过去30年间所取得的财税体制改革成果，固然显著而丰盛，但同完善的社会主义市场经济体制以及与之相适应的完善的中国财税体制目标相比，只能算是阶段性的。通向未来的财税体制改革道路，依然漫长。要步入公共财政制度的新境界，还有相当的工作要做。当我们对以往的改革轨迹、改革经验和改革规律有了一个比较清晰的认识之后，一个接踵而来的问题便提到了我们面前:如何勾勒未来的中国财税体制改革“路线图”？

本章就来尝试回答这个重要问题。

公共财政建设离不开它的基础环境建设。市场经济是公共财政的体制基础，适度的政府干预是公共财政实现其职能的重要保障，追求非赢利化是公共财政的价值取向，全口径预算管理则是公共财政管理的基石。完善的市场机制、适度的政府干预、非赢利化的取向和全口径预算管理这几个方面，对公共财政建设起着十分重要的基础性作用。

一、完善的市场机制是公共财政建设的体制基础

（一）市场经济与公共财政建设息息相关

市场经济与公共财政有着密切的关系。从市场经济运行和公共财政建设的实践来看，市场经济的许多特征与要求，与公共财政的特征与要求是基本一致的。现在公共财政制度建设比较完善的国家，也是那些市场机制和市场体系建设比较完善的国家。总之，公共财政与市场经济是一脉相承的，只有在较完善的市场经济条件下，建设公共财政制度才有坚实的体制基础。

（二）完善市场机制与市场体系的基本思路

市场经济的建设包括许多内容，但是最主要的是完善市场机制和健全市场体系两个方面。这两方面的工作，既是我国建设有中国特色的社会主义市场经济的关键内容，也是推进公共财政建设的基础环境。

1．完善市场机制

市场机制是经济内在本体的机制，是通过价值规律来影响要素或资源配置的主要表现形式，包括价格机制、供求机制、信贷利率机制、竞争机制等。市场机制最主要的作用就是实现要素和资源的最优配置和利用。目前完善市场功能的改革任务:①要消除对人口迁移、劳动力转移、就业机会的各种城乡和地区歧视性制度和政策，放宽人口迁移，改革人事制度和城乡分割的户口管理制度，工作岗位对每个人机会均等，平等就业。②积极推进产权制改革。现代产权制度既是现代市场经济发展的结果，也是现代市场经济进一步发展的前提。产权约束决定交易费用，产权约束决定市场效率。产权明晰将使产权真正成为市场的产权、约束真正成为市场的约束、激励真正成为市场的激励、企业真正成为市场的企业。唯有如此，才能清晰地界定政府与市场的边界，有效地避免财政的缺位与越位。③要抑制重复建设，促进资本要素跨地区流动，使存量资产跨地区得到重组，努力形成促进区域经济协调发展的市场机制。

2．健全市场体系

市场经济体系是由相对独立又相互联系的各类市场构成的有机统一体。包括消费品市场、生产资料市场、资本市场、劳动力市场、技术市场、信息市场和房地产市场等。改革开放30年来，我国社会主义市场体系建设取得了长足进步。展望未来，还必须在以下三个方面着力推进:①强化市场的统一性，基本建立全国统一大市场，通过推进市场对内对外开放和加快要素价格市场化，促进商品和各种要素在全国范围自由流动和充分竞争，打破行业垄断和地区封锁。②重点发展促进资本市场的改革开放和稳定发展，扩大直接融资的比例，建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品。规范和发展主板市场，尽早推进风险投资和创业板市场建设。通过发展资本市场减轻财政资金在承担生产性基本建设支出的压力，以不断优化财政支出结构。③把健全社会信用体系作为市场体系建设的重中之重。市场经济本质上讲是一种信用经济，要形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度。增强全社会的信用意识，政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本行为准则。按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向，加快建设企业和个人信用服务体系。

二、适度政府干预是公共财政建设的内在要求

（一）适度的政府干预总是必要的

现代市场经济与斯密年代的古典自由经济时期已有了很大的不同，生产分工更加细化，契约联系日益复杂，信息不对称、垄断、外部性等因素极大地破坏了自由市场配置资源的效率，造成经济发展的波动，因此一个“夜警”式的政府已经无法满足社会经济发展所提出的要求。借助政府的“有形之手”，与市场的“无形之手”一起配置资源已经成为世界各国经济发展的基本模式，即使是当今市场经济最为发达的工业化先行国家亦不例外。

理论和实践都已证明，在市场经济条件下，实施政府对经济的适度干预，充分发挥“看得见的手”的作用，是绝对不可缺少的，是经济发展的内在要求。政府这只“看得见的手”之所以必然要介入市场经济，是因为存在“市场失灵”，即“看不见的手”有“无为”之处。因此，市场经济的运行，实质上是“无形之手”和“有形之手”在共同发挥作用。其中，“无形之手”发挥基础性作用，“有形之手”弥补“无形之手”的缺陷。“有形之手”，只有顺应“无形之手”运行的规律，才能驾驭市场； “有形之手”只有知道哪里应当“无为”，才能够有所为。“两只手”必须有机配合，缺少任何一方，市场经济和公共财政都将孤掌难鸣。

（二）在公共财政框架下确定政府干预的范围、方式和力度

1．政府干预具有明显的体制特征

政府干预是履行政府职能的重要方式，其中通过财政收支的变动是实施政府干预的最重要手段之一。不管是计划经济还是市场经济，总是存在着政府干预，只是在不同的财政经济体制下，政府干预的范围与方式是不尽相同的。换句话说，政府干预是具有明显的体制特征的。在计划经济体制背景下，国家干预主要是通过决策者意志和财政直接投资来进行的，其干预范围一般都很宽，即便是市场机制可以解决的领域，也很有可能由政府财政来包办，所以在政府干预过程中，经常出现“越位”、 “错位”、 “缺位”并存的问题。

“越位”是指政府在介入经济社会生活中，不恰当地打破了政府与企业、市场与社会之间应有的界限，承担了一些根据市场经济原则不该承担从而管不了和管不好的职能，比如政府为了收入目的投资于竞争性领域，导致与民争利。“错位”表现在不同层次或同一层次的政府部门之间存在着职能交叉重叠，比如在财政投入上存在着财政支出责任下移的问题，本应由中央和省级政府承担主要责任的义务教育投入，却由基层地方政府成为了义务教育支出的主体。“缺位”尤其表现在政府提供公共物品和服务方面不能满足社会公共需要。在经济快速发展的同时，经济社会发展中的一些深层次矛盾浮现出来，并呈尖锐化的趋势，比如社会贫富差距在不断扩大，教育、卫生、住房、环境、社会保障等关系到民生方面的投入严重不足；再如在财政支出上重工业、轻农业，重城市、轻农村等等。

正是由于存在着以上的“三位”现象，才出现了政府干预过度或不足的结果，也导致了财政在充当政府干预手段时，不能很好地发挥应有的作用。在市场经济条件下，政府应主要用经济手段和法律手段来干预经济运行，主要通过间接的经济杠杆来调控市场，再由市场调节企业和消费者。但也不排除在特殊条件下直接使用行政手段来干预经济，影响经济运行。

2．在公共财政框架下确定政府干预的范围、方式和力度

公共财政已经成为我国财政体制改革的目标模式，那么，就应该理所当然地在市场经济和公共财政框架下确定政府干预范围、方式和力度。只有把握好了政府干预的范围、方式和力度这三个要素，这种干预才是有效的，才是市场经济体制和公共财政制度所需要的。

（1）明确政府干预的基本范围。一般认为，市场失灵是政府干预的逻辑起点，市场失灵的领域就是政府干预的领域。但是，在现代市场经济条件下，市场失灵也可以在一定程度上通过市场机制自我修复。也就是说，市场失灵只是政府干预的必要条件而不是充分条件。更何况，政府干预也是有代价的，甚至会产生政府失灵，而政府失灵的损失往往更大，更危害公平与效率。所以，我们只能把市场失灵的领域作为政府干预的可能选择，只有在市场机制被证明确实无效或者低效时政府干预才是合理的介入。

大多数国家实施政府干预主要通过两条途径来实现的:一条是提供法律制度间接规范；另一条是直接参与资源配置来弥补“市场失灵”。通过这两条途径，当今政府对于市场经济运行的影响是无处不在的。然而正如任何事物都存在它的反面一样，过度的政府干预就会影响市场经济的运行，破坏正常的经济秩序，损害社会经济效率，这与政府介入的初衷恰恰背道而驰。如何寻找政府活动的边界，规范政府行为，合理界定政府活动边界，确定最优的干预模式和干预范围是摆在世界各国政府面前的一个难题。与西方先行工业化国家相比，我国这种体制转型国家的政府越界即政府干预范围过宽可能性更大。从各国政府干预实践来看，政府干预范围是动态变化的。一般来讲，随着市场经济体制越来越完善、法制建设越来越健全、公共财政制度建设越来越规范，政府干预的范围有逐渐缩小的趋势，但需要由公共财政提供或满足的社会公共需要即基本公共服务和公共产品则有不断扩大的趋势。

（2）丰富政府干预的方式。政府干预的方式有很多，但我们过去过多地依赖财政收支来进行政府干预而忽略了其他间接的干预方式，特别是忽略了政府干预在维护公平和秩序中的作用。我们认为，在市场经济体制和公共财政框架下，建立规则和维护市场秩序、收入再分配和必要的行政管制三个方面是政府合理干预的主要方式。

市场经济条件下政府的作用和干预方式，首先表现在为市场运行建立规则，以法律法规的方式对所有参与经济活动主体确定基本的行为规范。建立市场秩序的国际通行方式是立法。立法只是维护市场秩序的一个环节，但更要重视执法以及对违法行为的矫正和处罚。

在市场经济条件下，收入再分配问题是市场本身无法解决的。市场只能保证经济意义上的最优状态，而无法保证收入分配达到社会意义上的理想状态，也不能解决收入差距过大和贫困等问题。收入再分配虽然可以由慈善组织等一批非政府机构进行，但这些机构所发挥的作用是有限的。所以，收入再分配问题一般要求政府来解决，而政府解决收入再分配主要是从税收和支出两个方面来进行的。就税收而言，主要是建立以个人所得税为主体、社会保障税和财产税为配合的综合调控体系，而支出政策的重点则是财政支出结构的调整，特别是要保障与民生息息相关的社会公共需要的支出。

行政管制手段是国家行政管理部门凭借政权的威力，通过发布命令，指示等形式来干预经济生活的经济政策手段。它主要包括价格管制、信用管制、进口管制、外汇管制和投资许可证制度等。行政管制具有强制性、纵向隶属性、强调经济利益一致性等特点。在市场经济条件下，应当把行政管制手段限制在必要的最低限度，只有在经济遇到较剧烈波动或者较严重通货膨胀等情形时才使用。

（3）把握政府干预的力度。在现代市场经济条件下，财政既要为国家行使职能，为满足社会公共需要提供财力保障，又是政府进行宏观经济调控和管理的主要手段之一。政府收支规模不但直接关系到政府配置资源的力度，而且会对供求关系、就业水平、经济增长、周期波动和物价变化产生直接影响。从这个意义上讲，政府收支规模是影响政府干预力度最主要的因素。所以，把握政府干预力度的核心是确定一个合理的政府收支规模。财政是一个分配范畴，它在全部经济总量（GDP）中分得或占有的分量构成了政府最直接的可支配资源，是政府干预社会经济的财力基础。财政收入占GDP比重有一个合理度的问题，比重太高，意味着本应该由市场主体或居民拥有的收入被政府所支配，可能会损害微观主体的活力，降低经济效率；比重太低，政府干预或宏观调控就没有财力保障，社会经济事业的发展就会受到财力窘困的掣肘。

总的来讲，随着这些年税收收入的超常增长，财政收入占GDP比重呈现不断上升的趋势，政府干预经济社会的财力基础有了明显提高。相对于财政收入占GDP比重，财政支出占GDP的比重能更准确地反映政府干预甚至是直接介入社会经济生活的程度。因为在很多情况下，政府的干预或调控就是直接通过某方面的财政支出来完成的。比如，财政对经济增长的影响，很大程度上就是通过政府采购和政府投资来实现的；社会保障支出占GDP比重可以从一个侧面反映社会福利和居民的生活质量，而这正是我们公共财政所关注的问题之一；一些地方党政机关机构和事业单位膨胀、机构臃肿，增加了社会负担，也可以通过行政支出经费占GDP比重及其变化来反映。毫无疑问，用财政支出占GDP的比重来反映政府干预度是一个极为重要的指标，我们在不同时期可以通过提高或降低财政支出占GDP的比重来调整政府干预的力度。

三、追求非赢利化:公共财政的价值取向

公共财政制度的一个重要特征，就是以公共利益的极大化而不是以投资赚钱或追求商务经营利润为安排财政收支的出发点和归宿。公共财政并不意味着不搞甚至取消国有经济，公共财政同样要支持国有经济的发展。同以往“财政”有所不同的是，支持国有经济发展的出发点和归宿要始终立足于满足社会公共需要。需要调整的，是逐步使国有经济从与满足社会公共需要无关或可以交由市场解决的一般竞争性领域退出。

（一）追求非营利化是一个渐进的动态过程

在计划经济下，一些本应由市场进行的或由市场进行具有更高效率的经济活动，却由政府通过财政支出的形式，大包大揽，进入了本应由市场活动完成的领域，甚至取代市场，将经济活动完全置于政府的控制之下。在一切经济领域，尤其是在竞争性生产领域，政府的投资过大、过多、过宽，使政府像企业一样参与经济活动。在这种情形下，政府或财政不可避免地以赢利为目的，造成经济活动发生扭曲，也混淆了政府与市场的各自职能分工。

公共财政制度非营利化特征的提出，针对的是过去计划经济下政府或公共财政在竞争性生产领域“越位”过多的问题。市场经济下政府进行干预的依据是市场无效率或缺乏效率，政府通过弥补市场失灵，进而促进市场经济更有效率地运转。从计划经济的实践看，政府或财政过多地介入经济活动，并没有起到弥补市场失灵的作用，反而造成经济效率的低下。从市场经济发展的实践看，在赢利性方面，市场要比政府或公共财政更具效率。

从现实看，非赢利化是一个渐进的动态过程，不能不考虑我国目前还存在为数不少的国有企业问题。在财政支出中，经济建设费的比重虽然有了明显的下降，但其比重在财政支出中仍然处于第一位，这说明我们的公共财政还带有某些“生产性”的色彩。如果考虑到预算外的其他经济建设支出，这种色彩可能就更浓一些。

在这些国有企业中，相当一部分处于竞争性生产领域，同市场中的其他一般的企业并无区别，也都是追求赢利性的，或是以赢利为主要目标的。这些因历史原因形成的国有企业，特别是如行政性垄断的国有企业和某些自然垄断企业，在短时期内还难以退出竞争性生产领域。因此，在兼顾社会效益的同时，企业发展所必需的赢利性目标不能被忽视。而且，它们仍然与政府有着千丝万缕的联系，在推动国民经济发展中，这些企业的贡献依然不容忽视。就此而言，尽管政府或公共财政预算直接安排的投资已经很少，但为了国家或地方经济发展的需要，政府的各种隐性的间接支持依然存在。

（二）坚持有所为和有所不为

1.增强国有经济的控制力

综观世界上其他国家，即使发达的市场经济国家，政府或公共财政都有一定比例的生产建设性支出，也有国有企业。我国的这些国有企业，虽然与计划经济时代相比，数量和地位已显著下降，但是，国有企业以及随之产生的国有经济，依然在我国经济中占主导地位，依然是我国经济增长及经济发展的主要推动力。

中共十六届三中全会在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出:“坚持公有制的主体地位，发挥国有经济的主导作用……完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。”在2006年12月国务院转发的国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》中，将“涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”明确界定为需要国有资本进一步推进从而增强国有经济控制力的重要行业和关键领域。

这些重要行业和关键领域中国有经济的健康发展，关系到我国公有制经济的主体地位，关系到国民经济的可持续发展，也关系到广大人民生活水平的不断改善。因此，从这个角度上讲，它们便属于社会公共需要的内容而必须加以满足，从而也就是公共财政须有所为的作用点。

因此，公共财政作为履行政府职能的重要手段，在一些重要行业和关键领域必须有所为，以增加国有经济的控制力，发挥国有经济在国民经济中的主导作用。具体来讲，公共财政在不违背市场规律和公平竞争的前提下，通过收入政策（如增值税由生产型转变为消费型、实行以产业技术导向为主的、多样化的税收优惠政策等）和支出政策（如增加资本金投入、财政贴息等），逐步壮大这部分国有经济的实力。此外，建立国有资本经营预算、对国有企业利润实行分红也是促进上述国有经济良性发展的重要措施。

2.公共财政应从一般竞争性领域退出

配合政府职能的转变，加快公共财政建设，要求公共财政从一般竞争性领域退出。那么，一般竞争性领域都包括什么，直到最近，随着《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》的发布，才有了一个比较清晰的范围。

国资委明确提出军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运七大行业由国有经济控制，同时，国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力，包括装备制造、汽车电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计科技等行业。[1]除了以上需由国有经济控制的行业外，其他行业可以认为属于一般竞争性领域，也就是公共财政应逐步退出的领域，是公共财政应有所不为的领域。比如为城乡居民提供消费品的领域，这类领域的商品供求完全受市场约束，靠市场自身调节，是市场完全能够进行配置的领域，对于这一领域，公共财政应逐步全线退出，让市场机制发挥完全的作用。

为使公共财政逐步从一般竞争性领域退出，一些必要的退出成本需要由公共财政来承担。尤其重要的是，公共财政必须大力促进社会保障体系建设，对基本养老、公共卫生与基本医疗、城乡就业等增加投入，加大城镇扶贫力度等等，为国有经济从一般竞争性领域的退出创造一个良好的外部环境。

四、全口径预算管理:公共财政建设的基础条件

（一）实施全口径预算管理对公共财政建设意义重大

预算管理是我国财政管理体制的核心问题，但这却是我国公共财政制度建设中最薄弱的一个环节。财政是“庶政之母”，是政府履行职能的物质基础，是国家安全和社会稳定的重要保障。财政是统一的，财权的分散，就是政权的分散，财权的弱化就是政权的弱化。因此，统一预算内、预算外和制度外收支，不仅仅是一个简单的管理问题，其本质在于规范政府行为,以实现政府性收支的统一、全面、完整、规范的预算管理，是推进和加强公共财政制度建设的基本要求，也是建立现代预算制度的前提条件。从计划经济体制下的国家预算制度，转向市场经济体制下的现代政府预算制度，是中国经济财政体制改革的重要任务之一。

在中国，建立现代政府预算制度包括的内容很多，如细化预算编制、提高预算透明度、建立绩效预算制度、实行中长期滚动预算制度、改革收付实现制会计制度、建立部门预算制度、建立单一账户体系、建立预算问责制度等等。其中，实行全口径政府收支预算管理制度，是政府预算制度改革中诸多方面改革的前提和基础。只有真正实现了对全部政府收支的统一、规范的预算管理，其他各项预算制度改革才能具有实质性推进的可能条件，其他各项预算制度改革的推进也才能具有实质性意义。

我国当前的政府预算，未能覆盖全部政府收支。在预算覆盖范围之外，还存在许多脱离预算管理的政府收支。以政府收支而非财政收支作为统计口径，可以纳入这一口径的有预算内收支、预算外收支（包括纳入预算管理视野但未完全纳入预算的收支）和制度外收支。其中，预算内收支的管理比较规范——有统一的制度规范，纳入预算，接受人民代表大会的审议；预算外收支管理的规范程度次之——有比较统一的制度规范，部分在预算中反映，部分游离于预算之外，不完全接受人民代表大会的审议；制度外收支的管理几乎谈不上规范——由各个地方或部门自立规章，自收自支自管，不纳入预算。从市场经济的行为规范来看，预算外和制度外的收支属于非规范性收支。由于非规范性收支脱离预算控制，它的取得和支用便会与部门利益甚至个人利益挂钩，形成政府对市场秩序乃至公共利益的扰动。而且，这样的政府预算无法全面反映政府部门的所有收支活动。以部门预算编制改革为核心的政府预算管理制度创新，虽然朝着构建完整统一的政府预算体系迈出了第一步，初步搭建了一个具有可操作性的制度平台，但最终实现“所有政府收支进预算”集中的改革目标，仍有一段较长的路要走。

实行全口径政府收支预算管理，就是要做到:凡是凭借公共部门职能获得的收入与公共部门为行使职能所支付的一切支出，都要纳入政府预算实行统一、完整、全面、规范的管理。

（二）实行全口径政府收支预算管理的条件基本具备

1.中央政府提出了明确要求

党中央、国务院对规范非税收入管理和推进全口径预算管理的问题非常重视。中共十六届三中全会明确提出要“健全公共财政体制”、 “实行全口径预算管理”的要求；国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步提出“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理”，财政部也下发了《关于加强政府非税收入管理的通知》 ，对加强政府非税收入管理提出了具体要求。中共十七大又进一步提出要“深化预算制度改革，强化预算管理和监督”的要求。因此，按照中共十六届三中全会和十七大提出的要求，把实行全口径政府收支预算管理纳入改革议事日程，是今后几年我国预算制度改革的重要内容。

2．新的政府收支分类体系的建立提供了有利的技术条件

我国从2007年开始按照新的政府收支分类体系编制政府预算和部门预算。新的政府收支分类体系主要包括收入分类、支出功能分类、支出经济分类内容。在收入分类上，按照全面、规范、细致地反映政府各项收入的要求，对政府收入进行统一分类，将原一般预算收入、基金预算收入、社保基金收入和预算外收入等都统一纳入政府收入分类体系，并按国际通行做法划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入等。在支出功能分类上，根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目。新的支出功能科目能够较系统清晰地反映政府支出的功能结构，完整反映政府各项职能活动。在支出经济分类上，按照简便、实用的原则，主要用来明细地反映政府支出的具体用途，即政府的钱究竟是怎么花出去的。新的政府收支分类体系建立后，我们既可以继续按一般预算收入、基金预算收入分别编制、执行预算，又可根据需要汇总、分析整个政府性收入和支出的统计体系，这为建立全口径政府收支预算管理制度提供了可行的技术条件。

（三）推进全口径预算管理的基本设想

在“公共财政”制度背景下，政府预算制度首先必须具有“统一性”的特征，即政府所有的收支必须全部纳入政府预算统一进行管理。政府预算制度的统一性实际上反映着市场通过政府预算对整个政府活动进行全面监督和控制的要求。无论是发达国家还是发展中国家，只要建立了公共财政体制，都将绝大部分的政府收支纳入政府预算进行统一的管理，基本上做到了预算管理的“统一性”。

由于诸多方面的原因，政府的预算外收支在一段时期内可能确有存在的合理性和必要性，但从公共财政制度建设的要求看，现有预算内、预算外、制度外三块收支并存的状况必须改变。预算外收支的存在,既不公平也不利于提高财政资金的使用效率。预算外收支是财政腐败的重要源头，破坏了财政的公正性和完整性。从效率角度讲，预算外，特别是制度外的收支，很难通过一种机制对其进行效益评估，难免出现资源运用中的效率损失。而且，这些收支，也模糊了公共财政本来不应模糊的边界。

从预算的完整性原则出发，所有政府收入都应分步纳入政府预算中，真正实现由财政部门统揽一切政府收支活动，形成一个覆盖政府所有收支的完整统一的公共预算，改变财政预算管理内外有别的模式，完成从财政专户管理向国库集中收付的转变，形成对政府非税收入的全方位监督。换句话说，所有属于公共财政范围的收支，都应列入统一预算。这既是我国公共财政预算管理的方向性选择，也是完善公共财政制度建设的基础性条件。

财政法治化、财政民主化和分权规范性构建起了公共财政建设的制度框架:财政法治化为公共财政建设提供了法律保障，并对公共财政行为予以规范；财政民主化反映了公共财政建设中财政决策科学性的客观需要，是衡量财政公共化的重要尺度；分权规范性则要求正确处理政府间财政关系，实现中央与地方财政的“共赢”。

一、财政法治化:公共财政建设的灵魂

社会主义市场经济是法治经济，立足于社会主义市场经济下的公共财政建设，必定是法治化的公共财政建设。法治既为公共财政建设提供了法律保障，同时又规范、约束着公共财政建设，使之合法有序、公正合理，符合人民的根本利益。

（一）财政法治化:任重而道远

尽管公共财政的法治建设取得了很大的成就，但与“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标相比，还有一定的差距，依然存在着不少可改进的地方。

1.财政法律体系不完备

在我国现有的财政法律体系中，我国尚没有制定财政基本法、税法通则等，效力层次较低。由于没有一部财政基本法，很多法律、法规都涉及财政税收问题，不同的法律、法规之间对同一问题的规定有时不一致，给执法造成很大困难；现行有效的财政税收方面的法律总共只有七部，即《预算法》 、 《政府采购法》 、 《会计法》 、 《注册会计师法》 、 《个人所得税法》 、《企业所得税法》 、 《税收征收管理法》。其他的基本上是行政法规、规章和规范性文件。总体来说，科学的财政法律体系还没有建立，财政法律制度还不够健全和完善。

2.财政立法的层次低

我国财政税收方面真正经过全国人大及其常委会制定通过的法律较少，剩下的大多是国务院的行政法规和财税部门制定的规章和规范性文件。这些规章文件虽然能够及时解决现实操作中的一些问题，对依法行政和依法理财起着指导和规范作用。但是由于立法层次低，虽解一时燃眉之需要，收到了立竿见影的效果，但不可避免地缺乏法律的严肃性；另一方面也存在透明度不高的问题，严重制约了执法效力。

财政立法的层次低也影响到财政法规的质量。许多规章和规范性文件出自主管财政税收的职能部门，固然存在熟悉相关业务领域、针对性强、制定时滞短的有利一面，但在制定这些规章文件时有可能不自觉地出于便利本部门管理财政收支活动的需要，而出现未经充分论证、充分听取民意就出台的现象，导致对被管理对象的合法权益考虑不周全，也缺乏一定的科学性、现实性、全局性、可操作性和前瞻性。

3.社会成员的平等权益尚待进一步改进

财政收入来源于社会成员的贡献，按照公共财政的理念，社会成员的共同需要应该得到同等程度的满足，这样才能实现财政收入“取之于民、用之于民”的良性循环。考察财政支出结构，我们会发现，尽管近些年有关社会民生方面的支出有了较大提高，但与共同需要的实现程度相比，还是存在一定的距离，公共财政的“阳光”还需向民生倾向。除此之外，在实现共同需要时，城乡差异、地区差异依然存在，公共财政的“阳光”还不是均等地向社会成员覆盖。税收是财政收入的主体，纳税人的合法权益在征纳关系中应处于对等的地位。虽然新的《税收征管法》从微观层面对纳税人的合法权益起了积极的保障作用，但从总体上看，保障作用有限。《宪法》仅规定了“公民有依法纳税的义务”，缺乏对纳税人合法权益进行保护的明确规定；关于纳税人合法权益的规定分散于各种法律、法规和文件中，缺少一部全面、系统的有关纳税人合法权益保护的专门法律；税收程序法滞后于税收实体法的制定，对征税主体缺少必要的程序约束，导致征税主体的自由裁量权过大；等等。

（二）加快财政法治化进程的思路

从本质上讲，公共财政就是法治财政，因此，建设公共财政，必须实现财政法治化，这对于依法治国和依法行政都具有重大的现实意义。

1.构建比较完备的财政法律体系

要按照“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，适应社会主义市场经济发展的要求，以公共财政建设为主线，遵循法治原则，既反映现实需求，又做到适度超前，讲究科学性和系统性，不断总结财政立法工作中的经验，借鉴国外财政立法的先进做法，构建比较完备的财政法律体系，由财政基本法律制度、财政收入法律制度、财政支出法律制度、财政管理法律制度和财政监督法律制度五大类法律制度构成。其中，每一类法律制度又由若干内容相关的法律制度组成，具体为:

（1）财政基本法律制度，主要包括《财政基本法》 ，以及其他规范财政职能、财政体制、财政活动的基本原则、方式和决策程序，以及财政组织机构等财政基本问题的配套法律制度。财政基本法律制度在财政法律体系中处于核心地位，是制定其他法律制度的原则和基础。

（2）财政收入法律制度，主要包括税收法律制度（《以税收通则》为主体，由各单行税种法律制度构成）、国债法律制度、行政事业性收费法律制度、政府性基金法律制度、彩票法律制度。

（3）财政支出法律制度，主要包括财政转移支付法律制度、财政补贴法律制度、财政专项资金法律制度、税式支出法律制度、政府采购法律制度。

（4）财政管理法律制度，主要包括预算管理法律制度、国库管理法律制度、政府公共支出绩效管理法律制度、税收征收管理法律制度、财务管理法律制度、会计管理法律制度、注册会计师管理法律制度。

（5）财政监督法律制度，主要包括财政监督程序法律制度、财政监督惩处法律制度。

2.逐步提高财政的立法层次

要逐步改革财政立法体制，消除财政机关立法权与执法权集于一身的弊端。可以根据目前的客观情况，在条件允许的情况下，考虑逐步扩大国家立法的“比重”，减少行政授权立法的“比重”，进一步建立、健全行政授权立法监督制度，进而建立以国家立法为主、行政授权立法为辅的财政立法体系，以改变目前财政行政立法权过大，国家立法权过小的状态；消除财政法律层次不高，法律效力差的局面，解决财政机关立法权和执法权重叠的问题。

3.努力提高依法理财水平

立法是基础，而只有依法理财，用法律规范公共财政收支活动的每一环节，才能实现立法的初衷，也才能进一步加快公共财政建设进程。从这一点上讲，建设公共财政，依法理财是核心。推动依法理财水平的提高，除了健全财政法律体系外，尤其应该:

（1）强化预算的严肃性和权威性。预算的编制、审查、执行、监督以及决算，不仅要依法进行，还要保证预算的完整性和真实性，提高预算的质量，加强预算的硬约束。

（2）继续深化预算制度改革。进一步扩大部门预算编制改革覆盖的范围，细化部门预算编制内容，努力编制部门综合预算；要继续扩大国库集中支付的范围和规模，有效防止部门报假预算、假项目；要依法规范政府采购行为，不断扩大政府采购规模，提高政府资金的使用效率。

（3）建立健全绩效评价体系。评价的范围包括消耗性支出、公共工程支出等所有政府公共支出，评价的内容包括业务考评和财务考评。对于绩效评价高的和绩效评价低的可分别予以相应的奖励和惩处。

4.切实维护社会成员的合法权益

（1）在立法方面，应保障社会成员能够参与财税法律草案的讨论，能够使他们的诉求得到表达，扩大法律的社会化程度；应在《宪法》中明确规定纳税人的合法权益受到保护，使对纳税人合法权益的保护上升到宪法层面；应在条件成熟时尽快制定保护纳税人合法权益的专门法律，使对纳税人合法权益的保护全面、系统；应加快税收程序法的制定，扭转税收立法中重实体法轻程序法的局面。

（2）在执法方面，各级税务机关应做到依法行政，职权法定，防止超越职权或滥用职权；应完善税务行政执法程序，使税务行政执法活动规范化、条理化、系统化；应转变依法行政观念，从执法型转变为服务型，做好纳税人服务工作；应确保纳税人的知情权、隐私权、参与权、生存权等，完善行政复议制度。

（3）在司法方面，可考虑在司法机关内部专设税务法院，专门处理有关的税务纠纷与争议；可借鉴国外的纳税人诉讼制度，建立纳税人诉讼制度和纳税人公诉制度激励机制，规定任何单位和个人在发现有人骗取国家钱财或浪费国家资产后，都可以以纳税人的身份为维护公共利益而提起诉讼，并依法给予其一定的物质激励。

二、财政民主化:公共财政建设的基本内核

公共财政的出发点和归宿是通过向社会成员提供公共物品和服务，满足社会公共需要。而公共物品和服务实现有效供给的前提是社会成员的偏好借助于集体的行动，通过一致同意、公共选择等民主机制表达出来。另一方面，社会成员之所以通过纳税等形式让渡部分资产给政府，是因为政府可以以公共代表的身份向社会成员提供公共物品和服务，基于这种认识，政府的公共财政活动必须符合民主原则，切实反映社会成员的利益和要求。从这个意义上讲，财政民主化无疑是公共财政建设的基本内核和最本质的要求。

（一）财政民主化:我国公共财政建设的薄弱环节

作为社会主义民主政治建设的重要组成部分，财政民主化与我国的民主政治建设进程息息相关，也是影响民主政治建设进程的重要因素，两者形成双向的互动。伴随着民主政治建设进程，我国的公共财政建设包含着一些基本的民主成分在内，取得了显著的进步，但与社会主义市场经济下财政民主化的要求相比，民主财政建设还有需要进一步完善的地方。

1.财政收支活动未全面反映社会成员的偏好

市场经济下的公共财政，以满足社会公共需要为己任。原则上，社会成员的偏好，决定了财政收支活动的规模和方向。因此，只有由社会成员的偏好所决定的财政收支活动才能全面反映社会成员的偏好。

以此来考察我国的现实财政收支活动，不难看出，与社会成员的偏好还存在一定的差距。比如，社会成员无法全面地参与到政府预算活动的全过程。在编制预算时，社会成员的合理要求往往不能如实地在预算中得到反映；在人大代表审查预算时，预算报告又因缺乏必要的细节、专业性过强而让这些社会成员的不少代表感到无所适从。加之时间仓促，往往就使预算的审查和批准流于形式。再如，在我们强调增加财政收入的同时，财政支出结构的调整相对滞后于社会成员对公平的需求，有关民生方面的支出调整相对就缓慢一些，在公平问题显得尤其突出的今天，比较而言，财政收支活动强调效率的因素要比强调公平的因素多。此外，我们的财政收支不能涵盖全部的政府收支，使大量的预算外、制度外收支活动脱离人大和社会公众的视野，也就更谈不上这些收支活动如何满足社会成员的偏好了，有的社会成员甚至觉得自己的主人翁地位仅仅停留在法律条文上。

2.行政机关主导财政收支活动

现实情况是，人民代表大会在财政方面的权威与宪法所赋予的权威不相称。财政权力过分集中于政府，财政收支活动似乎成了与权力机关和社会成员无关的纯粹的行政管理活动。即使在编制、审查和批准预算时，也常常是政府“定盘子”，权力机关往往就照单批准通过。在一定程度上，人大的权力机关地位只具有法律上的宣示意义，对行政机关的制约还比较弱。如此一来，财政收支活动的民主决策和民主监督就难以保证。2007年审计署查出的2006年一些政府部门的违法、违规资金问题，就很好地说明了这一点。只要行政机关主导财政收支活动，缺乏权力机关和社会成员的全面介入，一些违法、违规问题就很容易屡屡发生。

3.财政收支活动缺乏必要的民主监督

社会成员负担了政府提供公共物品和服务的成本，自然有权了解资金的使用情况。但在我国，财政活动缺乏相应的民主监督机制。长期以来，由于受到财政监督职责、权限等因素的影响，财政监督缺乏有效的立法、行政乃至于司法机制，滥用纳税人钱财的行为很少被追究相应的法律责任。在日常的监督中，一般重视政府内部监督而忽视外部监督，如权力机关的监督和社会成员的监督。对财政收支活动的监督主要采取事后监督的形式，事前审核、事中监督相对薄弱。此外，实行民主监督的法治环境尚不完善，我国目前尚未出台一部专门针对财政监督的单行法律法规，虽然《预算法》 、 《预算法实施条例》 、 《会计法》等有关法律法规对实行财政监督提供了一些法律依据，但不全面、不系统，不利于权力机关和社会成员对财政收支活动有法可依、有章可循地进行全方位、系统的监督。

（二）致力于推进我国财政民主化进程

财政民主化是建设公共财政的基本内核和本质要求，其目的是形成这样一个良性的循环:社会成员依法自觉纳税——其合理的偏好得到表达并参与公共财政收支活动的决策——政府依法使用公共资金并提供公共物品和服务——社会成员的公共需要得到满足。

1.健全人民代表大会制度

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其权力机关的地位不容忽视，在新的历史条件下，必须健全这种制度，充分发挥其作为民意代表机构的重要作用。首先，要注重人民代表的代表性，重视提高人民代表参政议政的能力。只有人民代表的代表性得到充分的保证，其参政议政的能力有了明显的提高，才能更好地代表广大社会成员的公共利益，并切实去维护这种公共利益。其次，要强调人民代表大会的权威性。原则上，政府的一切收支活动都应纳入各级人民代表大会的审查范围，接受人民代表的监督，让公共财政成为“阳光财政”。只有这样，才能确保各级政府充分履行自己的职责，为社会提供更多有质有量的公共物品和服务，以满足社会公共需要。

2.完善社会成员偏好的表达机制

社会成员偏好的表达机制是通过四个方面来实现的:①知情权。在公共财政建设过程中，需要逐步扩大社会成员的知情权，让他们了解公共财政状况，知道他们缴纳的税收的用途，明白各种政府收费的规则，掌握财政资金的使用方向。②参与权。除了知情权外，社会成员应在各级政府的公共财政决策中以适当形式参与，将自己的意愿反映给政府相关部门。因此，需要建立必要的参与机制，如听证制度、问责制度等，让公众参与到公共财政收支活动中来，帮助政府提高公共财政的管理水平。③决策权。决策实际上是一个权衡与选择的过程，需要特定的程序和途径来表达社会成员的偏好。在我国，各级人民代表大会是比较可行的社会成员行使决策权的恰当途径。在这种制度安排下，社会成员通过人民代表，将自己的意愿集合成集体意愿，参与公共财政有关事项的决策，使各级政府的财政行为体现社会成员的集体意愿，而不是由政府代替社会成员进行决策。④监督权。与单纯依靠政府内部相关部门的监督相比，由社会成员履行对财政的监督更为有效，也更可行。在公众拥有并行使知情权、参与权和决策权的情况下，社会成员的监督权得到尊重，就会对政府的公共财政行为起到有力的约束作用。

3.预算应该公开、透明、全面、翔实

为了便于人民代表的审议和广大社会成员的参与，预算编制时预算科目应尽可能地细化。原则上，除了部分涉及国家安全的机密预算之外，其他的预算都应公开透明。所有的政府收支活动，都应有全面翔实的收支计划和报告，从而接受人大的质询和广大社会成员的监督。最后，应适当延长预算的编制和审批时间，提高预算编制的科学性和严肃性。

三、适度分权:规范政府间财政关系的关键

集权与分权是财政体制的核心问题。在保证适度集权的基础上以分权为导向构建财政体制是大多数国家的方向性选择。我国财政体制改革也基本上沿着这一方向来进行。1994年实行的“分税制”改革，是我国具有里程碑意义的财政体制改革。这次改革所形成的分税制财政管理体制，较好地处理了集权与分权的关系，初步规范了中央与地方的财政关系，结束了之前多种制度并存的财政体制，充分调动了中央与地方的积极性。实行分税制财政管理体制后，一举扭转了中央财政收入和国家财政收入比重偏低的局面，中央财政收入比重提到55%左右，国家财政收入占GDP比重上升到21%左右，中央财政的集权度有所上升。但相对而言，地方财权、财力有所削弱，与中国共产党的十七大报告提出的“健全中央和地方财力与事权相匹配”的财政体制还有相当大的差距。如何在保障中央财政适度集权的基础上，以分权为基本导向推进我国公共财政体制建设，是一个重要而又紧迫的现实议题。

（一）政府间财政关系亟待厘清

1.事权划分不明、支出职责不清

政府间事权划分不规范、不清晰是造成中央政府与地方政府之间以及各级地方政府之间的支出职责不甚明了的最主要原因。目前，有关政府间事权和支出范围的划分，尚没有明确的法律规定，造成政府间事权交叉、支出职责交叉。一些属于地方事权范围之内应由地方财政安排的支出，中央财政也在安排支出，比如一些经济建设投资；一些属于中央事权范围之内应由中央安排的支出，却要由地方财政负担，甚至支出职责层层下划，比如农村基础教育，一方面财权层层集中；另一方面支出职责下划到县乡（镇）财政，相当程度上加剧了基层财政的困难。

2.地方税体系构建缓慢

规范的分税制财政管理体制包括了中央税和地方税两个体系，实行分税、分征。但从目前的情况看，除了消费税和关税为中央独享的税种、营业税和其他一些小税种为地方独享的税种外，我国的税收收入基本上是以分成为主。相对独立的地方税体系至今没有建立起来，这与规范的分税制财政管理体系相差甚远。而且，由于我国的政府层级有五级，层次比其他国家要多一些，真正实行分税的税种又很少，造成省以下各级地方政府，层级越低，越没有税种可分，只能基本上依靠税收收入分成和非税收入取得财政收入。规范的政府间财政关系的重要内容之一是应将以税收立法权为核心的税权在中央和地方之间进行合理划分。而我国现行的分税制，虽然划分了中央税种、地方税种、共享税种，分设中央地方两套税务机构，各征各的税，但事实上分税不分权，税权高度集中于中央。地方政府只享有极少数地方税法的实施细则的制定权、税目税率调整权、税收减免权，如地方政府只是在城镇土地使用税和车船使用税两个税种上有税额决定权，其他的地方税税种的立法权、税法解释权、税目税率调整权、税收减免权等均集中于中央。

3.政府间转移支付不够科学规范

转移支付是弥补中央与地方、地方与地方以及地方各级之间财力不均衡的有力措施，是财政分权的重要组成内容。但是，目前的转移支付制度保留了浓厚的既得利益色彩，公开、公正、公平都存在着不同程度的不足。大部分转移支付的方法是按照基数法进行分配，发达地区因基数高，所以返还也就高，贫困地区基数低，返还也就低。1995年开始实行的过渡时期转移支付虽按因素法确定的，但资金规模不够大，且缺乏透明度，也不够规范。在目前转移支付的构成中，专项转移支付比重大，一般转移支付比重小，致使地方不仅自主财力少，还要为专项转移支付进行资金配套。此外，尽管大部分省（自治区）相继参照中央对省级的转移支付制度建立了省对市县的转移支付办法，但存在着形式多样、力度不足、规范性差等问题。

（二）以适度分权为基本导向完善政府间财政关系

进一步完善我国的政府间财政关系，应与社会主义市场经济体制的完善相适应，以科学发展观为指导，与构建社会主义和谐社会的目标相吻合，坚持以适度分权为基本导向、以维护公平和兼顾效率为基本原则，在保证中央进行宏观调控财力的基础上，充分调动地方理财积极性，力求实现中央和地方财政的“双赢”。

1.合理划分政府间的事权与支出职责

在政府与市场关系明确的基础上，科学地划分政府间的事权与支出职责，并通过法律形式确定下来，从而保持稳定性。对于一些受益范围比较明确的公共需要，如国防、外交等，其事权与支出职责已有清楚的定位。现在的问题和难点是一些界限模糊的事权和政府间共有事权的划分，如基础教育、公共卫生、社会保障等。像这类的事权该如何划分以及相应的支出职责，现实中各国并无统一的模式可循。因此，对这类事权的划分，在借鉴国外经验的同时，更要考虑我国的具体情况，因地制宜，不采取“一刀切”的做法。可通过公共服务均等化的手段，中央政府根据各地人均财力的情况制定出公共服务的全国性的均等化标准，各级地方政府根据其财力情况承担一定的责任。达到这个标准或在此标准之上的地区，由当地负责其支出，在这个标准之下的地区，虽由当地负责提供，但其中的一部分支出需要由中央政府通过转移支付的形式加以弥补，从而使其达到全国性的均等化标准。

2.健全地方税体系

健全的地方税体系是规范政府间财政关系的重要内容。我国目前的地方税体系与分级分权为特征的财政体制改革是很不相适应的。健全地方税收体系至少要朝以下几个方面努力:(www.daowen.com)

（1）赋予地方政府适度的税收立法权。科学划分税收立法权是税收管理体制的核心，也是地方税体系建设和有效运行的前提。发展中大国的现实国情决定了我国中央集权型税收管理体制模式的选择，但基于我国幅员辽阔、人口众多、地区间地理、文化、经济差异相当悬殊的情况，为调动地方政府积极性，应该在明确划分政府事权的基础上，赋予地方政府适度的税收立法权，使地方税收来源与地方政府支出之间，地方政府收支与当地居民生活利益之间的关系更为直观和密切。现阶段，地方税体系税收立法权的划分应该依循以下思路:涉及对宏观经济影响较大的，全国性的主体地方税种，如营业税、企业所得税、个人所得税，立法权集中在中央；涉及对宏观经济影响不大，但对地方经济影响较大，属于全国性的辅助地方税种，如财产税类的税种、资源税类的税种，由中央统一立法，征管权和部分政策调整权下放给地方，但只限于省一级地方政府；涉及对宏观经济影响较小，但地方特色浓厚的税种，地方有权根据本地财政经济的实际情况自行决定开征与否。

（2）合理确定地方税收入规模。我国地方税收入规模渐趋萎缩的态势，应该也必须采取一些措施来扩大地方税收入规模，提高地方税收在地方政府收支中的地位。要实现这一目标，显然不能采取中央税与地方税规模“此消彼长”的方式，而是要通过加快地方税体系的改革，完善地方税税种体系，包括确立和强化地方税的主体税种；开征社会经济发展所需而现在尚属缺位的税种，完善各地方税种的税制规定和积极推进“费改税”来予以实现。

（3）构建和强化地方税的主体税种。主体税种的构建是地方税系建设的一个核心内容，是形成地方税收随经济增长而增长的内生机制的关键，因此，必须统筹中央和地方税收体系建设的全局，着眼于现在和未来，规划地方税主体税种建设和完善的整体方案。我国现行地方税系的主体税种是营业税、企业所得税和个人所得税，即由商品税和所得税构成的主体税种体系。近期看，还得维持现有的以营业税、个人所得税为地方税主体税种的格局。从长期看，应大力发展和培植财产税，完善城建税，开征环境保护税，拓展资源税，使其成长为地方税的主体税种。

（4）整合和优化地方税体系与制度。税种的设置以及各税种税收制度的完善是地方税体系建设的一项核心内容，它应以保证地方税收入规模，实现地方税体系的完整性、调控功能的健全性和灵活性等来予以调整和完善。现行地方税主要税种如营业税、个人所得税、城市维护建设税等的税制规定是1994年税制改革时颁布实施的，许多方面亟待改革和完善。营业税的改革应适当扩大其征收范围，从制度上拓展税基，并明确和完善征管操作标准，协调与其有关税种包括增值税、房产税的征收关系；个人所得税的课征模式要实现由分类制向综合与分类制相结合的模式转化，并适应社会经济发展的要求，制定科学合理的税前扣除标准；对于城市维护建设税，要以销售收入为计税依据，使之成为独立税种，并扩大征收范围；资源税应该扩大征收范围，适当提高其税负，以促进有限资源的合理有效利用。统一的企业所得税应尽快出台。除此以外的其他地方税种也必须结合实践发展需要进行相应的完善。

3.完善政府间转移支付制度

中央财政的转移支付是地方政府一项重要的财力来源。应按照公平原则，以公共服务均等化为目标，进一步改革政府间转移支付制度。首先，转移支付应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。因为一般性转移支付没有指定具体的使用方向，只是地方政府财力的一种补充，地方政府可以有较大的支配权；而专项转移支付不仅规定了具体的使用方向，有的还附带一些条件，地方政府在使用时有一定的限制。其次，要适当扩大转移支付的规模。转移支付对于补充地方财力，促进地方经济社会发展具有重要作用。在我国财政收入不断增长的情况下，提高转移支付的规模，特别是扩大一般性转移支付的规模，并结合横向转移支付的实行，有助于平衡各地的财力，实现各地公共服务的均等化。再次，应逐步将我国现行转移支付计算中的“基数法”改变为“因素法”。用“因素法”计算转移支付，可以提高透明度，消除主观性的随意性，有助于实现转移支付制度的公开、公平和公正。最后，应加强转移支付制度的法治建设。目前我国尚无一部涉及转移支付的专门法律，可考虑在条件成熟时，进行转移支付制度的立法，将转移支付的原则、形式、目标、计算方法和标准等以法律的形式确定下来，将转移支付工作纳入法治化的轨道。

公平与效率是公共财政运行的内在要求。所谓公平，是指公共化的财政应是“一视同仁”的财政，所有社会成员都能无差别地享受大体相同的财政待遇。所谓效率，是按照成本—效益原则，一定量的财政支出能够为社会提供多少和何种程度的公共品和公共服务。以满足社会公共需要为主旨的公共财政建设，必须符合公平与效率的原则。另外，在公共财政建设中，还必须强调财政运行的可持续性。这种可持续性，既包括财政促进整个经济社会的可持续发展，也包括实现财政本身的可持续性。

一、公平:公共财政运行的立足点

财政均等化的根本目标是实现公共服务的均等化，即社会成员都能大体无差别地享受国家最低标准的基本公共服务。在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，明确指出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。这要求调整财政支出结构，逐步实现社会成员在教育、医疗、养老等方面均等的权利。

（一）基本公共服务大致均等化:公共财政义不容辞的责任

基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务。改革开放以来，虽然经济有了很大发展，人民生活水平显著提高，但不可否认的是，由于体制转轨所带来的转轨成本以及没有及时采取有效措施将这种成本最小化，社会成员在享受基本公共服务方面的差异呈逐渐扩大的趋势。如果不及时采取有力措施加以扭转，必然会影响到社会成员对改革成果的分享。财政收入是政府提供公共服务的财力保证，而随着财政支出结构的调整，以满足社会公共需要为主旨的财政支出用于公共服务方面的比例会越来越高，所以财政支出可视为是政府提供公共服务的实现程度。总之，财政收支两个方面都与公共服务水平密切相关。

公共财政是“用大家的钱办大家的事”，理应为大家“谋福利”。但由于人的禀赋能力的差异和地区间财力与资源的差异等因素，不同地区和不同的社会成员，他们只用自己拥有的财力或收入去购买基本民生或者基本公共服务就有能力上的差异，从而导致福利水平的差异。这个时候，就需要公共财政对地区间或不同社会成员间的基本公共服务提供基本保障或者进行再分配，力求实现大致的均等，从而与社会主义的公平、公正、和谐的目标相吻合。如果公共财政不出面对落后地区或者低收入成员的基本公共服务进行有效保障，他们就可能会生活在极度贫困之中。历史经验表明，贫困是动荡的主要诱因。贫困特别是大面积人群的贫困具有明显的负的外部效应。纠正负的外部效应，避免动荡、维护社会稳定是政府的应尽职责，也是公共财政义不容辞的责任。

实现基本公共服务的均等化不仅是公共财政的内在要求和义不容辞的责任，也是实现社会福利最大化，增进全社会福利的要求。庇古被奉为“福利经济学之父”，他根据边际效用基数论提出两个基本的福利命题:国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大；国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。他认为，经济福利在相当大的程度上取决于国民收入的数量和国民收入在社会成员之间的分配情况。因此，要增加经济福利，在生产方面必须增大国民收入总量，在分配方面必须消除国民收入分配的不均等。这是因为边际效用是递减的，穷人收入增加所带来的效用要大于富人等量收入减少所带来的效用。1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森对“福利”的理解和我们要求居民大致均等地享受民生也是一致的。在他看来，创造福利的并不是商品本身，而是它带来的那些机会和活动，这些机会和活动是建立在个人能力的基础上的。[2]个人能力并不是与生俱来的，它需要教育与健康的支持。如果是低收入者，他又无法享受到政府提供的基本教育和健康权利，那么，他永远就无法获取这种创造福利的能力与机会。显然，如果我们有一个大致均等地享受教育、国民健康与就业等这样基本民生的制度，每一个人就有可能具备创造福利的能力。这样，国民福利水平就会明显提高，社会也将变得安康、稳定与和谐。

（二）公共财政致力于促进基本公共服务大致均等化的思路

要想让广大社会成员共享改革成果，就需要加快公共财政建设，通过调整财政支出结构，切实满足社会成员的基本公共服务需求。同时，又要考虑我国的现实情况，既要借鉴吸收先进国家的成熟经验，又要与经济发展、财政收支规模、中央与地方财政关系调整、公共部门和事业单位改革等外部环境相适应。

1.合理确定公共服务均等化的范围和标准

根据我国当前经济发展水平和财力的限制，我们不可能按照发达国家的模式确定公共服务均等化的范围和标准。在现阶段，一方面需要调整财政支出结构，按照公共财政的要求提高基本公共服务的支出比例；另一方面，按照公平和效率并重的原则，我们认为目前公共服务均等化的重点不应是“劫富济贫”，而是确保最低收入阶层获得基本生活保障。应当考虑按照低标准、广覆盖的原则，选择义务教育、基本医疗保健、最低生活保障等关键项目，尽可能保证各地区城乡居民在这些最重要的公共服务方面获得均等化的服务。在范围选择上，可以考虑由小到大的顺序逐步推进公共服务的均等化。首先是缩小城镇内部的公共服务水平差距，其次是各地区城乡之间的公共服务均等化逐步实现，最后实现全国范围的公共服务均等化，表现为各地区之间、城乡之间、社会成员之间的公共服务基本实现均等化。

2.明确划分各级政府的均等化责任

我国的公共服务均等化不仅涉及地方财力分配的横向不均衡，还与不同级次政府之间收支责任不匹配所形成的纵向财力不均衡密切相关。因此，首先应当明确各级政府在不同项目上的公共服务均等化责任，其次应由中央政府制定各地区应当实现的公共服务的最低标准。至于供应的方式，则可采用变通的方式，有些公共服务，如义务教育、基本医疗、社会保障等，应由中央政府负责供应，以便彻底摆脱地方政府自有财力的制约；而有些公共产品和服务，如地方辖区内的公共基础设施，则在中央政府制定标准，并规定其在地方财政支出安排中的排序的基础上，根据地方财力的差异，采取不同的供应办法，或由地方负责供应，或由中央与地方联合供应，或由中央专项拨款独立供应（“中国基层政府财政改革”课题组，2006）。

3.实现专项转移支付与一般转移支付的有机结合

通常认为，一般转移支付在解决地方财政地位不均等方面应发挥主要作用。但对中国现阶段而言，由于“以手投票”和“以脚投票”的机制都不完善，如何保证地方政府将财力性、无条件转移支付真正用于公共服务均等化的支出是一个基本问题。我们认为，基本公共服务是中央政府的职责，应通过专项转移支付直接委托较低级次政府负责供应，并按照均等化标准进行考核。对于应由地方政府负责供应的公共服务，地方财力缺口可以通过一般转移支付解决，但中央政府也应制定均等化标准对地方公共服务的供应进行监督，通过严格考核干预地方政府的支出安排。

4.改变地方政府激励机制是实现公共服务均等化的制度保障

当前，GDP是考核地方政府官员政绩最重要的指标，在这种激励机制下，地方政府总是倾向于用有限的财政支出获得GDP的最大增长，因此出现了公共服务支出始终要让位于经济建设性质的支出。在现阶段要切实改变这种状况，需要从考核机制上入手，提高地方辖区内公共服务水平和均等化程度在地方政府官员考核中的权重，改变地方政府官员的激励机制，这是实现公共服务均等化的制度保障。

二、效率:公共财政运行不容忽视的环节

（一）公共财政也要讲求效率

在市场经济条件下，现代公共财政既是“公平财政”，也是“效率财政”，能否建立有效率的政府和财政是公共财政建设成败的重要因素。我们这里说的效率，不是指财政支出要以效益为导向，不是说哪个领域的支出带来的收益高财政资金就往哪里投，而是指要通过有效的公共财政管理制度创新财政支出方式、提高财政资金的使用效率。我们这几年推行的国库集中支付、部门预算和政府采购制度就是以资金集约使用、提高财政资金使用效益、避免资金浪费为目的的一种财政制度安排。事实也证明，这种制度选择是符合“效率财政”的基本要求的。

“效率财政”已成为当前世界各国财政改革的重要目标。当前，以知识经济为标志的新经济发展迅速。各国政府都在用“效率政府”、 “效率财政”观念来改革传统的政府官僚主义的管理模式以适应新经济潮流。因此，如何在公共财政体制下建立与中国具体国情相结合的现代国库管理制度，实现财政资金由粗放型管理向集约型管理转变，不断提高财政的民主、公开和透明，是提高财政效率的重要途径，也是我国政府的紧迫任务。[3]

（二）绩效预算管理:提高财政效率的重要途径

1．提高财政效率关键是要有一套行之有效的预算制度

公共财政运行以公平为本，但也要兼顾效率，效率也是公共财政运行的重要方面和内在要求。我国公共财政制度建设特别是预算改革也必须朝着“效率财政”的目标努力，既要合理的运用财政资金，追求财政资金的最高使用效率，又要提高政府部门本身的效率，实施一种有效率的预算制度，最终提高公共资源的配置效率。

提高财政效率，不能简单地依靠“审计风暴”或临时性措施来解决，关键是要有一套行之有效的预算制度。从国际经验来看，这个预算制度就是绩效预算制度。建立绩效预算制度是为了进一步加强公共财政管理，提高财政资金的使用效益，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。事实上，公共预算绩效管理已经成为现代预算管理的重要内容。不过，我国的公共财政绩效预算改革还在试点与摸索之中，还很不成熟，还存在诸多问题。

有些学者把这些问题作了较全面的概括:一是绩效评价的实施主体与被考评方容易形成“猫鼠合谋”，导致绩效管理流于形式，目前预算资金使用者往往就是本部门预算资金使用效果的考评组织与实施者。这种操作模式，无疑留下了考评组织者与被考评方形成“猫鼠合谋”格局的空间，并将绩效评价结果作为进一步向财政部门争取更多预算资金配给的工具。二是在绩效评价指标设计上，包括业务指标与财务指标缺乏全面系统的动态分析与考核。三是预算绩效改革缺乏具有可操作性的参照借鉴体系。在当代预算管理中，大体包括英美模式与欧洲模式两大主流范式。二者对公共支出受托责任的侧重点是不同的。英美模式对于更能体现公众满意度的绩效预算管理更加青睐；而欧洲模式则将绩效理念融入立法机构约束与控制的内生过程之中，并未能够形成某种相对完整的绩效预算体系。根据对我国绩效预算管理与绩效评价改革试点的考察，其参照的主要是来自美国、澳大利亚、新西兰、英国等英美法系国家的模式。而就现实国情而言，我国在组织构架、法律体系等诸多方面，与欧洲大陆法系却有更多的渊源。这些英美国家预算管理经验的简单“移植”，难免出现“淮橘成枳”的结果。[4]

2．推进我国绩效预算改革的构想

我国目前的绩效预算改革还很不成熟，但对绩效进行考评在改善公共支出管理中的作用还是非常重要的，因为它是对公共财政运行绩效的定量测度，反映了公共财政运行过程和结果的改进或恶化程度。国际经验表明:实施“以结果为导向”的绩效预算，反映了现代政府预算管理的发展方向；创建高绩效的政府组织也始终是现代国家产生以来，各国公共管理者的理想与追求。我国政府公共支出管理体系也开始朝着构建绩效预算制度方向前行，要建设我们所期待的理想的绩效预算制度，必须循序渐进且有明晰的战略思路和具体的方略。[5]

（1）强化条目预算编制，完善预算执行外部控制，以节约为目标积极推行预算评价，构建收付实现制的会计基础，最终实现财政资源控制的绩效收益。这个阶段是绩效预算改革的初步阶段，也是新型市场经济国家和转型国家实施预算改革不可逾越的阶段。这个阶段预算改革的任务在于严肃财经纪律，加强财政收支总控制，为以后几个阶段预算改革的推进夯实基础，主要包括以下几个方面:加强财政收支控制；编制中期财政框架，实施预算和政策联结；强化预算执行中外部控制的作用，特别是发挥财政部门在外部控制中的作用；继续推行项目绩效考评，然后涵盖基本支出，但基本目标在于节约财政资金和提高支出技术效率；完善收付实现制，逐步建立财政报告制度。

（2）实施项目预算编制，强化预算执行内部控制，以技术效率和经济效率为目标进行预算评价，实行修正的收付实现制会计方法，最终在实现财政资源控制的基础上，获取项目的效率收益。项目预算阶段的典型特征是预算支出项目必须反映政府战略政策和部门核心政策，改革的重点在于设计有效政策并确保政策与预算之间有效联系的机制。这个阶段的绩效评价应以节约和效率为评价目标，同时构筑修正收付实现制的会计基础。

（3）预算编制从项目预算到产出预算，预算执行从内部控制阶段到管理责任阶段，同时强化市场信号和用户选择机制，实施修正的权责发生制会计，最终实现预算的经济性、效率性和有效性。在特定的预算发展阶段，绩效预算执行必须关注相应的工作重点，从而实现特定限制条件下的次优，也就是某种程度上的绩效。

（4）从产出预算发展到结果预算，同时强化绩效预算的责任管理机制，并实施完全的权责发生制会计方法，最终实现预算的资金价值（从成本到结果的全方位绩效）。这个阶段改革的重点在于从强调预算的产出转移到关注预算的结果，即包括节约、效率和有效性在内的资金价值，同时实现完全的权责发生制会计。

三、可持续性:公共财政运行的内在要求

将可持续性纳入公共财政建设的视野，至少应当包括两个方面的内容:一是财政应当弥补市场缺陷、纠正市场失灵的作用，促进经济社会的可持续发展；二是财政本身的运行也应当具有可持续性，能够有效地防止和控制财政风险。

（一）财政如何促进经济社会的可持续发展

可持续发展是20世纪80年代提出的一个新概念。1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中第一次阐述了可持续发展的概念，得到了国际社会的广泛共识。从字面意义上理解，可持续发展就是指既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。换句话说，就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。可持续发展所要解决的核心问题是人口问题、资源问题、环境与发展问题，在强调发展的同时，资源的永续利用和良好的生态环境是可持续发展的重要标志。

（二）促进经济社会可持续发展的财政方略

因为“外部性”的存在，市场机制很难实现经济社会的可持续发展。也正是因为在这方面存在的市场失灵或市场缺陷，政府进行干预，以达到经济社会的可持续发展。在政府干预手段中，财政政策无疑扮演了重要的角色，发挥了重要的作用。

1.改革和完善现有的税收体系

应着眼于建立健全有利于促进经济社会可持续发展的税收体系。首先，在增值税、消费税、所得税、资源税、关税等这些主要税种方面，通过税率、征收范围、计税依据、折旧等因素的调整，利用减税、免税、抵税和税收返还等税收优惠形式，促进切实转变经济增长方式，鼓励企业和个人加强环境保护、有节制的使用资源，限制直至制止有悖于可持续发展的生产和消费行为。其次，适时开征环境税和燃油税等有利于经济社会可持续发展的新税种。环境税符合“谁污染，谁付税”的要求，污染多多征税，污染少少征税，无污染不征税，使环境破坏者付出的个人边际成本与社会边际成本相等；而开征燃油税可以有效地减少对能源的消耗，推动耗油量少的经济型汽车的发展，促进公共交通工具的使用，同时缓解了我国的能源紧缺问题。

2.增强财政支出的支持力度

包括直接的财政支出和间接的财政扶持。在直接的财政支出方面，在转变政府职能的前提下，结合公共财政建设的进程，调整财政支出结构，压缩行政管理费和其他支出，增加对节约利用资源、保护环境等方面的公共基础设施、产业和企业资金投入力度；增加对地方可持续发展方面的专项转移支付；对企业从事有利于可持续发展的研发活动和人力资源培养可考虑设立专项资金；在政府采购中，实行有针对性的绿色采购等。在间接的财政扶持方面，灵活运用价格补贴、企业亏损补贴、税前还贷、财政贴息等方式，支持循环经济的发展。比如对发展循环经济技术的企业才获得银行贷款时实行有效的财政贴息，充分发挥财政贴息资金“四两拨千斤”的功能，鼓励银行向这类企业发放贷款。

（三）基层财政:财政可持续性最薄弱的环节

在分析财政可持续性时，一般用财政赤字水平和国债规模来考察。如果这两个指标在某一限度比如欧盟国家“马约”规定的两个控制线——财政赤字不超过GDP的3%和国债余额不超过GDP的60%，则可将财政视为可持续性的。

从财政赤字水平来看，随着我国经济进入新一轮扩张期，财政赤字水平开始得到控制。2003年的财政赤字虽然维持在3198亿元的高台，但占GDP的比重下降到2.7%；到2005年，两个数字则进一步分别调减至3000亿元和2.0%。从国债规模看，一方面，国债余额1997年为6074亿元，2002年升至23433亿元，到2005年，则达到32933亿元。与此相应，国债余额占GDP的比重数字，也先后爬升至8.2%、22.4%和22.33%。另一方面，尽管长期建设国债规模近年来有所减少，但整个国债发行规模却在扩大，由2004年的7022亿元增至2005年的7023.4亿元。[6]

在分析财政赤字水平和国债规模对财政可持续性的不利影响时，除了考察这两个指标本身外，还应关注GDP和财政收入情况。假如GDP持续增长、财政收入逐年增加，则只会降低财政赤字和国债规模对财政可持续性的不利影响。事实也正是如此。近些年，我国GDP和财政收入每年分别以11%左右、25%左右的速度持续稳定增长，为减轻或消除财政赤字和国债规模对财政可持续性的不利影响提供了充足的潜力。因此，当前，我们很难将财政赤字和国债规模与财政困难直接联系起来，它们所起的作用不如说是一种政府干预经济的政策手段，而非财政困难的一种表现。

在整体财政形势因近些年财政收入的高速增长而比较乐观的局面下，地方财政尤其是基层财政的可持续性值得注意。由于《预算法》规定地方财政不能出现赤字，因此当地方财政出现收支困难、收入不能满足支出需要时，再加上目前财力逐级上移、事权却逐级下放且没有相应足够的转移支付来补充，地方政府往往采取变通方式，出现了一些诸如隐性负债，或有负债和隐性赤字，或有赤字的现象，而这些负债和赤字到底有多少，却很难得出一个比较真实的数据。[7]无论这些负债和赤字以什么样的形式存在，它们都影响到了当地的财政可持续性，其所形成的财政风险日积月累，当各地无法控制时，必然会向上一级财政蔓延，直至由中央政府来“兜底”。因此，关注我国的财政可持续性，更需要密切关注地方财政的（特别是基层的）可持续性。[8]

（四）促进财政自身可持续性的政策思路

从目前中央与地方的财政收入增长态势和事权划分趋势来看，中央财政的风险相对较小，其可持续发展应该没有疑义。最值得担心的一些地区的基层财政风险和可持续性问题，要密切关注地方财政风险，加大对地方财政风险的控制力度，避免这种风险逐年累积并向上蔓延，对整个的财政可持续性造成不利影响。

1.因地制宜地进行地方财政管理体制的创新

在当前我国五级政府格局暂时不可能调整的情况下，许多地方对当地的财政管理体制进行了制度创新，实行“乡财县管”和“省直管县”的新型财政管理体制。比如安徽省在“预算管理权、资金所有权、财务审批权”三权不变的基础上，对乡镇实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，由县财政直接管理和监督乡镇财政收支；省财政在体制补助（上解）、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度、工作部署及联系等方面直接到县，在体制上实行“省直管县”。这两种做法适用于地方财政相对困难的地方，却不一定适合地方财政运转良好的地方。在这些财政状况良好的地方，有比较充足的财力可用，实行“乡财县管”和“省直管县”，会在一定程度上挫伤地方积极开辟财源的主动性，同时也可能带来财政管理效率的损失。因此，创新地方财政管理体制时，必须从实际出发，因地制宜，不可搞“一刀切”。

2.加大对地方财政的转移支付力度

在当前健全地方税体系尚无明显进展的情况下，增加对地方财政的转移支付无疑是满足地方事权的财力需要的重要手段。因此，一是以一般转移支付为主，以专项转移支付为辅助，中央财政应增加对地方财政的转移支付；二是完善省以下转移支付制度，增加省级财政对县乡财政的转移支付，合理确定省以下的财力分配。通过这些转移支付，满足地方行使事权的财力需要，保证经济不发达地区的居民可以享受到基础教育、基本公共卫生服务等基本的公共服务，并激励地方财政开源节流，提高财政管理水平。

3.建立健全地方债务统计体系和信息披露制度

债务统计可以遵循先易后难的原则，先从显性债务入手，在此基础上，逐步开展对隐性债务（包括直接隐性债务/有隐性债务）的汇总统计工作。另一方面，应适时披露政府债务情况，可根据实际需要，采取下级政府对上级政府的披露、政府对立法机关的披露和政府向社会披露这三种形式，以增加财政透明度。

4.建立政府债务的偿债储备基金制度

地方财政可以根据直接显性债务和可以量化的或有债务的规模，建立一定的政府债务偿债储备基金，专用于政府债务的清偿。其偿债基金的来源可以是:参照总预备费的提取办法在财政预算中按一定比例提取；年度内尚未动用的总预备费；偿债储备基金的投资收益；公产清理的收益；土地出让金；等等。

5.建立政府债务风险预警指标

根据各地实际情况，利用GDP、财政可支配收入、新增债务、债务余额、逾期债务余额等指标，建立债务风险预警指标，从流动性、清偿能力等方面反映地方财政风险，为控制财政风险提供合理的决策依据。

6.有条件地允许地方政府举债

我国的《预算法》和《担保法》都为地方政府不得负债提供了法律依据，但事实上，无论哪一级地方政府，都不同程度上存在着负债行为，或明或暗地通过各种渠道规避了现行法律对地方政府负债的约束，由此产生的财政风险不断积累。因此，面对当前地方政府负债的事实，不是该不该禁止地方政府负债的问题，而是如何让地方政府合法、适度的负债。因此，通过修改有关法律，有条件地赋予地方政府一定的举债权，让“暗债”变“明债”，有利于对地方债务的有效管理，这也是完善分税制体制下满足地方政府拥有合理财权的必要措施。

以生产力发展和科技进步为前提、以各国间生产要素的互相流动为主要表现形式的经济全球化，越来越成为20世纪90年代以来世界经济发展的普遍趋势。面对经济全球化带来的世界性问题，需要各国政府间和非政府间的密切交流与合作，作为政府间交流与合作重要组成部分的财政领域的交流与合作，正在扮演着越来越重要的角色。

一、财政领域的国际交流与合作:经济全球化的必然选择

经济全球化所带来的资本、技术、贸易、社会、文化、观念等方面的冲击，对各国诸多领域产生了深刻的影响。尽管这种影响带有“双刃剑”的性质，有积极的一面，也有消极的一面，发达国家和发展中国家莫不如此。总体上看，经济全球化推动了世界经济的整体发展，强化了各国的经济交流，也使得一些原本属于一国面临的问题，诸如贫困、人口、环境等问题，在经济全球化的作用中，跨越了各国的疆域，逐渐演变为世界性问题，需要国与国之间进行密切的国际合作。在这种情况下，各国不得不将以前所独有的权力让渡出去一部分，相互紧密合作，遵循国际惯例和国际条件，承担国际义务就成为经济全球化时代的主要内容。

各国政府间和非政府间的交流与合作，构建起了解决世界性问题和国际争端的平台。在这个平台上，财政领域的交流与合作发挥着十分重要的作用，因为诸多问题和争端的解决，都无法离开财政而单独存在。

（1）世界性环境问题需要各国的通力合作，才能实现令人满意的结果。环境保护不再是一国的公共物品和服务，而成为全球公共物品和服务或世界公共物品和服务。要想提供这种充分的公共物品和服务，不仅需要各国自身的努力，更需要发达国家和发展中国家的大力合作。一方面，环境保护中的二氧化碳减排，需要一定的财力作为保障；另一方面，各国间污染排放权交易所形成的出让收入等正成为一国（尤其是发展中国家中的低污染国家）获得他国财政资源的一种重要方式。

（2）国财政政策的制定与调整常常是国际贸易争端的一个重要诱因。在经济全球化日益深化的今天，一国在国际贸易中的地位越重要，其与国际贸易相关的税收政策、贴补政策，就越会引起其他国家的密切关注，甚至“反制”，通过征收惩罚性关税等措施来抵消一国财政政策对本国的不利影响。

（3）财政领域的国际交流与合作促进了一国财政管理水平的提高。我国的公共财政建设与改革，如政府会计核算体系、预算制度、税收制度、政府采购制度等，在立足于本国实际的前提下，各方面都时时借鉴和吸收了各国的先进经验和做法。没有财政领域的国际交流与合作，很难想象我国的财政管理水平在近些年有如此显著的提高。

（4）随着经济全球化的进程加快，纳税人的经济活动日趋世界性，逃税、避税、双重征税、税收竞争等跨国税收问题应运而生，成为困扰各国的世界性问题。这些问题，或危害了各国的税收权益，减少了一国的税收收入；或扭曲了资源配置，不利于生产要素的正常流动。要解决这些问题，离不开各国间的税收交流与合作，唯有这样，才能实现“共赢”的局面。

二、综合国力的提升:我国财政领域国际交流与合作的基石

从本质上讲，在经济全球化的今天，无论什么样的国际交流与合作，都需要以一国的实力作为坚强后盾，否则就很难谈得上正常的、“共赢”的交流与合作。改革开放以后，随着社会主义市场经济的深入发展，我国的综合国力明显提高，这为我国以开放的姿态，积极参与国际交流与合作提供了坚实的基础。

综合国力是衡量一个国家基本国情和基本资源最重要的指标，也是衡量一个国家的经济、政治、军事、技术实力的综合性指标。虽然衡量综合国力的方法各有不同，但一般认为，它大致包括自然力（国家的国土和资源）、人力（人口的数量和质量）、经济力（国民生产总值或国内生产总值）、科技力（科技研究的能力以及应用能力）、教育力（社会教育水平和各级学校的普及教育程度）、军事力（兵力数量、素质以及武器装备状况和先进程度）、精神力（国民的士气、民族的凝聚力）和政治外交力（国家体制是否有号召力、领导层决策能力、国际影响力）这八个方面的内容。

在这八个方面内容中，我国经济力的显著提高特别令人注目。国家统计局发布的统计数据显示:

（1）2007年，我国GDP现价总量为246619亿元，按不变价格计算，比2006年增长11.4%，从2003年起，GDP增长率连续在10%以上。我国GDP总量已跃居世界第五。

（2）2007年，我国进出口总额21738亿美元，比上年增长23.5%，增速连续六年保持在20%以上。2002～2004年，我国贸易总额一年一个新台阶，2002年位居世界第五位，2003年上升到第四位，2004年超过日本，位居世界第三位，2007年又向位居第二位的德国逼近了一步。

（3）外汇储备跃居世界第一位。从2001年末的2121.65亿美元、2002年末2864.07亿美元、2003年末的4032.51亿美元、2004年末的6099.32亿美元、2005年末的8188.72亿美元、2006年末的10663亿美元，一跃上升至2007年末的15300亿美元，超过日本，居世界首位。

（4）财政收入持续走高。尤其从2004年起，财政收入的增长率分别是2004年21.6%、2005年19.9%和2006年24.4%，财政收入分别达到26396.5亿元、31649.3亿元和39373.2亿元，[9]财政收入规模不断扩大。进入2007年，财政收入的增长势头迅猛，全年财政收入超过51000亿元，增长速度达到31%。

以经济实力为代表的综合国力的提高，增加了我国在财政领域进行国际交流与合作的机会，扩大了这种交流与合作的范围，也有助于提升在交流与合作中的地位。近年来，我国财政部门积极参与多边、双边的国际财经合作，主要有亚太经济合作组织国际财长会议、22国集团财长会议、八国集团（G8）财长会议、“马尼拉框架”会议、中欧财金对话会议、中美联合经济委员会、中英财金对话会议、中日财长对话会议和中俄财长对话会议等。

通过多边、双边的国际财经合作，对于捍卫我国的国家权益、维护我国的财政经济安全、探讨和解决经济全球化时代各国所面临的共同问题以及以国际视野研究我国的财政经济问题和提高我国的财政管理水平都有着积极的重大意义。

三、积极主动参与财政领域的国际交流与合作

随着综合国力的增强，我国在地区事务乃至国际事务中的作用越来越大，地位越来越重要，日益成为国际社会不可或缺的稳定力量。为了世界经济、地区经济在经济全球化时代能健康的发展，解决各国所面临的一些共同问题，世界需要我国的积极参与；同时，为了维护国家权益，为我国经济发展创造和谐的外部环境，也需要我国积极参与地区性、世界性的经济事务。财政作为政府间国际交流与合作的重要组成部分，更应以积极的姿态参与到国际交流与合作当中去。

（一）正确处理国家权益与部分财政主权让渡之间的关系

我国参与财政领域的国际交流与合作，其目的是创造良好的国际环境，以便更好地发展本国经济，这种交流与合作，只不过是一种手段，而非目的。因此，无论何种形式的交流与合作，首先必须切实维护我国权益，不以损害国家权益为代价，不能拿原则做交易。在这个大前提下，部分财政主权的让渡也是必要的。

财政主权隶属于国家主权，是指一国可独立地行使其财政权力，并不受其他国家的约束。不过，现实情况是，在国际经济交往中，为了达成某种妥协，实现更好地合作，也为了本国利益，最大限度地发展本国经济，部分财政主权的让渡是可行的，这也逐渐成为一种国际惯例。诸如世界贸易组织、欧盟、东盟、北美自由贸易区等国际性、地区性组织，参加这些组织，就意味着要接受这些组织章程制度的约束，履行这些组织所规定的义务，其中很大一部分都是与部分财政主权的让渡有关。当然，这种让渡必须本着互利互惠的原则，必须以维护本国权益为前提。

（二）既要与国际接轨，又要立足本国国情

参与财政领域的国际交流与合作，自然就意味着我国在财政方面的一些政策规章等需要与国际接轨，向国际惯例靠拢。第一，对于有助于提高我国财政管理水平的先进经验和做法，我国应积极予以吸收采纳，以期尽快地提高财政管理水平，如预算制度、财政管理的信息化技术、政府采购制度、会计核算制度等。在这些方面，我国与先进国家存在不小的差距，先进国家所形成的国际惯例，我国应本着积极开放的态度，接受它，学习它，逐渐做到与国际接轨，借以提高自身的管理水平。第二，在与国际接轨的过程中，应从本国国情出发，切不可盲目照搬照抄。我国既是社会主义国家，又是发展中国家，有着自身独特的国情，这就决定了在学习国外先进经验、与国际接轨时，必须考虑国情。财政领域方方面面的改革，首先必须是在符合本国国情前提下的改革，而不是为接轨而接轨，造成有名无实，“水土不服”。

（三）积极参与国际交流与合作，树立负责任大国的形象

改革开放近30年，我国的综合国力大幅提高，许多经济指标都已走在了世界前列，国际地位显著提升，而且这种势头还会继续下去。在这种情形下，我国应积极参与财政领域的国际交流与合作，运用自身的地位和影响力，加入到一些国际游戏规则的制定中。我们知道，许多既定的国际游戏规则，都是发达国家为了自身利益而强加的，很多时候没有反映发展中国家的主张和权益。因此，借助于我国综合国力的提升、国际地位的提高，充分运用自身的影响力，参与制定新的国际游戏规则。一方面，可以维护自身的国家权益，创造有利于自身经济发展的良好国际环境；另一方面，作为发展中国家的一员，可以借机反映它们的主张和呼声，为它们谋求应得权益，帮助广大发展中国家加快经济发展，实现发展中国家与发达国家的“共赢”，树立起负责任大国的形象。

（四）注意协调政府各部门的财政职能

与国外财政部门行使的职能相比，我国财政部门行使的职能在范围上要小一些，不像欧美一些国家，财政部门实际上扮演着负责一国经济事务的角色，这就导致在国际交往中，我国财政部门的职能难以与国外财政部门的职能相对应，需要由国家发改委、国家税务总局、中国人民银行、海关总署等部门联合起来，才能做到职能上的对应。因此，为了有效地开展国际交流与合作，提高合作的效率，对国内有关政府部门的职能进行整合，加强它们之间的沟通与协调，是非常有必要的。

（五）明确需要优先进行合作的领域

财政的国际合作包括很多方面。在一定时期内，应该有所优先或侧重。一是全球公共物品和服务的供给。虽然在经济全球化过程中，全球公共物品和服务的供给也在不断增长，但这种增长与全球经济发展的要求还相差甚远，经济全球化日益加深的趋势，越来越需要全球公共物品和服务在诸如国际公共安全、公共卫生、环境保护、防灾救灾、扶贫等方面必须扩大供给规模。正像国内公共物品和服务供给一样，由于公共物品和服务的非竞争性和非排他性，在公共物品和服务供给时，市场机制要么无法发挥作用，要么发挥的作用有限。因此，只能依靠各国政府，或通过有关的国际组织，或直接由各国政府，提供必要的公共物品和服务，满足相应的公共需要。随着我国综合国力的增强，我国在力所能及的范围，通过国际合作，应责无旁贷地担当起提供全球公共物品和服务的职责，为世界各地的可持续发展作出应有的贡献。二是税收征管领域的国际合作。因各国经济的发展和科学技术的进步，各国税收制度的差异为纳税人逃、避税行为提供了可能，恶性税收竞争扭曲了资源的合理配置，较高的关税壁垒和双重课税的风险阻碍了正常的国际贸易与国际投资活动，等等。为此，我国需要通过多边或双边机制，在税收制度、税收管辖权、税收政策和税收征管情报等方面加强协调与合作，以维护我国正当的税收权益。

公共财政是我国财政体制改革的目标模式。建设公共财政，任重而道远，必须有科学合理的指导思想、方向正确的路线和实际可行的操作方案。建设公共财政，是一项艰苦细致的系统工程，既需要夯实公共财政的基础环境，更要着力完善公共财政的制度框架和健全公共财政的运行机制。

完善的市场机制、适度的政府干预和全口径预算管理是公共财政建设的基础条件。公共财政建设要必须有明晰的价值取向。公共财政是以满足社会公共需要为出发点，以非赢利化为其价值取向的。

公共财政制度框架的完善是公共财政建设的核心问题。财政法治化是公共财政制度的灵魂、财政民主化是公共财政的基本内核，适度分权是公共财政制度重要特征。我国公共财政制度建设的重中之重就是要致力于财政法治化和民主化进程，真正做到依法理财、民主理财。还要通过适度分权为导向的财政改革来规范政府间财政关系，力求实现中央和地方财的“双赢”。

公共财政运行机制的完善也是公共财政建设的重要内容。公平是公共财政运行的立足点，其基本要求就是实现基本公共服务大致均等化。效率也是公共财政运行的重要方面，绩效预算是现代预算管理制度的主要内容，推进绩效预算制度也是提高公共财政效率的重要途径。公共财政要求其运行是可持续的，这种可持续既要求财政充分发挥其促进经济社会可持续发展的作用，也要求财政自身是可持续的。从目前和今后一段时间来看，财政自身可持续的重点和难点是如何提升基层财政能力。

现代经济是开放的经济。经济全球化趋势和全球公共物品和服务范围不断扩大客观上要求各国财政进行国际交流与合作。我国是正在崛起的发展中国家，综合国力正在不断提升，加强财政的国际交流与合作越来越重要，不但可以树立我们负责任的大国形象，也有助于我们借“他山之石”来完善我国的财政政策和公共财政制度。

参考文献

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14．于树一:《公共服务均等化的理论基础探析》 ，《财政研究》2007年第7期。

[1]《指导意见》和国资委的界定尚不包括金融、铁路和邮政等领域，但一般认为这几个领域不在一般竞争性领域之列。

[2]于树一:《公共服务均等化的理论基础探析》 ，《财政研究》2007年第7期。

[3]马国贤著:《中国公共支出与预算政策》 ，上海财经大学出版社2001年版，第26页。

[4]马蔡琛:《论阳光财政视野中的公共预算绩效管理》 ，《现代财经》2006年第3期。

[5]参阅王进杰:《中国政府绩效预算改革研究》 ，中国社会科学院财贸所博士后研究报告，2006年。

[6]根据《中国财政年鉴》（2007）有关数据整理。

[7]根据国务院研究发展中心的调查报告披露:2001年一般预算赤字县共计731个，赤字面为36.6%；全国乡镇政府负债总额已经超过了2200亿元。

[8]“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光”的民谣形象地说明了当时基层财政的窘境。

[9]2004年、2005年的数据来源于《中国统计年鉴》（2006）；2006年的数据来源于人民网（http://finance.people.com.cn/GB/1037/5922238.html）。