社会主义新农村建设中农民土地权益保护的法律探析

吴琼华

（陕西省行政学院）

【摘　要】农民的土地权益在历史上屡遭侵犯的法律原因，一是土地承包经营权的物权法律属性不明确。二是农村土地产权不明晰。三是我国现行土地征用补偿制度存在缺陷。

【关键词】农民土地权益保护　土地承包经营权　用益物权　农村土地产权　土地征用补偿

中国是一个农业大国，也是一个农村人口占较大比重的国家。基于特殊的国情，中国社会每一个阶段性的重大社会变革都是从农村开始的。中国改革的初步成功始自农村家庭联产承包责任制的施行。如今，当我国历经20多年的改革到了一个需进一步深化的新的历史关头，农业、农村和农民问题再度引起各界高度重视。2004～2006年，中共中央连续三年的1号文件都以“三农问题”为主题，今年下发的中央1号文件，更提出建设社会主义新农村，把农村工作推向了新的历史高度，建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村亦成为全党全社会的共同认识和共同行动。

毋庸置疑，社会主义新农村建设的20字目标中，生产发展是第一要务，是其他目标得以实现的基础和保证。农民的根本权益是土地权益，生产发展的关键就在于农民能否有效行使土地权利，获得最大的土地权益。遗憾的是，农民土地权益保护的历史和现状都不容乐观。笔者在此想从法律角度探析形成这一问题的原因和解决这一问题的对策。

一、农民土地权益不能得到切实保护的历史成因的法律分析

总体上，农民土地权益被侵犯集中表现在两方面：一是农民的土地承包经营权益不能得到有效保护，承包户不能实现对承包土地的稳定自主经营；二是大量农民因集体土地被征用而失地且未得到合理补偿，“失地又失权”的情况严重。

农民土地承包经营权益遭到侵犯的情况由来已久。2003年农业部分赴全国12个省进行调查，罗列出“干涉承包方生产经营自主权、违法调整农户承包地、不落实二轮承包政策”等12类严重侵害农民土地承包经营权的行为。造成上述情况的原因当然是多方面的，但从法律层面讲，土地承包经营权的物权性质未能得到有效法律确认，从而导致土地承包经营权权属状态的不稳定应该是一个重要原因。农村土地承包经营权是新型的用益物权，这一点《农村土地承包法》已有明确规定。据物权法定原则，当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事实上，《民法通则》（1986年）、《农业法》（2002年修订）、《土地管理法》（1998年修订）都明确规定土地承包方与发包方可以订立承包合同，约定双方的权利和义务，这显然与物权法定要求相违背，也造成了农村土地承包经营权内容的不确定、效力的不稳定、权属的不稳定和交易安全无保障等问题。

农民土地权益被侵犯的另一表现是，集体土地被征用过程中大量农民“失地又失权”。据有关资料，中国目前有“失地农民”约4000万人。有调查表明，多数地方征地收入分配的比例大致是：农民得10％～15％，集体得25％～30％，地方政府及其机构得60％～70％。按现行征地补偿制度，农村土地被国家征用后，地方政府成为最大受益者，其次是集体经济组织，失去土地的农民却得到较少的补偿。另据调查表明，由于政府提供的土地价格低廉，不少地方存在一些开发商、投资商大量圈地却不开发，待价而沽搞土地投机的情况。更有一些地方政府官员受巨大利益驱动在征地、批地时滥用权力谋私。据中国国土资源公报统计数字显示，到2003年年底，各地发现土地违法行为17万多件，立案查处了近13万件，结案12万多件，罚没款超过12亿元，收回土地面积近6000公顷，有925人被依法给予党纪政纪处分，132人被依法追究刑事责任。另外，一些地方还存在乡（镇）政府和村集体侵吞农民应得的土地补偿款的情况。

为什么各种利益群体都在农村土地征用上趋之若鹜并能分得一杯羹，农民却“失地又失权”呢？笔者认为，造成上述恶果的法律原因有二：一是农村土地产权不明晰，形成了事实上的土地所有权主体虚置。这就给各类试图从农民土地上盘剥利益的组织和人员提供了可乘之机。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。但实际运作过程中，乡集体经济组织往往并不存在，村集体经济组织缺位，村民小组作为农村群众性自治组织，却无处置农村土地的权力，这便形成农村集体土地所有权主体事实上的不清晰。在不涉及利益分配时，乡（镇）政府、村委会、乡（村）经济组织都不关心所有权主体问题，一旦有土地征用补偿款下发，大家又都争先恐后地当土地所有权主体，并举出充足理由证明自身的合法主体地位。正是农村集体土地所有权主体的含糊不清，导致了土地征用补偿款“乡（镇）扣”“村留”“乡（村）经济组织提”的现象，使得原本就很少的征用费到农民手中几乎所剩无几。针对这一现象，用农民自己的话说：集体所有就是大家所有，个人没有。

造成征地中农民“失地又失权”的第二个法律原因就是，我国现行土地征用补偿制度存在缺陷。首先是关于征地公益性问题。按照《土地管理法》第二条第四款规定，只有为了公共利益的需要才允许征地，征地是否属于公益性目的，由负责审批的各级政府和土地行政主管部门审查。此种规定太原则，未具体说明“公益性”的法律界定标准，给了相关行政部门过大的自由裁量空间。导致实际操作中，有很多以公益性项目上报审批的征地，征后却被用于经营性活动。农民则因土地被滥征而失地。其次是关于征地补偿标准问题。目前对被征地农户主要以货币化补偿安置，补偿标准以被征地前三年的平均年产值来计算，不管征用的目的是公共利益需要，还是经营性的，也不管所征用的土地处于什么地段，供地价格是多少，一律按照被征用土地种植棉花、小麦等农作物的收益来计算补偿费用，这种补偿标准太低，很不合理。最后是关于征地操作程序问题。在实际征地过程中，一般由县、乡（镇）人民政府出面协调，征地补偿费用也由乡（镇）人民政府或村民委员会直接与用地单位协商，农民没有知情权。一些用地单位通过做好乡（镇）政府和村委会的工作，采用法定标准的最低限来补偿。此种操作程序下，征地安置补偿方案不公开、补偿标准低、安置补偿不到位、层层克扣的现象便屡屡发生。

综上，农民土地权益屡遭侵害的法律上的根本原因，一是土地承包经营权的物权法律属性不明确。二是农村土地产权不明晰。三是我国现行土地征用补偿制度存在缺陷。(www.daowen.com)

二、社会主义新农村建设中加强农民土地权益保护的重要性及其对策

社会主义新农村建设中，更要加强农民土地权益保护。首先，加强农民土地权益保护能够提高农民生产积极性，实现农村上地可持续利用，促进农村生产发展，加快新农村建设。其次，加强农民土地权益保护可以帮助农民增收，缩小城乡差距，同时体现社会公平。这顺应了社会主义新农村建设的主旨。最后，加强农民土地权益保护还能有效避免某些组织和人员在社会主义新农村建设中，打着“发展生产”的旗号，对广大农民进行新形式的土地权益盘剥的情况出现。

当然，农民土地权益保护问题的解决绝不可能一蹴而就。笔者认为，关键在于先切实解决好前述农民土地权益保护存在的三大法律问题，堵住制度上的漏洞，才能进而带动农民土地权益保护问题的全面解决。针对这三大法律问题，笔者认为应采取的法律对策是：

1.加强落实《中华人民共和国物权法》明确的农民土地承包经营权的用益物权的法律地位，避免因既往法律在此问题上的冲突而导致的土地承包经营权在行使中的错位现象

令人可喜的是，十届人大五次会议通过的《中华人民共和国物权法》，在土地承包法的基础上进一步确认了土地承包经营权的用益物权的性质。这意味着土地承包权是相对独立于集体土地所有权的法定物权种类，行使集体土地所有权必须尊重承包经营权，这也形成对集体土地所有权行使的法律限制。由此，如果集体经济组织侵犯了土地承包经营权，承包人不仅可以按照土地承包合同提起违约之诉，还可以采取物权法规定的保护手段，捍卫承包人自身的合法权利，这大大提高了承包人对各种侵犯土地承包权的抵御能力。笔者认为，在新的历史机遇下，应加强落实《中华人民共和国物权法》明确的农民土地承包经营权的用益物权的法律地位，让其为社会主义新农村建设提供及时有效的法律保障。

2.尽快出台相关立法解释或司法解释，明确“农村土地集体所有即农民共同共有（或联合所有）”，从而解决因农村土地产权不明晰所导致的农村土地所有权主体虚置这一法律问题

农村土地集体所有实质上应是农民共同共有（或联合所有），这样的表述更能将农民的土地权益落到实处。笔者认为，应该按照农民共同共有的原则理解集体所有权，在此意义上，集体土地所有权也可以划分成所谓股份，由集体内成员平均持有，任何有关集体土地的处置，集体内成员都有权按所持股份参与决策，任何有关集体土地的收益，集体内成员都有权按所持股份享有应得的份额。这样做，才会使农民的根本权益始终与土地相连，即使农民失去对土地的占有仍然能获得土地权益，不至于“失地又失权”。

3.加快完善土地征用及征地补偿制度，有效填补我国现行土地征用和征地补偿制度的漏洞

笔者认为，可以通过修改、完善《土地管理法》或国务院及相关部门制定征地补偿的实施细则等方式，完善土地征用制度。第一，应严格限定土地征用的公益性用地范围。公益性用地范围可严格限定在国家机关用地和军事用地，城乡基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，监狱、劳教所、戒毒所等特殊用地，享受特殊政府优惠的用地等范围内。第二，应体现市场机制和经济规律的原则，以土地所有权市场价格为基础来确定征地补偿费用。对此，各地方政府则应制定可操作性更强的征地补偿规定，明确本地区土地征用补偿最低标准，只能上浮，不能降低。第三，规范征地补偿的操作程序，保证失地农民在征地补偿过程中的谈判权和知情权。只有做到了整个征地补偿过程的操作公开，才能确保征地补偿结果的公平，才能实现征地补偿的最终的公正。

4.建立科学、务实的社会主义新农村价值评估体系

笔者认为，只有在新农村建设中树立正确的农民土地权益观念，始终以农民土地权益得到有效维护为社会主义新农村建设的核心价值标准，才能确保前述制度上的完善能够和社会主义新农村建设的实践产生有效的衔接，最终使农民土地权益最大化这一价值目标在社会主义新农村建设中能够得以实现。

农民与土地有着天然的联系，土地权益是农民的根本权益。伴随着社会现代化的进程，在社会主义新农村建设不断深入的过程中，农业经济的商品化程度会逐步提高，相应的，农民不一定直接占有土地，但土地应始终是农民最基本的权利来源。我们应时刻警惕社会主义新农村建设中以侵犯甚至牺牲农民土地权益为代价换取表面繁荣的“拔苗助长”行为，树立正确的社会主义新农村建设观念，切实以保护农民土地权益为基础，制定出稳妥可行、可持续发展的建设计划，不急功近利搞速成，而是稳扎稳打求长效，只有这样，社会主义新农村才不会昙花一现，而是历久弥新。