问题既有与城市违法犯罪问题的共同特征，又有农村自身的特点。影响农村群众安全感的突出问题主要是盗窃抢劫、流氓恶势力、制假贩假等侵害群众生命财产安全的犯罪和黄赌毒等社会丑恶现象。对这些群众深恶痛绝的违法犯罪问题，必须有针对性地采取措施，予以严厉打击、集中整治，切实把各类违法犯罪活动高发的势头压下来，确保刑事犯罪案件发案数不出现大起大落的波动和震荡，始终保持农村社会治安的持续稳定状态。

（2）进一步做好人民调解工作，为维护农村社会和谐稳定服务。建设社会主义新农村离不开和谐稳定的农村社会环境。要重视和发挥好人民调解在预防、化解农村矛盾纠纷中的基础性作用，维护农村社会的和谐稳定。人民调解组织既要及时化解婚姻家庭、邻里纠纷等传统民间纠纷，也要参与征地拆迁、环境污染、撤村建居、土地承包等引发的群体性、易激化矛盾纠纷的调处工作。要全面加强人民调解组织建设，特别要加强乡镇（街道）、村（居）委会调解组织和调解工作的规范化建设。大力开展矛盾纠纷排查工作，做到早发现、早解决，把矛盾纠纷化解在萌芽状态。要充分发挥人民调解网络作用，健全和落实纠纷信息反馈机制，为基层党委、政府了解和掌握社情民意发挥积极作用。要强化人民调解员业务培训和工作技能培训，不断提高人民调解员的调解能力和调解水平。要探索适应新农村建设需要的纠纷调处办法，进一步加强人民调解与行政调解、司法调解及民事诉讼的衔接和协调。要调动社会各方面的积极性，共同做好农村刑释解教人员的安置帮教工作，预防和减少重新违法犯罪。

（3）健全组织机构，加强队伍建设。要配齐配强乡镇政法机构工作人员，落实经费保障，有效整合农村基层政法工作力量。进一步规范村治保会、调委会工作制度。乡镇政法机构要将农村民主法制建设纳入平安建设的考核体系，对依法治村要肩负起领导、指导、监督的职责。村级综治协管员队伍要切实肩负起宣传法律法规，排查调处纠纷，开展群防群治，维护一方稳定的责任。

（4）改革“二元户籍制度”，依法保障城乡居民的平等权，实现对农民工群体的特殊保护。公民在法律面前一律平等是我国宪法的重要原则，这一原则要求国家给予每个公民平等而不是差别对待，保障公民平等发展的资格和机会。由于长期的城乡二元结构和一些政策的城市偏向，这一宪法原则落实不够，农民的许多平等发展机会得不到真正保障，造成城乡差距拉大，农村基础设施建设、农民受教育权利、就业权利、医疗和社会保障方面与城市存在明显差距，农民群体的合法权益得不到充分尊重。因此，要建设和谐社会，解决“三农”问题，最关键的问题是要按照宪法原则，切实保障城乡居民的公民平等权，积极稳妥地改革现行的城乡二元分割的户籍制度，促使“农民”向“全权公民”转化。其次，出台农民工权益保障法，以强化对这个群体的特殊保护。要做好对农民工的法律援助和法律服务工作。要把农民工列为法律援助的重点对象，集中力量保证对农民工案件的法律援助。要引导法律服务机构和从业人员积极参与涉及农民工的诉讼活动、非诉讼协调及调解活动。

3.充分发挥法制的服务功能，为建设社会主义新农村营造良好的法制环境

（1）加大法制宣传教育力度，为社会主义新农村建设营造良好的法制环境。法制宣传教育工作要继续坚持服务大局的工作理念，紧紧围绕党和国家建设社会主义新农村的一系列方针政策和农村改革发展稳定的实际，积极开展针对农村、农民的法制宣传教育。大力开展以宪法为核心的法制宣传教育，进一步增强农村广大干部群众的宪法意识，树立和维护宪法权威；大力开展以农业生产、农村市场经济为重点的法律法规的宣传，进一步促进农村市场经济法律秩序的健全；大力开展以维护农村社会稳定为内容的法律法规的宣传，积极引导广大农民群众依法行使权利，依法履行义务；进一步推进农村基层民主法治建设，动员和激励广大农民群众依法积极投身社会主义新农村建设，动员和激励社会各方面依法积极支持、参与和服务新农村建设，促进人人关注新农村建设、人人支持新农村建设、人人参与新农村建设、依法进行新农村建设良好局面的形成，为建设社会主义新农村营造浓厚的法治氛围。

（2）增强农村干部法律意识，提高依法办事的能力。农村的法制建设是实施依法治国的一项基础性工作。这项工作需要依赖于一支高素质的农村干部队伍。农村干部是贯彻执行党在农村各项方针政策的骨干，是带领广大农民脱贫致富奔小康，建设有中国特色社会主义新农村的带头人，在法制建设过程中要克服一切思想障碍，树立全新的法制观念。

农村干部必须克服的思想障碍有：一要克服封建特权思想。农村干部绝不能利用手中的权力来搞特权。二要摒弃人治思想。在农村工作中不能以言代法，以权压法。三要清除封建主义专制思想的余毒，坚持依法办事，反对独断专行的家长作风。四要改变重经济建设轻法制建设的思想。目前不少农村干部认为，只要把经济搞上去了，要不要法制建设并不重要。他们没有认识到法制建设对经济建设起推动、规范、引导与保障的作用。五要改变重人情轻法制的思想。要摆脱以感情代替法律，不敢依法治理的局面。

社会要变更，观念要先行。建设社会主义新农村的关键在于能否以务实、创新和敢为天下先的精神，拓展思路、更新观念。一要树立法律至上观念。法律至上应成为农村干部实现农村依法治理，建设现代化农村的思想和行为的准则。二要树立权利与义务统一的观念。权利与义务是统一的。在现实生活中存在的民与官关系倒置，非法拘禁等现象屡禁不止，是农村法制建设的大忌，是权利义务统一观念不强造成的痼疾。

（3）拓展法律援助和“12348”法律服务。组织律师和基层法律服务工作者深入农村，以使村民和弱势群体能够及时获得所需要的法律服务。针对农村老年人、妇女、儿童、残疾人、劳保家庭等困难群体，深入开展法律帮困、法律扶贫、法律维权等工作。同时，积极为农民工提供法律帮助，维护农民工的合法权益。“12348”法律服务工作人员要积极接受群众的法律咨询，做到“有问必答、有纠必解、有诉必帮、有困必助”，并定期在社区、乡（镇）村开展现场法律咨询活动，送法上门。

（4）加大立法力度，促使农业增效、农民增收，确保农业投入稳定增长。在市场经济条件下，政府支持和保护农业，最重要的措施是运用法律手段促使农业增效、农民增收，确保农业投入稳定增长。为适应新农村发展需要，必须加大农村立法工作，将行之有效的政策制度化、法制化。当前要重点加强三个方面的立法：一是加强党在农村基本政策方面的立法；二是加强农产品质量安全方面的立法；三是加强保护农业生产环境，促进农业持续发展方面的立法，尤其需要重视农村金融和农业财政的立法。

为了防范农村金融风险，改进农村的金融服务，我国要尽快制定《农业信贷法》，把农村金融体制的改革和管理纳入法制化的轨道。为了规范农业财政资金的投入，应制定专门的《农业财政投入法》，明确界定各级政府在农业投入上的事权和财权关系，确定农业财政投入的来源，规定农业财政资金的投向、使用原则，明确具体的法律责任等。