从放权让利，旨在为整体改革“铺路搭桥”，到最终走上以制度创新为主旨的道路；从“摸着石头过河”般的探索，到确立公共财政体制框架的目标；从建设公共财政体制框架，到进一步完善公共财政体制和公共财政体系，我们已经看到，在过去的30年间，中国的财税体制改革所走的几乎每一步，都是踏在通往公共财政目标的道路上的。

进一步的考察，还可看到，在过去的30年间，无论是在财税体制安排层面，还是在财税运行机制层面，都发生了十分深刻的变化。对于这些变化，固然可从不同的角度、基于不同的目的去总结和梳理，但是，倘若要从中提炼一个关键词，并以此揭示30年来有关中国财税体制机制的最重要、最实质的发展轨迹，那可能非“公共财政”莫属。与此类似，倘若也试图从中提炼一个关键词，并以此标识未来中国财税体制机制的最重要、最实质的发展取向，那同样可能非“公共财政”莫属。

事实上，作为一个30年来使用频率颇高、对中国经济社会生活影响颇深的“新生”概念，公共财政不仅主导了既有的中国财税改革与发展进程，也承载了人们对于中国财税改革与发展前景的期望。可以说，在以往30年的时间里，几乎所有的有关中国财税改革与发展的事项，都是在公共财政这条线索上进行的，几乎所有的有关中国财税体制机制改革以及其他相关学术问题的讨论，都可以归结到公共财政这条主线上。故而，以具有“牵一发而动全身”之效的公共财政作为基本线索，回顾中国财税体制改革的基本脉络，评述当前中国财税体制改革进程中的热点、焦点和难点，前瞻中国财税改革与发展的基本趋势，显然是一个比较恰当的选择。

也就是说，我们已经有了系统总结中国财税体制改革的历史规律并由此建立一个有关中国财税体制改革的理论分析框架的基础条件。

上述的背景和目的，构成了这一章的出发点和归宿。

对于我们严格说来，公共财政并非完全意义上的“新生”概念。仅就新中国而言，早在20世纪50年代，便曾有学者使用过公共财政或近似的概念（如尹文敬，1953）。但是，作为一个最初的“学术用语”，由仅限于学界圈子内的咬文嚼字式的讨论而后进入到决策层视野并伸展为指导财政改革与发展实践的“文件用语”，以致成为植入现实中国经济社会生活之中的“公共语汇”，这是改革开放以后的事情。

以中国改革开放的30年为考察区间，在公共财政概念的演变历程中，值得提及的标志性事件，至少有如下几个:

一、最初的译名改变

1983年，由美国经济学家阿图·埃克斯坦所著的《PUBLIC FINANCE》中译本出版发行。与以往有所不同，译者对于这一本书书名的处理有点标新立异——将《PUBLIC FINANCE》直译为《公共财政学》（张愚山，1983）。而在此之前，中国财政学界一直是将“PUBLIC FINANCE”等同于“财政学”或“财政”的。在财政学或财政的前面加上“公共”二字，应当说是一个不小的变化。然而，或许是人们当时并未意识到公共财政概念所具有的深刻内涵以及它将对中国经济社会生活带来的深刻变化，这一译法的调整并未引起财税学术界的足够关注。此后的一段时间，尽管各种经济文献上也曾不时地出现过公共财政以及类似的提法，但从总体说来，人们只是将它视为一种有别于以往的译名调整，而未作多少特别的探究，亦未赋予它什么特殊的意义。

二、调整财政支出结构的动作

进入20世纪90年代以后，迫于经济体制转轨以来的财政收支困难的压力，在财政收入占GDP比重持续下降且短期内难有较大改观的背景下，学术界和实践层越来越倾向于从财政支出规模的压缩上寻求出路（如叶振鹏，1993；安体富、高培勇，1993）。于是，便有了基于压缩支出规模目的而调整支出结构的动作，并有了消除“越位”、补足“缺位”以及纠正“错位”的说法。支出结构的调整牵涉到沿袭多年的财政支出模式的变动，总得要提出一个不同于以往的带有方向性的目标。恰好，典型市场经济国家财政职能范围相对狭窄的特点与我们旨在通过调整支出结构压缩支出规模的初衷是相吻合的。而且，在那一时期，人们已经习惯于将公共财政同典型市场经济国家的财政支出格局相提并论，甚至将公共财政作为典型市场经济国家财政的同义语加以使用。因此，以典型市场经济国家的财政体制及其运行机制为参照系，公共财政便被人们“借用”于压缩财政支出规模、缓解财政收支困难的实践。

三、1994年税制改革的原则

单纯的调整支出结构而不对收入一翼做同步的变动，最多只能缓解部分的财政困难。为了跳出“跛脚”式调整的局限，从根本上走出财政收支的困难境地，便有了1994年的税制改革。作为新中国建立以来规模最大、影响最为深远的那一轮税制改革，其基本的原则，被界定为“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”。这“十六字”原则，在当时的背景下，具有相当的冲击力。因为，它们毕竟是植根于社会主义市场经济体制的土壤，并基于构建适应社会主义市场经济的税制体系的目标而形成的。对于它们，只能按照市场经济的理念加以解释（项怀诚，2002）。故而，在归结其理论基础或思想来源的时候，公共财政的字眼，也不时出现在阐述税制改革问题的有关文献之中。

四、构建公共财政基本框架

无论是支出一翼的调整，还是以税制为代表的收入一翼的变动，所涉及的终归只是财政运行体制机制的局部而非全局。零敲碎打型的局部调整固然重要，但若没有作为一个整体的财政运行体制机制的重新构造，并将局部的调整纳入到整体财政运行体制机制的框架之中，就不能解决财政困难问题的全部。甚至，不可能真正构建起适应社会主义市场经济的财税体制机制。在当时，人们也发现，能够统领所有的财税改革线索、覆盖所有的财税改革项目的概念，除了公共财政之外，还找不到任何其他别的什么词汇担当此任。于是，以1998年12月15日举行的全国财政工作会议为契机，决策层做出了一个具有划时代意义的重要决定:构建中国的公共财政基本框架（李岚清，1998）。[1]并且，从那时候起，作为中国财税改革与发展目标的明确定位，公共财政建设正式进入了政府部门的工作议程。

五、进一步完善公共财政体制

时隔五年之后，在2003年10月，中共十六届三中全会召开并通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在那次会议上以及那份重要文献中，根据公共财政体制框架已经初步建立的判断（李岚清，2003），提出了进一步健全和完善公共财政体制的战略目标。认识到完善的公共财政体制是完善的社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，将完善公共财政体制放入完善社会主义市场经济体制的棋盘，从而在两者的密切联系中谋划进一步推进公共财政建设的方案，也就成了题中应有之义。因而可以肯定地说，那次会议给中国的公共财政建设带来了新的契机。

六、十七大:完善公共财政体系

2007年末召开的中共十七大，在全面总结改革开放的历史进程和宝贵经验的基础上，对我国新时期的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等方面做出了全面部署。其中，无论是涉及经济建设、政治建设问题的阐释，还是有关文化建设、社会建设图景的描绘，都融入了公共财政的理念，渗透着公共财政的精神，甚至直接使用了公共财政的字眼。特别是关于“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”的表述（胡锦涛，2007），在更广阔的范围内、更深入的层面上标志着中国公共财政理论与实践又推进到了一个新的阶段。

在当前的中国，无论是来自于党和政府部门的一系列重要文件，还是学术界围绕有关科学发展观、政府职能格局、公共服务体系与社会事业建设等重大经济社会问题的讨论，甚或是普通百姓茶余饭后闲聊中的改善民生话题，都可以从中找到公共财政的字眼，都已离不开以公共财政为主要线索的相关内容阐释。从某种意义上可以说，中国已经步入全面和全力建设公共财政的时代，这并非夸张之语。

从逻辑上说，将“公共”与“财政”连缀在一起，从而形成“公共财政”，肯定有不同于以往“财政”概念的特殊意义。因而，在围绕公共财政而展开的讨论中，一个始终绕不开、躲不过的命题是，“公共财政”与以往“财政”究竟有何不同？

基于同样的逻辑推论，“公共财政”当然是将以往“财政”作为改造对象。也可以说，“公共财政”就是针对以往“财政”而形成的新概念（刘尚希，2000）。问题是，如果说“公共财政”有别于以往“财政”的地方，就在于“公共性”的彰显，那么，以往“财政”肯定带有某种“非公共性”特征，或者，至少在某些方面缺乏“公共性”特征。

事实上，不论主观上的认知程度如何，从提出公共财政概念并以此作为改革目标的那一天起，牵涉了我们颇多精力的一项重要工作，就是在“公共财政”与以往“财政”之间找寻区别点。而且，在归结以往“财政”的“非公共性”特征上，曾有过一段颇具戏剧性的经历。

一、生产建设支出并不必然排斥公共性

最初的时候，包括我们在内的不少人（如安体富，1999；高培勇，2000）曾把“非公共性”的“非”字当作生产建设支出，从而用财政支出退出生产建设领域来解释公共财政建设。然而，随着时间的推移和实践的进展，人们很快注意到，财政以公共服务领域为主要投向并相应减少生产建设支出，固然符合市场化的改革方向，但减少不等于退出。需要减少的，也只能限于投向竞争性领域的支出那一块儿。政府履行的公共职能，在任何社会形态和任何经济体制下，都不能不包括生产或提供公共设施和基础设施。公共设施和基础设施的生产或提供，肯定属于生产建设支出系列，又肯定不排斥公共性。[2]故而，在改革过程中，减少财政对生产建设领域的投入固然必要，但让财政支出由此退出生产建设领域，甚至以此作为财政支出结构调整的方向，绝不是公共财政建设的实质内容。

二、公共财政并非市场经济的产物

也有许多人（如张馨，1999、2004）把计划经济年代的财政视作“非公共性”的典型，并试图从计划经济财政与市场经济财政的体制差异来揭示公共财政建设的意义，从而认定公共财政是市场经济的产物或适应市场经济的财政类型和模式，直至把公共财政等同于西方财政。[3]然而，由此出发而放眼整个财政的发展史，且不说前市场经济几千年的人类社会历史长河中，并不乏诸如水利支出、修桥修路支出、赈济支出、祭祀支出甚至军事支出这样的带有公共性质的政府支出项目，即使是在我国计划经济年代以生产建设支出为主导的财政支出格局中，包括城市基础设施、社会福利设施建设在内的许多可归入生产建设系列的支出项目，本身就是典型的“公共性”支出。因而，把市场经济财政等同于公共财政，而将非市场经济财政一概归之于“非”公共财政，不仅不能说明前市场经济下的财政制度及其运行格局，不能说明计划经济体制下的公共性支出项目，而且，也难以厘清作为整个社会管理者的政府部门同其他行为主体的行为动机和行为模式。

三、公共财政既非新事物，又非旧概念的翻版

还有人对公共财政做了主观臆断式的简化处理。其突出的表现有两种，或是把“公共财政”视作有别于以往“财政”的一个新范畴、新学科，或是将其视作同以往“财政”内涵无异的一个时髦概念。前者将公共财政同以往的财政范畴、财政学学科对立起来，试图将其解释为不同于以往的新范畴、新学科，进而有了“公共财政学”、 “公共财政专业”或“公共财政方向”等新的称谓。后者则在未赋予任何实质意义的条件下，把以往使用“财政”二字的地方统统置换为“公共财政”，进而有了“公共财政预算”、 “公共财政收入”、 “公共财政支出”和“公共财政政策”等新的说法。甚至有人主张将财政部更名为“公共财政部”，将财政厅（局）改名为“公共财政厅（局）”。[4]

但是，循着如此的线索略加思考便知，无论是把“公共财政”当作新事物，还是把它当作旧概念的翻版，都难以自圆其说。比如，按照前者的逻辑，作为一门新范畴或新学科的起码条件，公共财政要有不同于以往的新的内涵与外延，新的研究对象或新的研究方法。而这些，并未发生在公共财政身上。“公共财政”的内涵与外延，“公共财政”的研究对象和研究方法，与以往“财政”并无不同。再如，按照后者的逻辑，“公共财政”与以往“财政”概念的替换，便成了没有实质意义的赶时髦或“画蛇添足”之举（陈共，2000）。只要开启电脑的文字处理替换功能，有关公共财政的全部工作，瞬间，便可通过“更名”而万事大吉。这当然更不符合事实。所以，上述的两种表现虽位于两个极端，但它们均未触及公共财政的实质内容。在某种程度上，实属对公共财政的误读。

四、公共财政≠民生财政

最近的一个时期，在关注民生、改善民生的大潮中，又出现了一种关于公共财政的新说法——有人把公共财政等同于民生财政，甚至用财政是否专注于民生事项作为区分“公共性”与“非公共性”的界限。应当承认，在计划经济年代，我们曾把大量的财政资金投向生产建设，而相对忽略了民生的改善。在由计划经济转入市场经济的过程中，也曾犯过所谓“倒洗澡水连同孩子一同倒掉”的错误，把为数不少的民生事项推给了市场。故而，一路走来，在民生领域积累下了大量的财政欠账。在当前，加大财政对民生事项的投入，强调改善民生的紧迫性，当然是必要的。但是，必须注意到，改善民生并非财政唯一的职能事项。除此之外，诸如国防、外交、环境保护、社会管理等典型的公共事项，都属于财政必须担负的“公共性”职能。当前对民生事项的倾斜政策，只是说明，相对于其他的职能事项，这个领域形成了“瓶颈”，要作为重点投入事项了。这并不意味着财政的职能事项只是改善民生，更不意味着只有民生事项才是公共性的。所以，顾此失彼，从一个极端走向另一个极端，把当前带有“补偿性”色彩的改善民生举动误读为公共财政的全部内容，既确有片面之嫌，也非公共财政的实质所在。

一、一面标识改革方向的旗帜

在找寻“公共财政”与以往“财政”区别点过程中遭遇到的困难，实际折射出了中国公共财政问题的特殊性。

从英文译名的改变到被“借用”于财政改革、税制改革的实践，由构建公共财政框架到进一步健全和完善公共财政体制，再到完善公共财政体系，公共财政所走出的这一基本轨迹告诉我们，它并非一个经过严谨论证的纯学术概念，而更多的是改革实践催生的产物。因而，对于公共财政界来说，一定要跳出纯学术思维的局限而延伸至体制转轨的特殊历史背景，在改革历程的系统盘点和深刻把握中加以完成。

认识到公共财政是立足于中国体制转轨的特定历史背景而举起的一面标识改革方向的旗帜，可以得到如下的判断，作为公共财政的改造对象，首当其冲的是传统体制下的财税运行格局。再进一步，以往“财政”的“非公共性”特征，要从传统体制下的财税体制机制中去找寻。

所以，重要的问题是，在过去的30年间，或者在举起公共财政的旗帜之后，中国的财税领域发生了什么样的重大变化？

二、传统的“二元”财税体制机制

循着上述的思路，我们的考察拟分作两个层面展开:财税运行格局和财税体制机制。两者之间，显然具有因果关系。后者是因，前者是果。后者是一种制度安排，前者是制度运行的结果。

（一）传统的财税运行格局

仔细地审视一下改革之前的中国财税运行格局并与其所植根的经济社会背景联系起来，可以将传统体制下的财税运行格局作如下概括:财政收入主要来自于国有部门；财政支出主要投向于国有部门；财政政策倾向于在国有和非国有部门之间搞“区别对待”。

具体来说，在财政收入一翼，1978年，以全国财政收入为100%，来源于国有经济单位上缴的利润和税收分别为51%和35.8%，两者合计86.8%。如果加上带有准国有性质的集体经济单位的缴款（12.7%），整个财政收入几乎是清一色的国有来源结构（99.5%）。[5]因而，可以说那时的财政收入，获取的主要是来自国有部门的“自家之财”。

在财政支出一翼，1978年，以全国财政支出为100%，其中的40.2%用于基本建设支出（形成国有资产），再加上专门投向于国有经济单位的增拨企业流动资金支出（5.9%）、挖潜改造资金和科技三项费用支出（5.6%）、弥补国有企业亏损支出（1%）以及同属于国有部门支出系列的国防费支出（15%）、行政管理费支出（4.4%）、文教科学卫生事业费支出（10.1%）、工交商部门事业费支出（1.6%）和地质勘探费支出（1.79%），花在国有部门身上的钱，便占到了整个财政支出的绝大比重（85.6%）。在那时，虽也有用于农业、农村和农民的“三农”支出，但是，且不说它所占的份额极小（6.85%），就连称谓也被贴上了特殊的标签——“支援”农业支出。[6]因而，可以说那时的财政支出，办的主要是用于国有部门的“自家之事”。

在财政政策取向上，计划经济年代，有关财政政策的基本表述是“区别对待”。所谓“没有区别就没有政策，政策即体现于区别当中”，就是那个时候关于财政政策的典型解释。这种政策运行下来的结果，在税收上，即私营企业的税负重于集体企业，集体企业的税负又重于国有企业。在财政支出上，即财政上的钱主要投向于国有部门，非国有部门很少或基本享受不到财政支出的效益。因此，可以说，在那个时候，按照所有制性质的不同，对不同所有制性质的单位和部门给予不同的财政税收待遇，从而把财政政策作为发展和壮大国有经济、削弱以至铲除私有制经济的工具加以使用，是被人们当作一种约定俗成的事情来看待的。

（二） “二元”财税体制机制的特征

造成上述格局的深远制度背景，显然在于那一时期所实行的“二元”经济社会制度。在“二元”的经济社会制度下，作为其重要组成部分的财税体制机制，自然也必须建立在“二元”的基础上——在财政上实行城乡分治和不同所有制分治。故而，“取自家之财，办自家之事”，并在“自家”与“他家”之间搞“区别对待”，也就成为那一时期财税体制机制的不二选择。

进一步说，财税体制机制是“二元”的，它的覆盖范围，肯定是有选择的，而不可能是全面的。它所提供的财税待遇，肯定是有薄有厚的，而不可能是一视同仁的。于是，便形成了同属一国国民、身处同一国土之上并受同一政府管辖，但因财税覆盖程度不同而面对不同财税待遇的不同的区域、企业和居民。

如果以覆盖范围以及由此形成的财税待遇差异作为考核的标尺，那么，传统体制下的“二元”财税体制机制的突出特征，便可归结为如下三点:

（1）国有制财政。以所有制性质分界，传统体制下的财政收支活动，主要在国有部门系统内部完成。至于非国有部门，则或是游离于财政的覆盖范围之外，或是位于财政覆盖范围的边缘地带。即便有涉及非国有部门的财政收支——特别是财政支出，也往往是小量的，份额偏低的，或者限于某个特殊领域、某个特殊项目、某个特殊场合或出于某种特殊目的而安排的。

（2）城市财政。以城乡分界，传统体制下的财政收支活动，主要在城市区域内部完成。至于广大农村区域，则或是游离于财政的覆盖范围之外，或是位于财政覆盖范围的边缘地带。即便有眷顾到农村区域的财政收支——特别是财政支出，也常常是小量的，份额偏低的。或者，限于某个特殊领域、某个特殊项目、某个特殊场合或出于某种特殊目的而安排的。

（3）生产建设财政。以财政支出的性质分界，传统体制下的财政支出活动，主要围绕着生产建设领域而进行。就是说，生产建设性支出是财政支出的大头儿。[7]至于非生产性或非建设性的支出项目——其中主要是以改善民生为代表的公共服务性的支出项目，则往往被置于从属地位或位于边缘地带。不仅支出规模小，所占份额低，而且，一旦遇上收不抵支的困难年景，又肯定被率先放入削减之列。[8]

（三）所凸显的是“非公共性”

有选择而非全面的财税覆盖范围，有厚有薄而非一视同仁的财税待遇，专注于生产建设而非整个的公共服务领域，如此的财税体制机制以及作为其结果的财税运行格局，显然不能说是“公共性”的，至少其“公共性”是被打了折扣的。事实上，“国有制财政＋城市财政＋生产建设财政”所凸显的，正是传统体制下的“二元”财税体制机制的“非公共性”特征。换言之，传统体制下的财税体制机制的“非公共性”特征，就集中体现在其覆盖范围的相对狭窄上。或者，就集中体现于它未能全面覆盖到所有的区域、所有的企业和所有的居民，未能一视同仁地对待所有的区域、所有的企业和所有的居民，未能担负起提供完整的公共服务体系的重任。

三、由“二元”趋向“一元”:30年间的突出变化

然而，在经历了近30年改革开放的今天，已经呈现出另外一番景象。

（一）财税运行格局发生了突出变化

在财政收入一翼，2007年，全国税收收入的来源结构已经是“二八开”:国有经济单位对于税收收入的贡献，从1978年的86.8%退居到19.2%。即便加上集体经济单位的贡献（1.6%），从而算“纯国营”和“准国营”经济单位的大账，也不过20.8%。与此同时，包括股份制企业、私营企业、外商投资企业等在内的多种所有制企业以及其他来源的缴纳，占到了79.2%。并且，来自后一方面缴款份额的增长势头越来越强劲。因而，可以说，我国的财政收入已经呈现多元化的格局，正在由“取自家之财”走向“取众人之财”（参见图6-1）。

图6-1　“取自家之财”→“取众人之财”（1978～2007）

资料来源:国家统计局:《中国统计年鉴》（2007）；国家税务总局计划统计司:《税收月度快报》2007年第12期。

在财政支出一翼，2006年，列在基本建设支出项下的比重数字，已经由1978年的40.2%下滑至11.33%。若剔除掉当年以发行长期建设国债安排的、非经常性的基础设施建设投资（600亿元），实际上，基本建设支出项下的份额已不足10%。同时，专门投向于国有经济单位的其他支出份额也呈大幅度下降态势。如增拨企业流动资金支出（0.04%）、挖潜改造资金和科技三项费用支出（4.5%），分别较之1978年下降了5.86%和1.1%。相比之下，面向全社会的诸如养老保险基金补贴、国有企业下岗职工基本生活保障补助、城市居民最低生活保障补助、抚恤和社会福利救济费等的社会保障支出、文教科学卫生事业费支出、政策性补贴支出等所占的份额，分别上升至11.25%、18.69%和3.58%。[9]因此，可以说，我国的财政支出已经呈现多元化的格局，正在由“办自家之事”走向“办众人之事”（参见图6-2）。

图6-2　“办自家之事”→“办众人之事”（1978～2006）

资料来源:国家统计局:《中国统计年鉴》 （2007）。

当今中国，在财政政策取向上“区别对待”早已成为不合时宜的概念。取而代之且具有耳熟能详意味的提法，是“国民待遇”、 “无差别待遇”以及“均等化”。无论在税收负担还是在财政支出投向的安排上，一视同仁、无差别地对待所有的区域、所有的企业和所有的居民，并且，让所有的区域、所有的企业和所有的居民享受大致均等的基本公共服务，已经成为广泛共识并逐步深入到财税实践层面。

（二）趋向“一元”的财税体制机制

由“取自家之财”到“取众人之财”，由“办自家之事”到“办众人之事”，由“取自家之财，办自家之事”到“取众人之财，办众人之事”，由在“自家”与“他家”之间搞“区别对待”再到在全社会范围内实行“国民待遇”，财税运行格局所呈现的上述这些变化，显然是在体制转轨的背景下发生的。或者说，是在我国的经济社会制度以及财税体制机制由“二元”趋向“一元”的过程中发生的。

仍以覆盖范围以及由此形成的财政待遇差异作为考核的标尺，中国财税体制机制所呈现的突出变化，也可做如下三点的归结:

（1）从国有制财政走向多种所有制财政。财政的覆盖范围不再以所有制分界，而跃出国有部门的局限，延伸至包括国有和非国有在内的多种所有制部门。[10]或者说，财政收支活动的立足点，由主要着眼于满足国有部门的需要逐步扩展至着眼于满足整个社会的公共需要。

（2）从城市财政走向城乡一体化财政。财政的覆盖范围不再以城乡分界，而跃出城市区域的局限，延伸至包括城市和农村在内的所有中国疆土和所有社会成员。[11]或者说，财政收支活动的覆盖面，由基本限于城市里的企业与居民逐步扩展至包括城市和农村在内的所有企业与居民。

（3）从生产建设财政走向公共服务财政。财政支出的投向不再专注于生产建设事项，而跃出生产建设支出的局限，延伸至包括基础设施建设、社会管理、经济调节和改善民生等所有的公共服务事项。[12]或者说，财政支出的主要投向，由专注于生产建设领域逐步扩展至整个公共服务领域。

（三）由“非公共性”趋向“公共性”

由此可以看出，伴随着经济社会体制的转轨进程，中国财税体制机制所发生的变化，集中体现在其覆盖范围的不断拓展上。财政覆盖范围的不断拓展并逐步实行财政的无差别待遇，无疑是其“公共性”逐步增强和日渐彰显的标志。所以，由“国有制财政＋城市财政＋生产建设财政”向“多种所有制财政＋城乡一体化财政＋公共服务财政”的跃升，既是中国财税体制机制在过去30年间所发生的重大变化，也是其在由“非公共性”趋向“公共性”过程中所走出的基本轨迹。

一、改变游戏规则

事情并没有到此结束。随着财政覆盖范围的不断拓展，在中国财税体制机制上，一种更为深刻的变化出现了。

在“国有制财政＋城市财政＋生产建设财政”的背景下，财政收支活动所牵动的，主要是国有部门、城市区域，主要围绕生产建设事项而进行。在那个时候、那样一种条件下，国有部门大都坐落于城市，在城市中聚集的也主要是国有部门，至于生产建设支出事项，更主要是在国有部门系统内部封闭运行。故而，从所有制看，三个层面高度重叠，财政收支集中表现为国有部门自家院落的收支。既然是自家的事情，自家的选择，它的运行即便有一定的规范，仍可以立足于国有部门内部，而不必纳入公共轨道，也不必适用于立足整个社会的公共规则和公共理念。(www.daowen.com)

但是，在“多种所有制财政＋城乡一体化财政＋公共服务财政”的背景下，财政收支活动所牵动的，是包括国有和非国有在内的多种所有制部门，包括城市和农村在内的所有中国疆土和所有社会成员，并且，要围绕着眼于满足社会公共需要的整个公共服务领域的事项而进行。在这个时候、这样一种条件下，财政收支已经跳出了国有部门的自家院落，而演变成整个社会的收支了。一旦财政收支在全社会的范围内加以运作，一旦牵涉到全体社会成员的切身利益，作为众人的事情和众人的选择，它就必须纳入公共的轨道，适用和立足于整个社会的公共规则和公共理念。

两种覆盖范围的体制机制差异以及由前者向后者的转换过程，把中国财税体制机制带上了一个更加高远、更为广阔的制度变革的平台:改变游戏规则——生成并适用于国有部门内部的旧的“自家”制度规范，为生成并适用于整个社会的新的“公共”制度规范所替代。

二、彰显“公共性”的财政制度变革

事实上，公共财政概念的提出以及围绕其而发生在中国财税领域的重大变化，正是一个制度变革的过程（贾康，2007）。我们在这个旗帜下所做的几乎全部的事情，就在于推进中国财政制度的变革，就在于把中国的财税体制机制带上公共的轨道，按照公共的规则和公共的理念加以运作。

所以，公共财政是一种财政制度安排，只不过与以往有所不同，它是一种以满足社会公共需要（而非满足其他别的方面需要）为主旨的财政制度安排。与之相对应，公共财政建设是一场财政制度变革，只不过与以往有所不同，它是一场以公共化（而非以其他别的什么东西）为取向的财政制度变革。认识到这一点非常重要。它启示我们，可以“公共性”归结公共财政的本质特征，以“公共化”来概括中国财政改革与发展的进程和方向，并把中国公共财政建设的实质内容落实在彰显“公共性”的财政制度变革上。

三、公共财政制度的基本特征

站在制度变革的高度，按照公共的规则、公共的理念，深刻地认识并把握公共财政制度的基本特征，是十分必要的。

这显然需要理论抽象。鉴于中国公共财政问题的特殊性，这种理论抽象的思想来源，也要从多方汲取。既要构筑在公共经济学一般原理的基础之上，也要立足于改革开放的实践基础；既要广泛汲取包括典型市场经济国家在内的一切人类社会文明成果，又要植根于中国的基本国情。

将上述的思想来源会集在一起，并同计划经济年代的情形相对照，可以把公共财政制度的基本特征，归结为如下“三性”:

（一）公共性

就是说，它以满足整个社会的公共需要——而不是以满足哪一种所有制、哪一类区域、哪一个社会阶层或社会群体的需要，作为界定财政职能的口径。凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入。凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。[13]

与着眼于满足国有部门、城市区域和生产建设方面需要的传统体制机制有所不同，公共财政制度所着眼满足的，是整个社会的公共需要。所谓社会公共需要，是在同私人个别需要的比较中加以界定的。即它指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。它非一部分人的需要，也非大多数人的需要，而是所有人的需要。其突出的特征表现:①它的整体性。也就是说，它要由构成一个社会的所有社会成员作为一个整体共同提出，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。②它的集中性。也就是，它要由整个社会集中组织和执行，而不能由哪一个或哪一些社会成员通过各自的活动分别加以组织和执行。③它的强制性。也就是，它只能依托政治权力、动用强制性的手段，而不能依托个人意愿、通过市场交换的行为加以实现。

以此为标尺，可以纳入社会公共需要领域的具有代表性的财政职能事项是:

（1）提供公共服务。[14]公共服务是典型的用于满足社会公共需要的载体。之所以要由政府通过财政手段来提供这类服务，主要是因为:①它是向整个社会共同生产而提供的。对于这类服务，全体社会成员联合消费，共同受益，即它具有效用的非分割性。②一个或一些社会成员享受这些服务，并不排斥、妨碍其他社会成员同时享用，也不会因此减少其他社会成员享受的数量和质量，即它具有消费的非竞争性。③它在技术上没有办法将拒绝为其付款的社会成员排除在受益范围之外，任何社会成员也无法用拒绝为此付款的办法将其排除在自身的消费范围之外，即它具有受益的非排他性。无须赘言，具有如此特点的服务，企业不愿也无能力提供，必须由政府通过财政手段担当起提供的责任。国防安全、社会治安、环境保护、公路修建等等，便是公共服务的突出代表。

（2）调节收入分配。一般而言，决定市场经济条件下的居民收入分配状况的因素，一是每个人所能提供的生产要素（如劳动力、资本、土地等）的数量，另一是这些生产要素在市场上所能获得的价格。由于人们所拥有（或继承）的生产要素的差别，人与人之间的收入分配状况往往高低悬殊，客观上需要社会有一种有助于实现公平目标的再分配机制。在市场机制的框架内，又不存在这样的再分配机制。所以，只有借助于非市场方式——政府以财政手段去调节那些由此而形成的居民收入分配差距，实现收入公平合理分配的社会目标。

（3）实施宏观调控。自发的市场机制并不能自行趋向于经济的稳定增长，相反，由总需求和总供给之间的不协调而导致的经济波动，是经常发生的。为此，需要政府作为市场上的一种经济力量，运用宏观上的经济政策手段有意识地影响、调节经济，保证宏观经济得以平稳、均衡地向前发展。其中，通过不同时期的财政政策的制定和财政实践上的制度性安排，来维系总供给和总需求之间的大致平衡，便是政府所掌握和运用的重要政策手段之一。

（二）非营利性

就是说，它以公共利益的极大化——而不是以投资赚钱或追求商务经营利润，作为安排财政收支的出发点和归宿。

与政企不分、全面介入竞争性领域的传统体制机制迥然相异，公共财政制度是立足于非营利性的。这是因为，在市场经济条件下，政府和企业扮演的角色不同，具有根本不同的行为动机和方式。企业作为经济行为主体，其行为的动机是利润最大化。它要通过参与市场竞争实现谋利的目标；政府，作为社会管理者，其行为的动机不是也不能是取得相应的报偿或赢利，而只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。即便在某些特殊情况下，提供公共物品和服务的活动会附带产生一定的数额不等的利润，但其基本的出发点和归宿仍然是满足社会公共需要，而不是赢利。表现在财政收支上，那就是，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹措资金的基础上。财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。围绕满足社会公共需要而形成的财政收支，通常只有投入，没有产出（或几乎没有产出）。它的循环轨迹，基本上是“有去无回”的。

之所以如此强调非营利性，除了上述一般理由之外，还有主要出于现实国情的如下几点考虑:

（1）作为社会管理者的政府部门，总要拥有相应的政治权力。拥有政治权力的政府部门，只要进入竞争性领域，追逐赢利，它将很自然地动用政治权力去实现追逐利润的愿望。其结果，很可能会因权钱交易的出现而干扰或破坏市场的正常运行。

（2）一旦政府部门出于赢利的目的而作为竞争者进入市场，市场与政府分工的基本规则将会被打乱。由于政企不分，本应着眼于满足社会公共需要的政府行为，很可能异化为追逐商务经营利润的企业行为。其结果，或是政府活动会偏离其追求公共利益的公共性轨道，或是财政资金因用于谋利项目而使社会公共需要的领域出现“缺位”。

（3）只要财政收支超出满足社会公共需要的界限而延伸至竞争性领域，就免不了对各个经济行为主体的差别待遇。如在财政收支的安排上，对自身出资的企业或项目，给予特殊的优惠。而对非自身出资或对自身出资的企业或项目有可能产生竞争的企业或项目，则给予特殊的歧视。其结果，着眼于满足社会公共需要的财政收支活动，会因厚此薄彼而违背市场正常和正当竞争的公正性，甚至给市场经济的有序发展造成障碍。

（三）规范性

就是说，它以依法理财——而不是以行政或长官意志，作为财政收支运作的行为规范。

与随意性色彩浓重的传统体制机制相区别，公共财政制度是建立在一系列严格的制度规范基础上的。其根本的原因在于，以满足社会公共需要为基本着眼点的财政收支，同全体社会成员的切身利益息息相关。不仅财政收入要来自于全体社会成员的贡献，财政支出要用于事关全体社会成员福祉的事项，就是财政收支出现差额而带来的成本和效益，最终仍要落到全体社会成员的身上。在如此广泛的范围之内运作的财政收支，牵动着如此众多社会成员的财政收支，当然要建立并遵循严格的制度规范。

总体而言，这些制度规范至少要包括如下三条:

（1）以法制为基础。就是说，财政收入的方式和数量或财政支出的去向和规模必须建立在法制的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者，想怎么花便怎么花。无论哪一种形式、哪一种性质的收入，都必须先立法，后征收。无论哪一类项目、哪一类性质的支出，都必须依据既有的制度来安排。

（2）全部政府收支进预算。政府预算不仅是政府的年度财政收支计划，还是财政收支活动接受人民代表大会和全体社会成员监督的重要途径。通过政府预算的编制、审批、执行和决算，可以使政府的收支行为从头到尾置于人民代表大会和全体社会成员的监督之下。即预算的实质是透明度和公开化，并非简单地将政府收支交由哪一个部门管理或列入哪一类表格反映。由此推演，政府的收入与支出，必须全部置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。

（3）财政税务部门总揽政府收支。所有的政府收支完全归口于财政税务部门管理——从全体社会成员那里筹措资金，然后，转手供给各个政府职能部门作为活动经费，而不让各个政府职能部门分别向自己的服务或管理对象直接收钱、花钱。因为，政府部门之间是有职能分工的。之所以要专门设置一个财政部门管理政府收支，其根本的初衷就在于割断政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系，不让政府部门的行政、执法行为偏离既有法律和政策轨道——以其服务或管理对象是否上缴钱或上缴的钱的多少作为取舍标准，从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤，使政府部门能在一个规范的制度环境下，以规范的行为履行它的职能。

上述基本特征，只是一个相对完善的公共财政制度的“底线”，而非它的全部。因而，它们是必须做到、非满足不可的基本条件。

从本章的讨论中，可得到如下几个互为关联的结论与启示:

（1）公共财政，与以往“财政”既有共性，也有区别。以纯学术的眼光看待公共财政，它与源远流长、一般意义上的“财政”范畴和“财政学”学科并无不同:无论是否有“公共”前缀，财政从来都是指的政府收支或政府收支活动，财政学从来都是关于政府收支或政府收支活动的科学。因而，公共财政并非一个有别于以往“财政”的新范畴、有别于以往“财政学”的新学科。但是，转入实践层面，并以改革的眼光看待公共财政，它与计划经济年代的“财政”又有实质区别:变局部覆盖为全面覆盖，变差别待遇为一视同仁，变专注于生产建设为覆盖整个公共服务领域，变适用国有部门的“自家”规范为适用整个社会的“公共”规范，是其针对传统财税体制机制的主要着力点。因而，公共财政又是一个有别于以往“财政”的财政制度安排。

（2）“公共性”是财政这一经济范畴与生俱来的本质属性。这在任何社会形态和任何经济体制下，都概莫能外。有所不同的是其公共性的充分程度以及它的表现形式。无论是称为“公共财政”，还是称为“财政”，都不意味着其公共属性的任何变化。就此而论，中国的公共财政建设之路，实质上是一个让中国财税体制机制回归“公共性”轨道的过程。本着实践—理论—实践的逻辑链条，并注意到传统中国财政学与传统中国财税体制机制之间的彼此关联，还可认定，建构在传统中国财税体制机制基础上的传统中国财政学，同样有一个回归“公共性”轨道的过程。

（3）如果说，曾与我们相伴多年的带有“非公共性”特征的传统财税体制机制，是基于计划经济年代的特殊历史背景而做出的一种特殊安排，那么，提出公共财政的概念并以此标识中国财政改革与发展的方向，可以看作基于体制转轨的特殊历史背景而推出的一种特殊举措。因此，按照公共财政制度的基本要求，在制度层面上全面推进以“公共化”为取向的财政制度变革，从而构建起一个彰显“公共性”特征的财政制度体系。既是公共财政这一经济范畴的应有之义，又是我们在这一特殊历史背景下的应有选择。

（4）在某种意义上，公共财政是在我们学习、借鉴典型市场经济国家适用的财政理论和财政制度过程中进入我们视野的。但是，无论如何，公共财政并非完全意义上的舶来品。从更为宽广的视野看，作为中国财政改革与发展的一面旗帜，公共财政萌芽于改革开放的土壤，根植于中国的基本国情，同时汲取了人类社会的一切文明成果。故而，公共经济学的一般原理、改革开放的实践基础、中国的基本国情以及包括典型市场经济国家在内的所有人类社会的有关财政理念、规则和制度安排的成果，共同构成了中国公共财政制度的思想来源。

（5）以公共财政制度的基本特征审视和检验迄今为止的中国财税改革与发展进程，可以看到，尽管我国公共财政制度的框架已经建立，但这个框架还只是初步的。通向完善的公共财政制度之路，还很漫长。要真正步入公共财政制度的新境界，我们还有诸多重要的事情要做。认识到经济市场化与财税公共化系一枚硬币的两面，“公共性”又是财政这一经济范畴的与生俱来的本质属性，摆在我们面前的一个十分紧迫的任务是:瞄准公共财政制度的目标并不断向其逼近，从而构建起一个既与完善的社会主义市场经济体制相适应，又与财政的本质属性相通的公共财政制度体系。

（6）公共财政本来就是为了解决中国自身问题的需要而提出的一个富有中国特色的概念。植根于中国的特殊国情，站在理论与实践彼此交融、相互贯穿的高度，以特殊的思维和视角，做出关于公共财政的特殊解说，并且，以此为基础，改造中国财政学学科体系，勾画中国财政改革与发展蓝图，是历史赋予我们这一代人的特殊使命。由此获得的成果，将构成中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。

参考文献

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19．中国社会科学院财政与贸易经济研究所:《为中国公共财政建设勾画路线图》 ，中国财政经济出版社2007年版。

[1]在那次会议上，时任中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清代表中共中央明确提出“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架”。

[2]不少人对于公共财政的批评，也正是基于或抓住了这一点。

[3]其代表性的解释是，公共财政是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。

[4]见诸于媒体的类似说法就更多，如“公共财政为师范教育买单”，“公共财政让农村孩子不再失学”，等等。

[5]当时，集体所有制经济单位的许多特征与国有制经济单位无异。故而，往往可以将其视作准国有单位而放入国有部门范畴加以分析。

[6]在中国人的语境中，“支援”二字，可以理解为非分内之事。可做可不做，可多做，也可少做，或者，有余力多做，无余力少做。

[7]可纳入这一类支出的项目，主要包括基本建设支出、挖潜改造和科学技术三项费用支出、增拨国有企业流动资金支出、地质勘探费支出、支援农村生产支出以及工业、交通和商业等部门的事业费支出等。

[8]正因为如此，在那一时期，人们将我国的财政称为“生产建设财政”，而将主要倾向于公共服务支出的典型市场经济国家的财政称为“吃饭财政”。

[9]自2007年起，实行了新的财政收支分类。由于新旧分类方法的差异，目前暂无可与1978年口径对比的数据。故而，这里使用的是2006年的数据。

[10]一个突出的例子是城市居民最低生活保障补助制度的设立，当时有一句非常盛行的媒体语言:“领取城市低保，不问姓资姓社。”

[11]财政管理部门曾对此做了非常形象的表述:“公共财政覆盖农村”和“让公共财政的阳光照耀农村大地”。

[12]特别是用于教育、医疗、社会保障、住房、环境保护等民生事项的财政支出，得到了极大加强。

[13]李岚清（2002）曾将公共财政的功能归结为满足社会公共需要的功能、法制规范的功能和宏观调控的功能，并以“公共性”定义满足社会公共需要的功能，将满足社会公共需要视作公共财政的基本功能。

[14]完整的表述应是“公共物品和服务”。在现实生活中，往往以“公共服务”作为它的简称。