苏 杨 苏 洁
（西安市行政学院 陕西邮电职业技术学院）
【摘 要】通过对西安市失地农民参加养老保险意愿与保险水平选择两个层面的考察，分析了西安市失地农民养老保险方面存在的主要问题，进而提出农村社会养老保险需要适应城市化的发展要求，并根据失地农民的参保意愿和经济承受能力，在政府和集体地扶持下，建立一种更适合他们需要的社会养老保险制度。
【关键词】新农村建设 失地农民 养老保险 调查
土地是农民赖以生存、养老的主要物质资源。失去土地后，农民家庭靠地养老的不确定因素与养老风险增大。现行的城镇职工社会养老保险和农村社会养老保险并没有完全把失地农民纳入保障范围，政府对此也没有建立相应的养老保障制度。随着失地农民数量的增加，其社会保障问题将越来越突出，社会不稳定的隐患也随之增大。因此，失地农民的养老保障问题是现阶段亟待解决的社会问题之一。西安市作为省会城市，为了完善城市功能，调整城市布局，实现城市空间资源的合理配置，充分发挥大城市的“聚集效应”和“规模效应”，同时进一步提高城市化水平，城市规划面积在不断扩大，许多郊区农村被圈入城市。如2003年，西安市进行了新一轮的城市总体规划，西安高新技术开发区启动了新型工业区、国际软件园、创业研发园、中心商务区、航空科技园五大功能园区的开发建设。西安城区的东拓、西连（咸阳）、南进（秦岭山）、北圈（使渭河成为城中河）、三环路拓建等城市化举措，必然使大批农民失去土地。根据西安市国土资源局提供的数据，西安市从2000年至2003年底，全市各类建设用地88051亩，其中占耕地40188亩，占建设用地总面积的45.6％。据测算，全市平均每征一亩耕地约造成1.9个失地农民。本文以西安市雁塔区和长安区作为调查对象，理由是所选择的调查对象自改革开放以来分别经历了国家城市建设、绿化建设、开发区建设，以及区、乡镇和村开发建设等不同类型的征、占用农地现象。因此，所选取的调查对象具有一定的典型意义。
一、新农村建设中制约失地农民社会养老保险的因素分析
此次调查通过访谈（大规模访谈）和座谈（焦点访谈）的方式进行。本次调研共发放问卷400份，收回有效问卷366份，有效率达91.5％。调查对象为18～60周岁之间的失地农民，其中男性203人，占总数的55.5％，女性163人，占总数的44.5％。本调查从两个角度考察失地农民的养老保险参与意向：
（1）当前失地农民的社会养老保险参加意愿，分析目标为“根据农村社会养老保险制度的内容及您自己的经济条件，您是否愿意参加”。
（2）对社会养老保险的水平选择，分析目标为“根据农村社会养老保险制度的内容及您自己的经济条件，您会选择怎样的投保标准”。
针对以上两个指标，在对调查问卷有关变量的设计中，我们提出了以下基本问题，以便对失地农民的参保意愿进行实证分析。①调查对象对“在年轻时就应参加养老保险”观点的认可程度；②调查对象认可的解决养老问题的方式；③参加各类养老保险的情况；④愿意参加政府主办并组织的农村社保的人群分布；⑤还没有参加农村社保的原因；⑥调查对象认可的目前农村老人维持基本生活需要的每月现金金额；⑦调查对象认可的月缴保费金额。
通过调查，我们发现农民养老保险存在以下制约因素：
1.失去土地直接影响农民养老保障
土地是国民经济的命脉，是农民生存的基础，土地在农民生产生活中发挥着生产资料、经济基础、社会保障、繁衍发展等多种功能。在调研过程中，不少农户虽然承认种田收益不高，但主动转让土地的并不多，农民仍将农田种植视为一项必备的家庭经济来源。据调查，自高新区成立以来，雁塔区已征用土地约2.8万亩，涉及37个行政村，其中丈八街道办辖28个行政村，目前涉及拆迁的24个村，被征用土地2.42万亩，占耕地总面积的86.5％。长安区郭杜街道办辖41个行政村，征地拆迁涉及21个村，被征用土地1.6万亩，约占耕地总面积的38％，现在人均耕地不足0.3亩的有4个村，其中有的村的农民几乎没有土地。通过以上数据可知，这些农民的土地被征用后便失去了其最基本的保障。
目前的农村养老可从经济来源与生活安排两个方面考察。农民现存的养老方式可以分为家庭养老、自我养老、集体（社区）养老。在中国农村，基本上流行以土地为核心的家庭养老，一般情况下老人的收入依赖于他们自身的身体状况和所拥有的生产资料多寡。农民一生在抚养子女、盖房、贴补子女成家等方面已基本上耗尽了积蓄，有些甚至负债，而能发挥他们简单劳动技能的主要生产资料——土地被征用后，若无社会养老保险制度配合，他们就面临着老年生活的风险。
2.城市化冲击农村家庭养老保障
家庭养老是家庭范围内的代际财富交换，它建立在道德约束基础上。费孝通先生将它概括为反馈模式，该模式在中华民族几千年历史上一直稳定运行着。但是该模式的稳定运行必须具备三个条件：一是老人在家庭中的权威地位，这是由家庭利益结构决定的；二是子女的孝心，这属于文化和社会因素；三是子女的经济支持能力，这与子女的数量和性别有关，属于经济方面的因素。通过对西安市雁塔区、长安区两个区的调研，调查对象认可的解决养老问题的方式如图2－1所示。
图2－1 调查对象认可的解决养老问题的方式
由图2－1中的调查数据可知，目前农民的养老观念有所改变，大部分人选择养老保险及自己储蓄养老的形式解决自己的养老问题，其中有41.3％的农民希望参加养老保险解决自己的养老问题，有40.2％的农民选择自己储蓄养老，而只有10.9％的人选择养儿防老。由此可见，现在的农民不再倚重传统的养儿防老，即他们不再指望以子女多寡为主要的养老手段。同时也说明，通过十几年的农村社保工作的实践，保险的意识已经慢慢地为广大农村居民所接受，因此，也就迫切需要出台一种行之有效的保险方案来释放农户的保险需求。改革开放以来，城市化浪潮正在动摇着支持农村家庭养老的三个根基。
（1）城市化使家庭内部的利益结构发生变化，老人在家庭中的权威地位正在丧失。在传统农业社会里，子女在生产经验、孩子照料等方面对父母有极强的依赖。伴随城市化特别是技术和观念的日新月异，老人传统经验的效用日益减小，老人对生产性资源的利用和控制能力不断下降，孩子的照料也逐步趋向社会化方式。虽然在当代农村家庭内部长辈与晚辈间的互惠与交换关系依然存在，但交换的结果所带来的利益回报难以等价，利益结构的变化必然导致家庭内部权力结构的改变，其结果是老年人在家庭中的地位下降，横向的夫妻关系代替亲子关系成为家庭关系的核心，从而使子女减少了对老年人的关注。
（2）城市化冲击了传统尊老的“孝”文化，动摇了家庭养老的传统文化基础。中国儒家文化以“人伦”为基础，十分强调“孝道”，赡养老人一直是每个中华儿女的内在责任和自主意识，甚至成为人格的一部分。但是，城市化使得农村年轻人受到中西融合的多元城市文化的影响，传统的家庭至上、父母至上的观念为追求个人价值的观念所代替。崇老观念的淡化、“孝悌”观念的衰落，使家庭养老失去了文化依托，人内在的心理基础上弱化了子女对老年人的经济支持信念，这是对家庭养老制度的致命打击。在农村老年人的赡养纠纷案件目前正以每年10％的速度递增。
（3）城市化使农村老人从子女实际获得的赡养费减少。虽然城市化使从事非农产业的农村劳动力个人收入明显增加，但父母能得到的赡养费却在下降。主要原因：一是由于生育政策的实行，家庭小型化成为农村家庭的发展趋势，小型家庭也意味着家庭成员面临的风险不易分散，在养老问题上表现为老年负担系数大大提高。据《陕西统计年鉴》的资料，1995年陕西的老年负担系数为8.74，而到2003年这个数字增加到10.86。二是城市化使外出劳动力的自我享受、发展等方面支出增加，由此能提供给老人的收入就很少了。三是城市化使更多的子女与父母分开居住，子女与老人间联系减少，骨肉关系淡化。四是妇女就业率的增加和家庭地位的提高，意味着传统的老年服务主要供给者的机会成本增大。
综上所述，流行了几千年的“家庭养老”“养儿防老”的机制正在受到城市化的冲击，其功能正在渐渐弱化。对于正在逐步进入老龄阶段的失地农民，若不尽早对他们进行社会养老统筹安排，届时将会产生严重的养老社会问题。
3.缺乏老年人参加社会化养老保险制度保证
土地被征用者中有相当一部分是老年人，无论是城镇职工社会养老保险还是农村社会养老保险，都与他们无缘。同样是由于收入状况、年龄关系和观念偏差，他们也大多不愿参加商业性养老保险。
图2－2 调查对象参加各类养老保险的情况(www.daowen.com)
如图2－2所示，可以看出调查对象参加各类养老保险的分布。在农村，绝大多数农民没有参加各种类型的养老保险，调查数据显示这些人群占到总人数的77.6％，其主要原因是农村社会养老保险采取“储蓄积累式”的办法，个人缴纳为主，乡（镇）、村办企业或村委会给予适当补助，年满60周岁停止缴纳养老保险费。对于个人缴纳的保险费和集体补助，分别记在个人名下，并予以保值增值，如期兑付。要从这种养老保险方式中受益，必须经过相当长时间的积累期。由此可见，1992年以来农村社会养老保险方案解决的是“未来老年人”的养老，对当前的老年人，则是无能为力。《中国统计年鉴》数据显示，现在已经60岁男性老人，预期余命是16.24，女性老人预期余命是19.22，也就是说，这些老年人平均还要存活16～20年。而为了抚养子女，资助子女成家，几乎耗尽了他们的积蓄。因此，如何妥善安排老年生活是个大问题。
4.农村社会养老保险制度保障水平过低
近年来，农村社会养老保险工作基本处于停滞状态，农村社会养老保险工作面临着严重困难。主要原因是由于它的保障能力过低。由于它的基金筹集方式为自我平衡方式，即个人按一定数额积累基金，到一定年龄后按积累额支取。过低的缴费必然导致保障的低水平，甚至几乎无保障。这一点从农村社会养老保险的数学模型的推导过程可以看出。设个人缴费R元，年利率为I，管理费为α，缴费年限为n。那么，第一年缴费的保险费的终值为12R（1+i）n，第二年缴费终值为12R（1+i）n－1……最后一年缴费终值为12R（1+ i），则个人在n年中总共缴费额为：
再用P表示达到一定年龄比如60岁以后每月可领取养老金数额，m为达到一定年龄后的平均余寿，年复利不变，则各年应领取的养老金积累现值Am为：
n年缴费总额Sn与m年内领取养老金总额Am应当相等，即Sn=Am，由此可以推算出：
根据有关规定：α=3％，i=8.8％，m=18，将这些值代入（3），则有：P= 1.24219（1.088n－1）×R。
通过对雁塔区、长安区的调研，调查对象认可的月缴保险费金额情况如图2－3所示。
图2－3 调查对象认可的月缴保险费金额
通过对调查数据的统计分析，有75.7％的农民认为能够承担月缴30元的保险费，超过总人数的3/4，而只有极少数农民具备交纳100元以上保费的能力，他们只占总数的1.4％，由此可以看出，失地农民在现阶段的缴费能力仍然有限，依据现阶段农民缴费能力的实际情况，每月交30元，交足40年后，未来年老后每月可得养老金1050元。按照目前的消费水平算还比较高，但是40年后，即使平均通货膨胀率为5％，它也将变成不足150元的现值，这个标准低于现在西安市的最低生活保障水平，因此其养老的价值到底有多大，确实值得怀疑。如果靠多注入保费的方法来解决通货膨胀问题，农民对保费的承受能力却是有限的。
二、建立西安市失地农民养老保险的政策建议
通过以上对西安市失地农民养老保险参与意愿的数据统计和结果分析，我们认为：
1.要进一步解放思想，为农民提供全方位的服务
（1）建立适应农民实际的养老保险。失地农民对养老保险的需求非常迫切，他们需要通过养老保险的途径来规避老年风险，解决自己的养老问题。但是调查数据显示，有61.5％（如图3－1所示）的人没有富余钱，失地农民社会保险的根本性问题仍然在于失地农民的收入水平不高，在满足其基本的生活需求之前，还不具备为将来筹划的经济能力。
（2）为农民提供政策支持。许多农民心有顾虑，怕政策变、不兑现。有7.7％的调查对象害怕政策变，有10.9％的农民害怕不兑现，还有4.9％的农民害怕不合算（如图3－1所示），通过对以上三个问题的综合分析，说明现行制度条件下农民的养老保险参与意向受多方面因素的影响，农民对养老保险的选择不但与其缴费能力、保障需求水平、不同养老观念的差异有关，他们更关注的是制度的公正与效率。
图3－1 调查对象还没有参加农村社保的原因分析
（3）加强政府引导。农民的养老保险参与意愿和投保水平选择很大程度上依赖于政府和有关机构的引导与宣传，如图3－1所示，仍然有10.7％的农户不了解有关农保政策，导致他们没有参加农村养老保险。
（4）为农民提供制度保证。现行养老保险制度带有明显的“自愿保障”和“自我保障”色彩，而且大部分地方的这项制度尚未建立起来。目前西安市的户籍制度改革尚未出台，失地农民绝大多数还未纳入城镇居民社会保障的范围，现行政策规定与失地农民的保障要求也有较大差距。
2.以土地换保障，弥合失地农民保险费用筹集的“费用缺口”
从调研情况来看，针对目前农民收入不高的现状，迫切需要解决的是失地农民养老保险费用的筹集，以确保失地农民老有所养。失地农民在失去土地的同时，理应获得更好的生存和发展条件。而这种生存和发展条件的改善，应该是失地农民在分享城镇化成果的同时，以自己的土地价值来换取的。
再从目前征地制度的实践看，要将失地农民纳入城镇社会保障体系，以全国的平均收入水平测算，每安置一个农民需要缴纳约5～10万元的保险费，才能实现盈亏平衡。如果以每个失地农民每月领取400元的标准计算，全国安置5000万失地农民会出现超过1万亿元的资金缺口。为了弥补这个缺口，就需要实行土地换保障的方案，明确补偿安置费用的一部分直接支付失地农民的养老保险费用，采取强制参保措施。对按实际需要安置后多余的集体留用地，可进行有偿转让，其收入也可用于失地农民社会养老保险的支出。
3.尽快出台一种行之有效的失地农民养老保险方案来释放农户的保险需求
在保持政策的稳定性、连续性的同时，更需要有关部门适应农村形势、顺应农民的愿望，为农民出台一种更为合理的制度与政策，促进农村社会养老保险制度的不断完善。同时，政府要引导农民参保，加大宣传力度，这种宣传不仅需要介绍养老保险制度框架，更重要的是帮助农民认识到自身的老年风险，培养农民自我保障意识和树立养老保险的预期消费习惯。
4.要加快实现失地农民的就地市民化过程
一方面要加快户籍制度改革，对符合条件的农民，转为非农户口；另一方面，降低城镇化的门槛，改革户籍管理制度，使每一个公民在户口登记制度面前一律平等，使其只承担人口统计和管理职能，只限于个人身份登记，不能把个人身份固定化。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
