农村弱势群体权益保护现状及对策分析

张秋雁

（陕西省行政学院）

【摘　要】自十六大报告提出关注弱势群体以来，经过各方努力，弱势群体的权益保护得到很大改善，但农村弱势群体权益保护还存在诸多问题，只有进一步加快农村经济发展，推动农村教育事业发展，建立完善农村社会保障体系，才能解决农村弱势群体问题，促进建设社会主义新农村重大历史任务的完成。

【关键词】农村弱势群体　权益保护　现状　政策建议

党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。解决农村弱势群体的权益保护问题是完成这一任务的一个重要方面。只有让农村弱势群体都过上宽裕的、有保障的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果，才能维护社会的稳定与和谐，才能实现农民的共同富裕，才能更好地启动农村市场，实现经济的下一轮增长，才能真正实现建设社会主义新农村这一任务。

一、农村弱势群体权益保护现状分析

农村弱势群体是指由于生理、社会、自然灾害等原因造成的那些仅仅依靠自身力量或能力无法保证个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的农村困难群体。它主要包括孤寡老弱人群、有生理缺陷的残疾人、自然灾害造成的困难人群、失地农民、在外打工致伤致病的农民工、由于生产经营造成的临时困难人群及其他困难人群。

1.农村老年人

按国际通行标准我国已进入老龄化社会，当前农村人口的老龄化水平已经超过了城镇。2005年我国农村老龄人口有5500万，是最庞大的老龄人群，农村养老成为新的社会问题，其存在问题主要表现为：

（1）农村养老缺乏稳定的经济基础。我国农村经济落后，特别是以种植业为主的农民，手中没有多少剩余钱财留作养老，即使有，主要也用在子女教育等方面，使赡养老人失去了稳定的经济基础，老年人的家庭养老保险系数逐渐缩小。

（2）家庭养老功能弱化。随着农村青壮年进城务工以及独生子女户的增多，传统的以家庭为主的养老方式逐渐淡化。进城务工农民因为生活压力太大无力顾及家中老人，有的由于对父母缺乏应有的感情，不愿赡养老人，更值得注意的是现在的独生子女相当一部分比较自私，加之家庭结构变成4∶2∶1，赡养老人负担太重，从而造成农村，吃的最差的是老人，穿的最破的是老人，住的最糟的是老人，在地里干活和照看孙辈的也是老人，根本谈不上子女养老。

（3）社会养老体系发展缓慢。1991年6月原国家民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，在筹集资金上“坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶植”，在参保上采取农民自愿和政府组织相结合的方法，由于大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补助，且政府并没有投入资金，实际上完全是个人积累制，加之保险金额太小，没有得到广泛的响应，参保率很低，谈不上制度养老。

（4）农民的民政救济、五保户补贴等制度实施也因经费来源不足虽有收效但收效不大，农村老年人弱势群体仍然面临着生存困难。

2.在打工中致伤、致残或累垮身体而返回农村的农民工以及半失业状态的农民工

随着我国城镇化、工业化进程的加速，大批农村剩余劳动力向城镇流动。据新华社报道，到2003年为止，中国已有1亿农村劳动力进入城镇就业。农民工面临问题主要表现为：

（1）传统的城乡二元结构限制了农民工的就业。没有城市户口，农民工不能进入城市的正式就业体系，由于存在种种排斥和歧视农民工的就业政策，加之农民工自身文化程度低，他们中的大多数只能从事最脏、最苦、最累、最危险和有毒有害的工作。据劳动保障部统计，在第二产业中农民工占全部从业人员的58％，其中在加工制造业中占68％，在建筑业中接近80％；第三产业中的批发、零售、餐饮业中，农民工占到52％以上。

（2）农民工不能获得公平的待遇。没有城市户口农民工即使和城镇职工干同样工作，但享受不到或不能完全享受所在单位正式职工和城镇居民所拥有的福利待遇和其他权益，他们也被排斥在城镇社保之外，一旦生病马上面临看不起病的问题。调查显示有36.4％的农民工生过病，其中59.3％的人没有花钱看病，硬挺过去，40.79％的不得不花钱看病。劳动时间长、劳动强度大、劳动条件相当恶劣、缺乏劳动合同的保障，使得疾病伤残经常困扰他们，他们中的一部分人不得不拖着因工致伤致残或积劳成疾的身体返回农村，由于失去身体本钱，他们往往沦为新的农村弱势群体。那些没有固定单位在城市打零工的农民工，其中一部分也属于潜在的农村弱势群体。

（3）针对农民工的社会保障不完善。我国农民工的社会保障（主要包括：养老保险、医疗保险、工伤保险）问题较多，参保率普遍偏低。农民工参加养老保险的总体参保率为15％左右，大多数农民工还没有参加医疗保险，平均参保率为10％左右。已参保的农民工尽管可以享受医疗费用报销，但是由于只报销超出起付线部分的一定比例，农民工仍然要自付一部分，对于难以承受自付部分的人来讲，实际上他也享受不到相应的待遇。虽然也有相关的法律如《劳动法》《残疾人权益保障法》等，但农民工的权益并没有得到依法保障，当遇到合法权益被侵犯时，往往救助无门。各地虽已经制定了相关的法律救助措施，但落实得并不扎实。

3.失地农民中的中年人和老年人

土地是农民最基本的生产资料和生活保障，随着城市化、工业化进程的加快，越来越多农民失去了赖以生存的土地。目前全国失地农民总数估计约4000万人左右，每年还新增200多万人。失地农民面临问题主要表现为：

（1）中年人和老年人缺乏最基本的生存依靠。失地农民中的青壮年由于年龄、身体、再教育还有一定优势，他们一般在失去土地后还可以以打工、经营等方式维持生存和发展，而中年人特别老年人因年龄大、文化程度低，失去土地就等于失去了最基本的生存依靠。

（2）现有征地补偿制度不完善。征地补偿标准普遍低，有的还是部分补偿，有的没到农民手中就被截留他用。2005年审计署就审计出公路征地欠农民补偿费16.39亿元，有的虽然补偿，但是是一次性补偿，退耕还林、退耕还荒中还存在补偿时间短等问题。

（3）缺乏必要的社会保障。由于城乡分割失地农民被排斥在城镇社保之外，当征地补偿用光后失地农民中的中年人和老年人往往沦为“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无游民”，生存状况不容乐观。

（4）国家虽然出台了一系列法规、政策规范征地活动和提高补偿标准，但都没有完全改变失地农民中的中年人和老年人的弱势地位。

4.农村的残疾人和孤儿

他们属于生理性的弱势群体。我国现有6000万残疾人，这部分人由于生理原因不能与其他正常人一样生产生活，许多人甚至没有任何生产能力，因此不可能获得和正常人一样的收入，他们中的大多数人生活、就业和婚姻遇到极大的困难。国家一直重视他们的权益保护，《中国残疾人事业“十五”计划纲要（2001～2005）》实施5年来，残疾人事业取得显著成绩，至2005年，700万农村贫困残疾人经过扶植已摆脱贫困，516万城乡特困残疾人基本生活得到保障，全国已有残疾人特殊教育学校1662所、残疾人职业培训机构3250个、残疾人就业服务机构3048个。由于客观条件和残疾人自身障碍的影响，残疾人总体生活与社会平均水平还有较大差距，相当多的残疾人贫困状况没有得到根本改善，残疾人在康复、教育、就业等方面存在许多问题，助残长效机制还不健全。新中国建立以来对于农村孤儿的供养经过了从救助向福利的转变过程，孤儿生存状况有了很大改变，但在福利经费的筹集、福利质量的提高、福利结构完善方面还有待继续努力。

5.因家庭成员生病和子女教育费而拖垮的农村弱势人群(www.daowen.com)

据调查，农民现在最不满意的就是教育收费、医疗收费过高。农村医疗救济制度在2003年开始建立，截至2005年9月底，全国有671个县（市、区）开展了新型农村合作医疗制度改革试点，覆盖农业人口2.33亿，一定程度上缓解了“农民因病致贫、因病返贫”的问题，但还存在覆盖面太窄，各地标准不一的问题。近几年许多高中因搬迁、扩建等原因，不断增加学费，造成农村几乎一半的学生上不起高中，许多家庭就是由于子女的高中学费和大学学费而拖垮。

6.由于自然灾害、投资不慎、经营单一以及因自身文化程度太差、观念落后而沦为弱势群体的人

据估算我国仅灾民年均就8000万，对这部分人，虽有救助，但远远满足不了实际需求。

二、进一步加强农村弱势群体权益保护的主要思路和政策建议

为了实现建设社会主义新农村这一任务，有效地解决农村弱势群体问题，需要从发展农村经济、建立和完善农村社会保障体系以及大力发展农村教育事业等方面做起。

1.大力发展农村经济

我国的主要矛盾决定了我们的根本任务是发展生产力。只有大力发展农村经济才会为农村社会保障事业发展提供物质基础，才能实现农民共同富裕，才会有力的推动农村弱势群体权益保护的进行。

（1）进一步解放和发展农村生产力。在我国城乡分割的二元经济结构下，农村弱势群体普遍以传统农业，尤其是比较效益最低的粮食种植业为主要收入来源，增收难度很大。国家投资又主要集中在城市，农村经济社会发展相对缓慢，农民不能均等地分享经济发展带来的成果，增加收入渠道很少。因而发展农村经济，提高农民收入，就要加快农村经济结构调整，逐步打破城乡分割的二元经济结构，促进资源要素在城乡之间合理流动，实现城乡联动和协调发展；积极稳妥地推进分配制席改革，既要使资源在市场调节作用下实现优化配置，又要兼顾社会公平，使城乡差距、城乡内部的收入差距控制在合理范围内；加快农村税费改革，把减轻农民负担纳入法制化和规范化的轨道；大力推进农业产业化经营，使农产品在加工转化中增值；加快对传统农业的改造，促使传统农业向现代农业的转变。

（2）建立保证农民收入稳定增长的机制。加强农村基础设施建设；按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，调整优化农业结构；加快农业科技进步，转变农业增长方式；切实减轻农民负担，提高农民收入，为从根本解决农村弱势群体问题提供物质基础。

（3）扶植发展农村中的二、三产业，加快农业劳动力向非农产业转移。打工经济是农民收入的重要收入来源。据统计，2003年农村居民外出劳务收入超过2300亿元，农民人均此项收入294元，占当年人均纯收入的10％左右。只有加快农业劳动力向非农产业转移，壮大地方经济实力，才能促进农村弱势群体实现脱贫致富。具体来说，对于农村弱势家庭的劳动力转移，政府应该积极引导，搞好劳动力供求的信息服务；根据市场需求灵活运用各种教育资源对农民工开展免费就业培训，提高农民工的劳动技能、法律和职业道德意识，增强竞争能力；对经济困难不能外出的劳动力，提供必要的资金支持。

2.大力发展农村教育，提高农民素质

农村弱势群体整体素质不高，要从根本上改变他们的面貌，关键就是培养教育他们的子女。由于农村弱势群体经济力量薄弱，因而要切实保障弱势群体子女与他人拥有同等受教育的权利。具体来说：

（1）在基础教育阶段，即小学、初中，甚至高中阶段，可针对弱势群体子女的教育费用完善相关政策，保证每个学龄儿童都能接受义务教育，都能完成高中或职业教育。

（2）在高等教育阶段，建立高校学费管理和监督体制，控制学费太高和太乱现象；进一步完善国家助学贷款制度，降低限制条件，实现“应贷尽贷”；动员各方力量建立助学体系，确保每个考上大学的学生都能完成学业。

（3）加大职业技能培训。继续办好并扩大扶贫职业技术学校；建立稳定的、长效的、能对农民进行低培训费甚至免收培训费的职业技术、技能培训机制，帮助农民摆脱弱势，早日走上致富道路。

3.建立、完善农村社会保障体系，给农村弱势群体权益保护提供制度和社会保证

（1）针对农村老年弱势群体，继续完善家庭与社会相结合的养老保障制度。坚持家庭养老是养老保障主渠道的方向，抓好农村家庭赡养协议书签订和孝亲敬老文化建设，推进家庭养老制度化、法制化；提高老年人依法维护自身合法权益的能力，认真落实维护老年人权益的法规政策措施。

（2）打破城乡分割的户籍制度，给农民工以国民待遇，把进城农民工纳入城市社保范围；规范用工单位的安全保护工作，单位应给农民工办理医疗、失业险；坚决杜绝限制性、歧视性的就业政策，让农民工享有平等的待遇，特别是享有与城市人口同样的就业政策。

（3）完善征地补偿安置方式。规范征地活动，增加透明度，建立灵活多变的征地补偿方式。例如，由一次性补偿转为建立一个基金账户，让失地农民可按月领取基本生活保障金；根据失地农民的实际情况，建立多层次的社会保障制度，让失地农民和城镇居民享受相同待遇；将失地农民纳入城镇就业体系之中，建立失地农民再就业培训和社会服务体系，解决失地农民就业问题，让失地农民生存、养老有所依靠。

（4）实行并完善农村医疗合作制度，突破城乡分割保工不保农的低保政策，建立农村的最低生活保障制度，保障农村弱势群体的生活不远离农村居民的平均水平；建立长期、滚动的救助扶植体制，提高以弱势群体为重点人群的健康水平，逐步减少“因病致贫”和“因贫致病”现象。

（5）加大对农村弱势群体的扶持力度。改农村扶贫为农村扶弱，将农村扶贫范围由绝对贫困人口扩大到农村弱势群体；改生活救助为生产援助，使扶贫方式由现金和实物援助为主转变为培育自我发展能力的援助为主；扩大在技术、项目、培训、生产和销售等方面的有效援助。在农村建立起完备的以最低生活保障为主体、充分就业为依靠、临时救济和社会互助为补充的社会保障救助工作体系，保证农村弱势群体权益得到最大实现。

参考文献

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［2］人民日报，2004年2月2日

［3］李昀.关于完善我国农村养老保险制度的探讨.宜宾学院学报，2005（10）

［4］郑杭生、李迎生.社会分化、弱势群体与政策选择.中国网，2003.1.20