建设社会主义新农村的突破口

刘煜中

（宝鸡市行政学院）

【摘　要】建设社会主义新农村要选好突破口，这突破口应当是在政治上完善村民自治，推动农村民主化；在经济上重建公共积累制度，推动农村工业化；在社会管理上撤村并镇集中居住，推动农村城镇化。

【关键词】社会主义新农村　村民自治　公共积累　农村城镇化

中央提出建设社会主义新农村，是落实科学发展观，统筹城乡发展，构建和谐社会的重大战略。建设社会主义新农村要做的事情很多，只有选好切入点和突破口才能势如破竹，节节胜利。这切入点和突破口必须是易于见效，能够牵动全局，推动农村社会全面、协调发展的那些工作。笔者认为，完善村民自治、重建公共积累制度和撤村并镇应是建设社会主义新农村的切入点。

一、在政治上，完善村民自治，推动农村民主化

农村民主化是农村社会谐调发展的必然要求，也是国家民主化的必由之路。在推进农村民主化方面，我国已于1987年11月出台了《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行），并于1998年正式颁布实施。这一制度的实行大大提高了农民的民主意识，促使农村基层组织焕发了生机与活力。但是，村民自治制度在实行过程中也遇到了一些新情况和新问题，亟待在总结经验的基础上加以完善。

1.村民自治存在的新问题

村民自治目前主要存在三个方面的问题：

一是落后的农村现实对先进的民主形式的制约。首先是经济落后的制约。这类村庄干部报酬低且常常被拖欠。据统计在陕西省12个县（区）的2046个村中，拖欠干部报酬的就有942个行政村，占46％，拖欠总额为3314万元，平均每村3.5万元。即便不拖欠，村干部每月的误工补贴也只有100～300元。有能力的人看不上这点报酬，不愿意当村干部，自己到外边创业去了；能看上这点报酬的人多数能力不强。在这种情况下，所选择的村干部只能是中等偏好的，一般选不到最好的，从而导致村级班子整体素质下降，使贫困面貌长期得不到改善，如此形成恶性循环。相反，经济条件好的村，想当村干部的人多且竞争激烈。其次是思想观念落后的制约。表现为没有民主时要民主，有了民主又不珍惜，选举时轻率投票，毫无原则性。一些农民认为现在是一家一户经营，“有吃有穿不靠你”，选一个好村官与选一个不怎么好的村官对自己利益的影响都不明显，故民主参与的积极性不高。贿选和宗族势力操纵之所以在一些地方能够屡屡得逞，就在于有些农民认为真实的民主也不会给自己带来多少好处，倒不如拿选票换钱来得实惠。更有甚者，一些人利用村委会组织法中关于1/5以上有选举权的村民联名要求就可以开会罢免村委会委员的规定，采取金钱利诱、煽动宗族情绪、造谣中伤、起哄闹事等手段征集签名，中途罢免并无实质性问题的村委会，夺取其权力。近年来在关中某地的一个区内就先后有7个这样的村委会被夺了权。

二是“两委会”关系不协调。一些村干部对党的领导与村民自治之间的关系缺乏正确认识。有位村主任说：“你那个党支部书记是几个党员选出来的，而我这个村主任是全体村民选出来的，结果村委会还要受党支部领导，这合理吗？”正因为有这种认识，问卷调查就显示，有20％的村，村委会主任在领导工作中起了主导作用，实际上等于排斥了党支部的领导。

三是村委会与其监督组织之间的关系不顺。任何权力都应当受到监督制约，村委会也不能例外。目前各地监督村委会的组织有的叫村民代表议事会，有的称村务公开监督小组，还有的谓之村民理财小组。名称虽然不同但却都是在村委会的领导之下行使监督职能的。监督者受被监督者的领导，这无论从理论上还是从实践上都是有缺陷的。

四是村民自治与县、乡民主之间发展不协调。实行村民自治后，村级组织已是直选和竞选，但县、乡两级仍然是间接选举。拿乡镇领导班子来说，其候选人名单是由县委决定的，乡镇的党代会、人代会只能按这个名单进行表决。虽然代表有权不选其中的一个或几个人，另选其他人，但被另选者当选的可能性很小。这样选出的领导成员就偏重于向上负责，而向下代表和执行民意并不具有必然性，甚至还不同程度地存在着乡镇对村级民主的干预。据调查，在陕西某地，村级班子候选人由乡镇授意，本村党员或群众附和的为54％，由乡镇直接指定或任命的（多系党组织）为7％，两项合计达到61％，说明村级相当一部分领导班子的选举还是由上级左右的。

2.对村民自治的完善

（1）从经济上要着力培植集体财力，解决村级组织无钱办事的问题，为村民自治提供经济保障。

（2）从制度上要制定“村委会组织法实施细则”，对村委会的选举和罢免办法加以细化，从源头上制止贿选、操选和无故罢免，保障村民自治沿着有序民主的轨道前进。

（3）大力推进“两推一选”，使党支部班子在群众推荐、党员推荐的基础上由支部大会直接选举产生，并且尽量实行党支部书记和村委会主任一身兼，以扩大党支部书记产生的群众基础，消除“两委会”在实际工作中的矛盾。为防止权力失控，可以由村民直选产生一个与村委会并列的村务监督委员会，该委员会再推选一名主任负责召集会议，独立行使监督职能，同时取消原来的村民代表议事会、村民理财小组、村务公开监督小组等组织。

（4）将村级民主向上延伸，在乡镇实行直选和竞选。为此，必须打破国家公务员和非公务员的界限，允许村干部和农民参加。从而彻底解决乡镇领导向上负责和向下负责的脱节问题，使乡镇民主和村级民主互动起来，条件成熟时再向县级民主推进。

二、在经济上，重建公共积累制度，推动农村工业化

所谓“三农”问题说到底就是农村如何实现工业化、城镇化的问题，这“两化”的实现便意味着农民可以从农业转移到工业和服务业上去，城乡差别将不复存在。目前我国特有的春运高客流量和民工潮，实际上主要是欠发达地区的农民向发达地区流动。它所折射出的是城乡差距和地区差距的存在。欠发达地区工业化程度太低，不能吸纳农村富余劳动力就近就业，农民为了生计不得不在家乡和打工地之间来回奔波。因此，解决问题的出路只能是加快欠发达地区农村的发展，使其实现工业化和城镇化。具体途径又可以有几种选择：一是国家加大向欠发达地区农村的财力投入，以工哺农，以城支农。近年来，国家除了加大对农村的转移支付等财政直接投入外，还实行了“两减免、三补贴”政策。仅此政策，2004年就使农民直接受惠451亿元，2005年又比上年增加251.4亿元。但是仅有国家的扶持、工业的反哺、城市的支援是不够的。这些对农村来说都是外源动力，必须持续不断地施予才能维持农民收入不降低。二是重建农村公共积累制度。这可以说是农村经济发展的内源动力，也是最可贵、最具决定性的动力。毛泽东曾指出“外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因通过内因而起作用”（见《矛盾论》）。农村经济只有将内外两种因素结合起来才能实现持续发展。

1.重建公共积累的必要性

重建农村公共积累制度从理论上讲是农村和农业发展的必然要求。马克思在《哥达纲领批判》中，谈到拉萨尔关于“劳动所得应当不折不扣地按照平等的权利属于社会一切成员”这一观点时明确指出，集体劳动所得应当是“有折有扣的”。其中除了要扣除“用来补偿消费掉的生产资料的部分”“用来扩大生产的追加部分”“用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”外，在进行个人分配前还要扣除“和生产没有关系的一般管理费用”“用来满足共同需要的部分”“为丧失劳动能力的人等等设立的基金”。他认为，进行上述这些扣除“在经济上是必要的”。(www.daowen.com)

当年我们确定包产到户的经营方式主要是为了解决农民的温饱问题，应当说这是农村的一个阶段性经济目标。当前大多数农民的温饱问题已经得到解决，下一步所要实现的经济目标就是农村发展。因为只有发展才能富民富国体现社会主义的优越性。农村发展的根本出路在于工业化，“无工不富”是农民从实践中总结出来的真理。目前欠发达地区远离城市的乡村大多没有工业企业，当地个人有能力投资办企业的寥若晨星，更无条件吸引外来投资。因此，这些地区的农村要办企业（包括龙头企业）就只能将目光转向集体，为此必须重建公共积累制度。所谓重建，就是说原来在计划经济时期农村本来就有比较完善的公共积累制度，但是在经营体制转换后被逐渐淡化或不加区别地否定了。尤其是近几年来一强调减轻农民负担，一些人就走到另一个极端，提出应使农民零负担。所谓零负担就是在集体内部不搞积累，所以要重建。

根据马克思的再生产理论，没有积累的生产只能是简单再生产，即生产规模不扩大，总量不增加，无发展可言。要扩大再生产就要有积累。必须树立这样的观点：农民不能把在现有土地上产生的价值统统吃光花尽，始终维持在简单再生产的水平上，也不应只等国家去“输血”，而应设法使集体经济自身具有“造血”功能。事实上，实行家庭联产承包责任制后，土地所有权仍属集体，集体是发包方，农民个人或家庭是承包方。承包方向发包方交纳一定的承包费从法理上讲也是合情合理的，问题仅仅在于如何控制其数额和用途。

从实践上看，家庭联产承包责任制原来的设想应是统分结合的双层经营体制，但欠发达地区的一些农村在实行过程中已把原有的公共积累分光，又不搞新的积累，农民的温饱问题虽已基本解决，集体却没有财源，统的这一层就无从谈起。统计显示，在总共2046个行政村中，“空壳村”就有1011个，占49.4％；有不良债务的村1441个，占70.4％，负债总额为4.53亿元，平均每村31.4万元。集体无钱办事，其管理职能也就大大萎缩了。然而，一个村诸如修路、架桥、建校、电网改造、人畜饮水、合作医疗等公益事业不能不办，村组干部不能不拿报酬，党组织和村委会的活动也不能没有经费，这是一个很大的矛盾。怎么办呢？据调查，解决的办法一是挤占或截留国家投向农村的项目资金；二是采取非法手段筹集资金。比如卖庄基地——每批一院新庄基地收费1000～4000元不等；卖户口——山区农户向川原迁移，每口人收4000～10000元入户费后就可以给分地、批庄基；卖集体林木……既要让村级组织存在并发挥一定的社会管理职能，又不搞公共积累，这就如同“既要马儿跑，又要马儿不吃草”一样。在这种情况下，即便国家加大向农村的投资力度，其资金也会被一个个无形的“黑洞”所吞没，推动农村经济发展的作用不得不大打折扣。因此，无论从农村经济发展还是从维持公务活动和公益事业正常运转计，重建公共积累都势在必行。

2.重建公共积累的途径

我们现在所说的重建农村公共积累制度，并非是对计划经济时期公共积累制度的简单恢复。由于农村目前的社会环境和经济体制已发生了很大变化，公共积累制度也必须是对过去那种制度的扬弃。笔者以为可以借鉴其形式而创新其内容。

首先，在指导思想上根据欠发达地区农民目前的生活水平，只能实行低积累，而绝不可重复计划经济时期的高积累。具体数额以单位面积内一料主产粮食销售价的5％～10％为宜。

其次，在具体办法上，应以承包费或土地使用费的形式提取，即按所承包的土地面积多少提取。

再次，在资金管理上，可以把它按一定比例划分为公积金、公益金和管理费三部分，交由乡镇财政代管，以监督其合理使用。谁积累归谁所有。其中的公积金部分经多年积累达到一定数额后就可以用来投资办企业，再将所办企业承包或租赁出去，集体就可以从中获得投资回报。回报的绝大部分也要用来积累，如此滚动发展，加上外源投入便可逐步实现农村工业化。

三、在社会管理上，撤村并镇集中居住，推动农村城镇化

一个国家在推进工业化、现代化进程中所要解决的主要问题实际上就是如何转变农民身份的问题。什么时候农村全部变成集约经营的农庄或农场，农民全部变成工人、职员、服务员等等的时候就是工业化和现代化实现之日。从这个意义上也可以把农村工业化和农业现代化概括为“转变农民”。这也正是当今我国党和政府所力求解决的问题。从中国的现实国情出发，“转变农民”的最便利途径就是大力推行撤村并镇，让农民集中居住。

1.必要性

以村为单位分散居住是自然经济条件下的一种居住状态，它的最大好处是便于家庭耕作。但弊端却远大于这一便利。

我国土地资源稀缺而农村人口多，新中国成立以来村落的规模在逐渐扩大，宅基地所占面积越来越多。而且，农民所建房屋多为平房或低层楼房，土地利用率极低。多年来，农村人口中已有相当一部分人通过招工、招干、参军提干、大中专毕业分配等途径实现了身份转变，成为城市居民；近年来，一大批进城打工或从事第三产业的农民在城市里购置了住宅。但是上述这两部分人在农村仍拥有一份房产，形成事实上的城乡双份房产，而农村这一份房屋又不常住，有的甚至整座院落被多年空置在那里，由此造成土地资源的巨大浪费。随着农村人口大量向城市流动和户籍制度的放宽，上述问题还有加快发展的趋势。目前国家对一个人同时拥有城乡双份房产的问题并无相应的法规去加以清理和规范。

以村为单位居住除了存在土地利用率低这一弊端外，还给道路、供排水、电力、电信、垃圾处理等系统的建设带来一定困难，党政组织、学校、医疗等单位的设置也必须照顾到村。由此又增加了建设费用和行政事业开支，相应的就大大制约了农民生活水平的提高。

以村为单位居住的最大问题是不利于农村的工业化和生产社会化。由于交通、供水、供电、排污、通讯等条件明显劣于城市，致使工业投资的比较成本高，收益降低，难以吸引外来投资。村村办企业所造成的废水、废气、废料污染也将难以控制，从而加剧我国生态环境的恶化。以村为单位居住，也将土地按村分割成相对独立的块状，难以实行集中连片耕种，当然也就难以取得规模效益。因此，农村要实现工业化和生产社会化就必须改变目前以村为单位的居住模式，实行以中心镇为基点集中居住。

2.实施办法

首先，应对农村现有庄基地的占用情况进行一次普查，根据普查所反映出来的问题制定相应的政策法规加以清理。对在农村占有庄基地的非农业人口及在城镇拥有房产的农民，动员其放弃并拆除在农村的房屋，腾出庄基地。不愿放弃的，每年应向村集体交纳一定数额的庄基地占用费。对在农村常住的农户则免征庄基地占用费。

其次，在合理调整、撤并乡镇的基础上，以乡镇政府所在地为基点统一规划新居住区，实行集中居住。今后各村凡需新批庄基地的农户一律批在乡镇政府所在地的新居住区内，不准在现有行政村内新建住宅。对在各行政村内居住的现有农户，采取国家补贴和改善新居住区内的基础设施等办法，吸引其向新居住区搬迁。搬入新居住区后，原有的承包地可暂不改变，为便于耕作，可由新居住区向各村开通公交车。待新居住区内的农民在非农行业工作后再逐步收回承包地，最终将一个乡镇范围内的所有农田集中连片耕种。此时的农村即已转变为集体农庄或农场，所剩少数未转移到非农行业就业的农民即已变为农业工人。

再次，在推行按乡镇集中居住的同时，在乡镇政府所在地设立工业园区，采取集体投资、国家扶持、部门帮助、招商引资等途径促使各村在园区内兴办企业。此项工作应作为乡村干部竞争上岗的主要目标任务加以落实。国家对经济落后地区的乡村企业在一定时期内应减免税，以便鼓励某些投资向乡村企业转移，加快乡镇政府所在地的工业化进程，吸纳集中居住区内的居民就近就业。如此经过二三十年时间的努力，最终消灭行政村，转变农民身份，实现农村城镇化的目标。

3.深远意义

撤村并镇集中居住，在我国江苏淮安的王嘴、江阴的新桥镇已有试验，实践证明这样一种城镇化模式是可行的。如果说实行包产到户是农村土地制度的一项重大变革，那么实行撤村并镇集中居住则是农村居住模式的一次重大变革。这一变革将使农村社会面貌发生翻天覆地的变化，我国农业将完成由传统农业向现代农业或社会化农业的转变，农民的生活质量和社会地位必将大大提高，城乡差距也可望基本消失。对这样一件造福九亿农民、推动我国社会向前跨越一大步的伟大事业，党和政府应当拿出当年推行农业生产责任制那样的勇气去领导，使其顺利发展。