从2003年至2007年的这5年，对于中国是具有特殊意义的。2003年我国人均GDP突破1000美元，按照国际经验，人均GDP在1000美元至3000美元之间时，一国既有可能进入经济和社会矛盾凸显期，也有可能进入发展的黄金时期。基于这一点，在中共十六大报告中就指出，我国的经济和社会发展已经进入一个重要的战略机遇期。

战略机遇期的到来，标志着我国改革开放事业已经进入深水区，对于我国各项改革的速度和质量有了新的要求。在新的形势下如何稳步推进财税体制改革，尽快达到构建较为完善的公共财政框架的目标，是改革者所面临的主要任务。本章以描述这一期间公共财政体制改革所处的基本背景与宏观经济形势，记录了我国在新一轮税制改革、财政支出方向调整、政府间财政体制改革以及财政管理体制改革等方面所取得的进步。

一、完善市场经济体制:中共十六届三中全会

按照惯例，历届中共三中全会均是讨论经济体制改革问题。1993年，中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》 ，确立了我国建立社会主义市场经济体制的基本框架；10年之后，于2003年召开的中共十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》），吹响了迈向完善的市场经济体制的号角。

《决定》高度评价了中共十四大以来我国在建立社会主义市场经济体制方面所取得的进步，同时也指出还存在经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题,并指出这些问题的重要根源即经济体制还不完善。由此《决定》指出必须加快推进改革，为经济发展和社会全面进步注入强大动力。《决定》指出改革应当按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。这些是未来一段时间内我国在完善社会主义市场经济体制方面的主要目标和任务。

完善的公共财政体制是完善的社会主义市场经济体制的重要组成部分。《决定》对于公共财政体制的改革也提出了明确的要求和全方位的指导，具体可见专栏5-1。

从总体来看，《决定》明确了完善公共财政体制的内容，主要包括以下六个方面:

（1）进一步健全财政宏观调控职能。《决定》将财政政策、货币政策和国家计划视为相互配合的宏观调控体系，国家计划明确宏观调控目标和总体要求，是制定财政政策和货币政策的主要依据，财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要功能；同时要求应完善财政政策的有效实施方式。

（2）要求按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收制度改革。《决定》同时指出了当前一段时间具体的改革方向。

（3）要求在完善改革试点工作的基础上，逐步降低农业税率，切实减轻农民负担，稳步推进农村税费改革；同时应创造条件逐步实现城乡统一税制。

（4）继续完善分税制和转移支付制度，规范政府间的分配关系。进一步合理界定各级政府的事权范围，明确各级政府的财政支出责任，稳步提高对困难地区的财政转移支付力度，逐步实行规范的转移支付制度，进一步完善省以下财政体制。

（5）进一步调整和优化财政支出结构，逐步规范公共财政支出范围。国家财政将进一步加大对农业、科技、教育、公共卫生、公共安全、社会保障、基础设施建设、生态环境建设等社会公共需要的保障力度，加大对中西部地区的财政支持，促进经济社会协调发展、城乡协调发展、地区协调发展、人与自然协调发展。

（6）进一步完善和深化财政管理制度改革，努力提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。《决定》强调应当进一步强化已经出台的各项财政管理体制改革的措施，并重点提出要实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。

如果将《决定》与十四届三中全会的文件相比较，可以发现，在新的历史时期，对于财税体制改革有了新的定位。在十四届三中全会文件的表述中，是将财税体制的改革放在了“转变政府职能，建立健全宏观调控体系”部分，而在《决定》中，则是将财税体制改革与金融体制改革独立出来，成为与“继续改善宏观调控，加快转变政府职能”并列的一个部分。这反映出，随着改革的深入，对于财税体制改革的地位认识更为充分。在十四届三中全会的文件中，对于财税体制改革的要求是“积极推进”；而在《决定》中，则是要求“完善财税体制”，这表明，《决定》充分肯定了对于过去一段时间以构建公共财政体制为取向的改革。未来的主要任务，是在改革方向已经明确的前提下，如何进一步完善公共财政体制。

专栏5-1

《决定》有关财政体制改革的相关表述

《决定》中关于公共财政体制改革的集中表述有两部分:

其一，关于明确分步实施税收制度改革。《决定》明确按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革。改革出口退税制度。统一各类企业税收制度。增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围。完善消费税，适当扩大税基。改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权。创造条件逐步实现城乡税制统一。

其二，关于推进财政管理体制改革。《决定》明确健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。进一步完善转移支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持。深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。建立预算绩效评价体系。实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。

此外，在表述其他有关改革内容时，也涉及完善公共财政体制的内容。如明确提出非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。要求深化农村税费改革，明确健全个人收入监测办法，强化个人所得税征管。要根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。要完善预算、税收、金融和投资等法律法规，规范经济调节和市场监管。要加大国家对农业的支持保护，增加各级财政对农业和农村的投入。国家新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村。财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要功能，完善财政政策的有效实施方式。

资料来源:《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》 ，人民出版社2003年版。

二、科学发展观和构建和谐社会重大战略思想的提出

改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就，但不可否认也存在一系列突出的矛盾和问题，如城乡差距拉大、区域差距扩大、社会收入差距比较突出、资源短缺和生态环境遭到破坏、社会事业发展明显滞后于经济的发展等。这些矛盾和问题，有些是在中国发展的现阶段难以避免的，有些则是由于发展观的偏差导致的或者加剧的。针对发展中实际存在的问题，十七届中央领导提出科学发展观这一新的发展理念，其深刻内涵和基本要求是:

（1）坚持以人为本。就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治、文化权益，让发展成果惠及全体人民。

（2）全面发展。就是要以经济建设为中心，全面推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，实现经济发展和社会全面进步。

（3）协调发展。就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各个环节、各个方面相协调。

（4）可持续发展。就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。

总的来看，树立和落实科学发展观，是我们党在新的形势之下，总结过去各种经验教训后做出的一项重大战略决策。也是实现中共十六大提出的全面建设小康社会目标的客观要求。

首先，相对于我国经济高速发展的水平，社会事业领域的发展明显滞后，不能适应人民对物质、文化生活改善的要求。因此，历史的欠账必须补上，而且今天的发展成就也使得我们有条件加快社会事业领域的发展。

其次，过去由于过多地注重经济增长的速度，为此付出了很大代价，造成资源大量消耗、环境严重污染、生态进一步恶化。以我国的国情来看，这种靠高投资、高消耗来实现经济增长的模式是无法持续的。在新的历史时期，我国对增长质量的要求应当高于对速度的要求，即应当从“又快又好”的增长走向“又好又快”的增长（刘树成，2007）。

最后，全面建设小康社会的要求不仅是追求GDP的指标，它还应包括社会的发展、环境的改善、文化生活和精神道德水平的提高，推动物质文明、精神文明和政治文明的全面发展。按照全面建设小康社会的目标和要求，需要我们转变过去的发展观念。

作为科学发展观的进一步发展，党中央自十六大以来针对我国经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化的新形势，提出要构建社会主义和谐社会的战略构想。按照胡锦涛总书记的表述，社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。应当说，科学发展观是统领我国经济社会发展全局的发展理念，和谐社会是科学发展观对我国社会发展的目标指向。两者在本质上是有机的统一体。

作为中共十六大以来两个最为重要的战略思想，科学发展观和构建和谐社会重大战略构想的提出，一方面对于公共财政体制的改革提出了更高层次的、全方位的要求；另一方面也将产生强有力的推动作用。

从前一个角度来看，科学发展观与构建和谐社会的战略思想的提出，都是针对我国城乡和区域发展不平衡、居民收入差距问题比较突出、人与自然和谐关系受到挑战，以及各项社会事业发展不充分等现实问题。而要解决现实中这些不和谐因素，都需要充分发挥公共财政的再分配和资源配置职能，促进社会公平和人与自然的和谐关系。因此，构建和谐社会就需要按照科学发展观的指导，加快公共财政体系的建设，尤其是要进一步调整财政支出结构，完善政府间财政体制和财政管理体制。

从后一个角度看，公共财政体系的建设必然要与国家的发展战略和社会建设目标相适应。公共财政建设同作为和谐社会根基的公平正义理念，以及科学发展观的核心“以人为本”是一脉相承的（高培勇，2007）。因此，科学发展观的确立和构建和谐社会目标的提出，自然对加快财税体制改革，完善公共财政体制有极大的促进作用。

三、第三次改革大讨论

在2004～2006年，由于以往改革和发展过程中各种原因积蓄的诸多矛盾与问题开始浮现，全社会广泛参与了一场关于改革开放前途的大讨论。这场讨论的发端是有关国企产权改革的争论，随后所谓“看病难、上学难、住房难”新民生三大问题，贫富、城乡差距的扩大等问题也进入讨论的视野，最终从经济学界迅速扩展到整个学界，并通过网络等媒介，导致官、商、学、民达千百万人参与了这场大论争。吴敬琏教授将此番论战称为中国改革开放史上继20世纪70年代末关于“真理标准大讨论”、90年代初“姓资姓社大讨论”之后的第三次改革大讨论。[1]

总的来看，讨论双方对于目前我国经济社会发展诸领域所存在的若干问题都不否认。只不过一方认为问题是由于市场化改革所致，因此必须全面后转；而另一方认为，这是改革不彻底、不配套所致，因此必须加速推进改革，方向不能动摇。有关于此的一个典型例证即大讨论中的一个焦点问题，关于医疗卫生体制改革的论争（汪德华，2008）。2005年8月国务院发展研究中心发布《对中国医疗卫生体制改革的评价与建议》的报告，宣称我国的医疗卫生体制改革基本不成功，由此激发了一场全社会参与的大讨论。在讨论的一方看来，我国医疗卫生领域的各种问题，是由于过去市场化的改革方向与医疗卫生事业的基本规律相违背所致；而在讨论的另一方看来，或者认为问题的根源在于医疗机构的行政化垄断使得竞争不足，或者认为虽然有市场化，但是配套的医疗保障领域的改革没有跟上。

这场大讨论的出现，反映了在经过20多年的改革开放之后，改革初期的各项“帕累托改进”式的改革，已经越来越少。改革将不可避免地会涉及利益的再分配，改革已经进入深水区。这场大讨论也深刻地影响了我国公共财政体系的建设进程。大讨论虽然发端于国企产权改革，但后期的焦点集中在各项民生问题上。通过充分的讨论，社会各界对于市场经济体制下政府的职能以及公共财政体系应当发挥的作用，有了更为深刻的认识。

从我国以往的经验看，财税体制改革措施的出台与宏观经济形势密不可分。2003～2007年这段时间，是我国改革开放以来经济增长最快，持续时间最长的一段时期。宏观经济形势的变化，也促使了财政政策的转型。在此之前，我国从1998年开始为应对通货紧缩形势，已经连续实施了七年的积极财政政策。中央政府决定从2005年起实施稳健的财政政策，也就是经济学概念上的中性财政政策。这是中国社会主义市场经济体制建设中运用财政政策进行宏观调控的第三次重大转型，是中国政府根据经济运行态势的新情况、新变化做出的重要决策。

一、实施稳健财政政策的背景

经过连续多年实施积极财政政策，中国经济逐步走出了通货紧缩的阴影，经济进入新一轮增长周期的上升阶段。主要表现在:投资、消费和出口三大需求全面恢复增长，尤其是投资和出口明显加速，经济增速不断加快，物价总体保持稳定，对外贸易平稳较快增长，国际收支保持盈余，社会就业压力趋缓，各项宏观经济指标表现良好；而且市场机制的调节作用明显增强，经济自主增长机制初步形成。但是2003年下半年以后，在国民经济总体情况较好并呈现加速发展的态势下，也出现了部分地区和行业投资增长过快、通货膨胀压力加大等问题。

（一）经济处于快速增长周期的上升阶段

从经济景气状况分析，自2003年起中国经济处于增长周期上升阶段的趋势更为明朗，其重要标志是四大宏观经济指标表现出基本一致的景气动向。

（1）经济增长接近潜在产出水平。从2002年下半年起，中国经济连续保持快速增长，2003年GDP增长9.5%，2004年继续增长9.5%。在经济快速增长的过程中，出现了粮食生产相对不足，煤炭、电力、石油、运输紧张等“瓶颈”约束或资源约束的现象，表明GDP增幅已接近潜在产出水平。

（2）物价趋于上升。2003年全国居民消费价格指数和全国商品零售价格指数分别上涨1.2%和-0.1%，2004年则分别上涨3.9%和2.8%；价格先行指标上涨相对加快，2003年工业品出厂价格指数和原材料燃料动力购进价格指数分别上涨2.3%和4.8%，2004年进一步上涨6.1%和11.4%。

（3）失业率升势趋缓。2003年全国城镇就业增加859万人，城镇登记失业率为4.3%；2004年城镇新增就业人员980万人，城镇登记失业率4.2%，比上年下降0.1个百分点。

（4）国际收支继续保持盈余。2003年实现外贸顺差255亿美元，外汇储备达4033亿美元；2004年实现外贸顺差320亿美元，外汇储备增加到6099亿美元。

（二）经济运行中的深层次问题凸显

（1）结构性问题趋于突出。一方面，房地产、钢铁、电解铝等部分行业投资增长过快；另一方面，农业和粮食生产、生态环境建设等行业和教育、社会保障等社会事业发展相对滞后。中国经济社会之间、城市与农村之间、东部地区与中西部地区之间、人与自然之间等方面的非均衡状态更为明显，结构性矛盾日益突出。

（2）经济增长方式与资源、环境约束的矛盾更加尖锐。中国石油、天然气、煤炭、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源人均储量分别仅相当于世界人均水平的11%、4.5%、79%、42%、18%和7.3%，特别是2003年中国GDP占世界的4%，但能源和资源消耗却占到世界的较高比重:石油为7.4%，原煤为31%，铁矿石为30%，钢铁为27%，氧化铝为25%，水泥为40%。

针对经济运行中出现的这些新情况和新问题，中国政府于2004年就已经开始逐步调整财政政策的作用方向和力度，适时适度调整财政投资规模、结构和进度，加大对社会事业的投入，积极支持各项经济体制改革。

（三）由积极到稳健:转型之难

伴随着宏观经济形势的变化，尤其是经济运行中深层次问题的不断凸显，财政政策的取向自2003年下半年开始就成为学术界和决策部门讨论的焦点之一。1998年的积极财政政策，主要是针对当时国际上的亚洲金融危机，以及国内的通货紧缩形势而实施的。按照高培勇（2004）的表述，积极财政政策的基本内容可以概括为通过增发长期建设国债来扩大财政支出，并以此来带动内需，实现经济的较快增长，即“增债+扩支”。应当说，积极财政政策在拉动经济增长方面的作用是非常显著的（马拴友，2004）。然而，积极财政政策的实施也有其相应的成本，如国债多年增发可能带来财政风险的增加，国债工程的投资效益也可能边际递减，政府投资的扩大可能会挤出民间投资等（高培勇，2003；安体富，2003）。

正是在这样的背景下，自2002年开始就有应逐步淡出积极财政政策的呼吁（项怀诚，2002；安体富，2003）。在2004年，随着经济过热形势的进一步显化，有关财政政策转型的呼声已经越来越强烈。然而，正如高培勇（2004）的分析所指出的那样，从决策者的角度看尚存在若干顾虑。首先是积极财政政策的快速退出，可能导致一大批重点建设工程成为烂尾工程；其次，多年的积极财政政策已经形成一种利益格局，使得积极财政政策的退出将冲击一部分地区、行业、部门和人群的利益；最后，以往的积极财政政策已被论证为对经济增长起到积极的拉动作用，那么其退出会不会影响到经济的正常增长也成为一个值得考虑的问题。

鉴于这些政策决策中的复杂因素，我国的财政政策在2003～2004年一直在渐进中调整。在2003年底的中央经济工作会议以及2004年初的十届全国人大二次会议上，中央虽然做出实施积极财政政策的决策，但也指出要降低扩张力度，调整支出投向的结构性微调。而在2004年5月份的世界扶贫大会上，时任财政部长的金人庆就表示，为确保中国经济持续稳步发展，要实施“中性”的财政政策。其原因自然在于2004年第一季度之后急剧变化的经济形势。2004年底的中央经济工作会议，决定自2005年开始要实施稳健财政政策。自此，1998年以来连续实施了7年的积极财政政策开始告一段落，稳健财政政策破冰而出。

二、稳健财政政策的主要内容

按照时任财政部长的金人庆的表述，稳健财政政策的主要内容可概括为以下四个方面:控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支。

（一）适当减少财政赤字

适当减少中央财政赤字，做到松紧适度，传递调控导向信号，防止通货膨胀苗头的继续扩大，体现进一步加强和改善宏观调控、巩固和发展宏观调控成果的要求，体现财政收支增量平衡取向。2004年中央财政赤字3191.8亿元，占GDP的2%；2005年2999.5亿元，占GDP的1.6%；2006 年2749亿元，占GDP的1.3%；到2007年，财政赤字进一步减少为2450亿元，占GDP的比重下降到1.1%。[2]

图5-1　2002～2007年中央财政赤字及占GDP比重情况图

（二）调整结构

政策调整应当与完善公共财政框架相适应。首先要做到的是适当调整财政支出结构和国债项目资金投向结构，做到区别对待、有保有压、有促有控。对与投资增长过快有关的、直接用于一般竞争性领域等“越位”的投入，要退出来、压下来；对属于公共财政范畴的，涉及财政“缺位或不到位”的，如农业、就业和社会保障、环境和生态建设、公共卫生、教育、科技等经济社会发展的薄弱环节，要加大投入和支持的力度，体现落实“五个统筹”和调整经济结构的要求。

相关的政策调整包括:①调整粮食风险基金的使用方式。从2004年起，已开始调整粮食风险基金的使用方式，实行对种粮农民直接补贴，盘活补贴存量，提高财政补贴效率，直接增加种粮农民收入，有利于推进粮食流通体制市场化改革。②适当减少长期建设国债的发行规模，调整使用方向。2004年长期建设国债1100亿元，2005年为800亿元，2006年为600亿元，2007年为500亿元。③进一步调整和优化国债项目资金及中央预算内投资的使用方向与结构，向经济社会发展薄弱环节倾斜，重点用于改善农村公共服务。

（三）推进改革

稳健财政政策提出的一个要求是要“推进改革”。这就是说，既要加强财政自身的改革，又要通过财政收支安排推进整体改革。这包括将生产型增值税调整为消费型增值税。统一内外资企业所得税制度。继续深化农村税费改革，2006年已全面取消农业税。进一步完善出口退税机制改革，2005年，适当提高了中央财政对出口退税超基数部分的分担比例，进一步理顺了中央与地方的财政分配关系。继续完善收入分配、社会保障、教育和公共卫生四项制度。支持国有企业和金融体制等改革。

（四）增收节支

依法组织财政收入，确保财政收入持续稳定增长。一是以有效的财税政策支持经济发展，培植和壮大财源，促进财政收入稳定快速增长。二是依法加强收入征管。规范税收优惠政策，减免到期的要及时恢复征税，坚决制止越权减免税或擅自出台“先征后返”等变相减免措施。三是进一步加强非税收入管理。

全面深化预算管理制度改革，充分利用现代化管理手段，加大监管力度，减少损失浪费，规范财经秩序，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性，促进财政节支。

三、稳健财政政策的成效

从积极财政政策转向稳健财政政策，其突出的成效，是确保了经济的平稳快速增长。刘树成（2008）的分析就指出，如将我国与七个代表性国家（包含美国、印度、日本等）相比，在1996年至2007年间我国的年平均经济增长率最高，同时经济增长率波动系数最小。2005年以来，经济运行更是向宏观调控预期目标发展，2005年GDP增长10.2%，2006年增长11.1%，2007年增长11.4%，也使得我国提前3年实现了21世纪第一个十年国内生产总值比2000年翻一番的目标，国内生产总值在国际上已上升到第四位。在结构上，产业发展协调性增强，社会需求全面增长，市场价格总体保持稳定，社会事业全面发展。在宏观经济增速加快的基础上，财政收入也快速增长。2003年全国财政收入突破2万亿元，2005年突破3万亿元，2007年达到51304.85亿元。财政收入占GDP比重由2002年的15.7%提高到2007年的20.5%。

总体来看，稳健财政政策的实施，将短期的反周期调节与促进经济长期稳定增长相结合，保持宏观经济稳定与促进结构优化相结合，实施宏观调控与推动经济体制改革相结合，有力地促进了经济社会稳定协调发展。如果总结其主要经验，可以概括为以下两点:

（1）在稳健财政政策的思路上，正如《中国2004～2005年财政政策报告》（中国社会科学院财政与贸易经济研究所，2004）所强调的，树立和落实了科学发展观的指导思想。稳健财政政策的实施，注重了推进“五个统筹”，注重了结构调整，而非“一刀切”式的调控思想。在以往，受经济发展中急于求成，片面追求高速度的思想指导，使得我国经济发展经常出现大起大落，而每次宏观调控都是在经济过热到难以为继时，才不得不被动地治理过热。而本轮宏观调控在科学发展观指导下，在经济运行出现偏快倾向或过热苗头时，就采用微观结构调整，主动防止经济增长由偏快转为过热。这样就延长了经济的平稳较快增长。

（2）本次稳健财政政策的实施注重与推动体制改革以及改善民生相结合，有利于完善公共财政体制。公共财政实质上是市场经济财政，而稳健的财政政策也注重充分发挥市场机制作用，因此实施稳健的财政政策与加快公共财政建设具有内在逻辑上的一致性。从稳健的财政政策的主要内容来看，强调推进改革，尤其是财政自身领域的改革，例如在税制改革和增收节支方面的要求；强调在控制赤字的基础上注重结构调整，即从政府越位的领域退出，而对属于“缺位或不到位”的公共财政范畴的，则要加大投入和支持的力度。这些均是完善公共财政体制的关键所在。

2003年以来完善公共财政体制的各项工作中，新一轮税制改革的启动一直被社会各界寄予高度的期待。在十六届三中全会的《决定》文件中，作为1994年税制改革的延伸与完善，新一轮税制改革被概括为八个项目。其后，2006年通过的“十一五规划”，进一步将其归纳为十个方面。而在中国社会科学院财政与贸易经济研究所自2003年开始编写的系列年度财政政策报告中，第一本是以“新一轮税制改革”为主题。

然而，回顾这5年间的税制改革历程，虽然有税收收入高速增长等方面的有利条件，虽然在一些方面取得了较大的成绩，但在若干重要的税制改革方面，却进展缓慢，并不尽如人意。

一、税收高速增长之谜与宏观税负高低的讨论

在我国财税体制改革的进程中，相当长的一段时间内均是以“提高两个比重”作为工作的重点。按照前任财政部长项怀诚（2007）的回忆，1994年税制改革的一个主要动因是要提高财政收入占GDP的比重。应当说，1994年税制改革在这方面取得了很大的成效。1993年虽然受体制改革的影响，税收收入也仅为4118亿，其后一直到1998年基本上按照年均1000亿的幅度平稳增长。自1999年开始，随着通货紧缩形势的逐步好转，税收收入进入快车道，当年突破10000亿，到2001年突破15000亿。在2003年，虽然受上半年“非典”的影响，当年的财政收入还是突破了20000亿，较上一年度增长20.4%。其后三年的增长速度分别达到25.7%、20%、21.9%，2007年的增长速度更是达到惊人的31.4%，均远远超过当年的GDP增长速度。由此也使得我国的税收收入从总量上看一年上一个台阶，2005年突破30000亿，2007年突破50000亿。

尤其是1999年以后的税收高速增长，引起了社会各界的广泛关注。高培勇（2006）指出我国税收的这种增长，是在几乎没有进行增税性税制调整背景下发生的。这种增长在几千年的世界税收史上也未出现过，由此他称此为“一个难以操用一般规律加以解释的罕见而特殊的经济现象”。那么其原因是什么？官方最初给予的解释是经济增长、政策调整和加强监管“三因素论”，并对三因素进行了相应地分解，即经济增长因素占50%，政策调整和加强监管各占25% （金人庆，2002）。后来又提出物价上涨、统计口径、结构差异、累进税率、外贸进出口对GDP和税收增长的影响差异等因素，称为“多因素论”。显然，这些解释都具有很强的解释力，但并没有指出中国特殊因素所在。高培勇（2006）在区分法定税负与实征税负的基础上指出，理解我国税收目前的高速增长应当追溯到1994年税制改革的背景。在当时，宏观经济过热、税收征收率偏低是现实的国情，而增加政府财政收入是改革的重要目标。这三个因素的结合就迫使在税制设计时必须预留出很大的“征管空间”，也就是说需事先建构一个法定税负很高的税制架子。由此随着税收征管水平的上升，使得我国税收走上持续高速增长的轨道。

伴随着税收收入的高速增长，有关中国宏观税负是否过高成为社会讨论的一个热点问题。其中在《福布斯》杂志公布的“全球税收痛苦指数排行榜中”，连续多年将中国列到前三位，更是激起全社会极大的关注。这也迫使财政税收部门不断出面澄清，指出《福布斯》杂志的排名所依赖的是名义税率，而按实际税负核算，虽然我国的宏观税负在逐年提高，但还低于发展中国家平均值3个百分点，更是大大低于工业化国家（国家税务总局计划统计司，2007）。然而，又有学者进一步指出，我国政府收入除税收之外，还有庞大的预算外收入。加上这部分收入，我国财政收入占GDP的比重将在30%至40%之间，因此政府所掌握的收入规模还是过大。

总体来看，社会各界对税收高速增长以及宏观税负高低的广泛关注，一方面反映了社会各界对完善公共财政体制的期待；另一方面也表明我国1994年确立的税制框架有不合理的一面，确有加快改革的必要。高培勇（2006）对我国税收高速增长的分析，更深刻地指出了新一轮税制改革的必要性。基于社会公众的关心以及细致地分析，一些学者和专家都指出，新一轮税制改革应当将减税作为基本方向（杨之刚，2004）。

二、新一轮税制改革的主要进展

（一）推进农村税费改革

作为2000年安徽农村税费改革试点的延伸，2003年3月27日国务院发出《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》 ，要求农村税费改革在全国全面推开。2004年中共中央“一号文件”提出逐步降低农业税税率，同时取消除烟叶外的农业特产税。温家宝总理在2004年政府工作报告中郑重宣布:“从今年起，要逐年降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。”事实上，改革的进程远远超过温总理的承诺。到2005年，全国免征农业税的省份已有28个。2005年底，全国人大常委会决定自2006年1月1日起废止农业税条例，全面取消农业税。至此，中国农村存在了2600多年的“皇粮国税”不复存在，农民负担大幅下降。例如将2006年与农村税费改革前的1999年相比，农民每年减负总额超过1000亿元，人均减负120元左右，9亿农民得到实惠。

取消农业税只是农村治理的第一步。由于农村公共物品的供给以及县乡机构人员过于庞大的现实，如果没有大规模的机构改革，农民负担反弹的压力仍然存在。因此深化农村税费改革工作的重点，已经逐步转向推进以乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理体制为主要内容的农村综合改革。其目的是保证在县乡机构原有收入来源减少的情况下，如何通过改革保证其依然能够提供有效而充足的公共服务，其范围几乎覆盖农村政治、经济、社会、教育、卫生等各个方面，综合配套的特征极为明显。

（二）改进和完善个人所得税制度

另一项主要与城市居民切身利益密切相关的税收——个人所得税的改革进程在这段时间也备受关注。

进入改革视野的首先是提高减除额。我国的个人所得税起征点一直执行的是1980年制定的800元标准，在20多年的高速经济增长之后，其不合理性非常显然。由此社会各界对于其改革给予了很大的关注。起征点过低导致承担个税的主要是工薪阶层。由此讨论的焦点集中到减除额究竟应当提到多少，不同地区间的减除额是否应有所差异等。最终，2005年全国人大常委会第十八次会议通过了关于修改《中华人民共和国个人所得税法》的决定，将工薪所得减除费用标准由800元/人·月统一提高至全国统一的1600元/人·月，并要求适当扩大自行申报面，明确了扣缴义务人的全员全额扣缴申报制度。两年之后，又根据形势的变化，将减除额调升至2000元/人·月。

（三）调整出口退税率

2003年为进一步完善出口退税机制，解决出口欠退税问题，保持外贸和经济持续健康发展，按照“适度、稳妥、可行”的原则，对出口退税率进行了结构性调整，适当降低了出口退税率。对国家鼓励出口的产品退税率不降或少降，对一般性出口产品退税率适当降低，对国家限制出口的产品和一些资源性产品取消退税或多降退税率。调整后的出口退税率为17%、13%、11%、8%和5% 5档。

在此之后，由于宏观调控的需要和实现科学发展观的要求，又陆续调整了部分产品的出口退税。2004年对出口货物增值税退税率进行了结构性调整，将出口货物增值税平均退税率由15%降低至12%左右。根据宏观调控的需要适时调整了部分商品的出口退（免）税政策，如将集成电路、手持（车载）无线电话、数控机床等部分信息技术产品的增值税出口退税率由13%提高到17%。2005年又调整部分重点调控产品的出口退税政策。为了控制高耗能、高污染和资源性产品的出口，分批调低或取消了这些产品的出口退税，取消了加工出口专用钢材增值税退税政策。2006年9月进一步取消或降低部分“高耗能、高污染”或容易引起贸易摩擦的出口商品的出口退税率，调高部分高科技产品和以农产品为原料的加工品的出口退税率，同时将所有取消出口退税的商品列入加工贸易禁止类目录。自2007年7月1日起取消濒危动植物及其制品等553项“高耗能、高污染、资源性”产品的出口退税；降低服装、鞋帽等2268项容易引起贸易摩擦的商品的出口退税率；将花生果仁等10项商品的出口退税改为出口免税政策。

（四）增值税转型试点

根据经济体制的不断完善和经济形势的发展变化，推进增值税转型，将生产型增值税（即对企业新购进固定资产所含税款不予抵扣）改为消费型增值税（即允许企业抵扣新购进机器设备所含税款），不仅有利于增强企业技术创新的积极性和竞争能力，也有利于提高经济自主增长能力。

自2004年7月1日起，对东北地区的装备制造业等八大行业实现了增值税转型试点，允许纳入试点范围的企业新购进机器设备所含增值税税金在企业增值税税额中抵扣，并通过采取投资过快增长行业暂不纳入试点范围和实行增量抵扣等办法，较好地化解了推进改革时面临减少一部分财政收入和在经济局部及部分行业过热状态下刺激投资增长两个突出矛盾。2004年当年，东北三省一市共办理抵减、退税12.82亿元。2005年全年符合条件的企业办理抵扣退税30多亿元。自2007年7月1日起，国家又在中部地区六省份的26个老工业基地城市的8个行业中进行扩大增值税抵扣范围的试点。

（五）统一内外资企业所得税制度

从2003年起，将国有工业企业研发费用加以扣除的政策（即企业研究开发新产品、新技术、新工艺所实际发生的费用比上一年度实际发生额增长幅度在10%以上的，除按规定据实列支外，可再按当年实际发生额的50%抵扣当年应纳税所得额）扩大到所有工业企业。对外国投资者并购我国境内非外商投资企业的股权，使境内企业变更设立为外商投资企业，凡外国投资者的股权比例超过25%的，可按现行规定享受所得税优惠待遇。从事股权投资及转让以及为企业提供创业投资管理、咨询等服务的外商创业投资企业，不属于生产性企业范畴，不享受“二免三减半”等优惠政策。

统一内外资企业所得税是新一轮税制改革的核心内容之一。2007年3 月16日十届全国人大五次会议表决通过了新的《企业所得税法》 ，自2008 年1月1日起施行。对企业税收实现了“四个统一”:即内资企业、外资企业适用统一的企业所得税法；统一并适当降低企业所得税税率25%；统一和规范税前扣除办法及标准；统一和规范税收优惠政策。对国家重点扶持和鼓励发展的高科技产业，农、林、牧、渔业项目以及环保等企业给予税收优惠。而且根据规定，符合条件的小型微利企业，按减20%的税率征收企业所得税。国家需要重点扶持的高新技术企业，按减15%的税率征收企业所得税。为照顾部分老企业适应新的税率环境，依照法律规定，本法公布前已经批准设立的企业，依照当时的税收法律、行政法规规定执行:享受低税率优惠的，按照国务院规定，可以在本法施行后五年内，逐步过渡到本法规定的税率。企业所得税法的表决通过，有利于为各类企业创造统一、规范、公平竞争的市场环境，进一步完善社会主义市场经济体制。

（六）调整资源税税额标准，改革消费税制度

2005年调整了部分应税品目资源税税额标准:一是提高了河南、山东等15个省份煤炭资源税税额标准；二是提高了油气田企业原油、天然气资源税税额标准；三是提高了锰矿石、钼矿石、铁矿石、有色金属等应税品目资源税税额标准。

从2006年4月1日起，我国消费税制度也进行了重大的改革。改革主要包括两个方面的内容:①对消费税的应税品目进行有增有减的调整。经过调整后，消费税的税目由原来的11个增至14个。②对原有税目的税率进行有高有低的调整。涉及税率调整的有白酒、小汽车、摩托车、汽车轮胎等税目。消费税改革主要突出了两个重点:①促进环境保护和节约资源。扩大石油制品征税范围、对木制一次性筷子、实木地板征收消费税以及大幅度提高大排量小汽车税率水平都是这方面的具体措施。②合理引导消费和间接调节收入分配。如对游艇、高尔夫球及球具、高档手表等高档消费品征收消费税，停止对已具有大众消费特征的护肤、护发品征收消费税。此次消费税改革是1994年税制改革以来消费税制的一次最大规模的政策调整，有利于增强消费税的调节功能，完善消费税制。

三、对新一轮税制改革进程的评价

评价新一轮税制改革的基准，应当是改革的蓝图。按照中共十六届三中全会《决定》中的要求，税制改革应按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，主要在以下八个方面着力推进:改革出口退税制度；统一各类企业所得税税收制度；增值税由生产型改为消费型；完善消费税；改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制；实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费；在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权；创造条件逐步实现城乡税制统一。在此基础上，“十一五”规划又增加了适时开征燃油税，改革资源税制度等要求，并对相关税制改革提出了新的要求。

对照改革的蓝图，截至2007年末，已经启动并取得重大进展的改革项目主要有:出口退税制度的改革；迈出实现城乡税制统一改革的重要一步——取消农业税；取得一定进展的包括个人所得税的部分改革；增值税由生产型转为消费型改革在东北地区三省一市和中部地区26个城市进行试点；两法合并终于在2007年得以通过；等等。而在物业税、资源税等这些重要的税制改革方面，虽然相关呼吁较多，但未取得实质性的进展。

因此，公允的评价，应当说在这五年中新一轮税制改革取得了一定的进展，然而真正意义上的税制改革还未到来（高培勇，2008）。这是因为，在新一轮税制改革的蓝图中，增值税转型和“两法合并”改革处于核心地位，而这两项的进展大大低于人们的预期。这两个项目的改革，都在一定意义上具有减税的特征。增值税的改革，主要表现为增值税税基的缩减。在总体上，它属于一种给纳税人减负的改革。“两法合并”的改革是将内外资企业分别适用的不同企业所得税制合并为一个统一的企业所得税制。尽管在理论上确定统一税率时可以有就低不就高、就高不就低和向中间靠拢三种方案，但现实中，考虑到税制改革成本和财政承受能力，最终能够选择的只是第三种——向中间靠拢（内资企业降低税负、外资企业增加税负并在中间地带合拢）。因而“两法合并”对于内资企业也是一种减税，对于外资企业可能是增税。按照目前我国的税收结构，这两项改革所带来的税收增减规模将非常大，初步测算大约在2000亿左右（高培勇，2006），而且几乎涉及所有的企业纳税人。只有启动这两类税种的改革，才可能触及税制改革的核心层面:政府与非政府部门之间收入分配格局的调整。

回顾这五年来的改革历程以及相关的讨论可以发现，增值税转型与“两法合并”在融入经济全球化、完善市场经济体制等方面的意义以及改革的必要性早已为学术界（中国社会科学院财政与贸易经济研究所，2003）充分论述；多年的税收高速增长也为减税意义上的改革创造了有利的条件；中央文件也清晰地绘出改革的蓝图；理论界和实际工作部门对此作了大量的研究，甚至早已拿出了具有操作性的实施方案，但是这两项税制改革却一直是“雷声大，雨点小”。增值税转型自2004年在东北地区试点后，一直没有进入向全国推广阶段。“两法合并”的改革则步履维艰，2003年财政部和国家税务总局认为出台时机已经成熟，但其后经过了几年的周折，直至2007年3月改革方案才终于获准提交十届全国人大五次会议审议并高票通过（许善达，2008）。

这些改革推进困难的原因，我们可以归纳为三点（高培勇，2005）:①对税收收入减少的担心。一些人认为我国在财政支出上还面临许多诸如完善社会保障体系这样的硬性任务，需要保证财政收入一定的比重，因此过于强烈的减税改革措施是否出台应当再观察。②对宏观经济形势影响的担心。随着经济过热的苗头越来越明显，尤其是增值税转型的改革，决策者担心其是否会导致已经过热的固定资产投资呈现更热的势头。③既得利益的干扰。这一点在“两法合并”的改革上体现得最为明显。“两法合并”会减少对外资的税收优惠，以改变其税收上的超国民待遇身份，适应完善市场经济体制和经济全球化时代的要求。但正由于这一点，影响了外资企业的利益，进而可能会影响一些地方和部门的政绩，从而导致改革遇到了较大的阻力。

换一个角度观察，如果以进展超过预期的农业税改革为例，我们也可以总结出税制改革取得成功的三点关键因素:①取消农业税是科学发展观和构建和谐社会战略思想的直接体现。就是说，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，难点和重点都在“三农”。②我国农业与农村发展的现实需要。③与税收收入高速增长的背景密切相关。正是税收高速增长，使得农业税占我国税收总量的比重已经微不足道，也使得财政有能力支付改革的成本。

对比这两方面我们可以发现，影响新一轮税制改革取得实质性进步的因素，包括各级政府部门科学发展观的进一步落实，以及宏观经济形势和财政收入形势的变化。经过五年的争论与推动，以及以上两个因素正在发生的变化，因此，正如高培勇（2008）所指出的，以“两法合并”的启动为契机，新一轮税制改革在2008年进入实质性操作阶段。

调整财政支出结构以满足社会的公共需要，是完善公共财政体制的重要要求。在中共十六届三中全会的《决定》中，已经提出优化财政支出结构的要求。随着科学发展观和构建和谐社会战略目标的确立，在这五年间，财政支出结构如何向“三农”和民生倾斜，得到了各级政府部门前所未有的重视。时任财政部长金人庆（2007）在2006年年末全国财政工作会议上的讲话中，列出了2007年八大重点工作，其中第1项是“压缩赤字，调整和优化政府投资使用方向和结构，向经济社会发展薄弱环节倾斜”；第2项是“强化各项支农惠农财税政策，加快社会主义新农村建设”；第3项是“以支持解决事关群众切身利益的突出问题为重点，加快社会事业发展”。

同样在2007年，财政部还首次编著《公共财政与百姓生活》一书，记录了自2003年以来，国家财政在支持“三农”和解决民生方面的点点滴滴。这些都体现了财政部门对于落实科学发展观，以人为本，调整优化财政支出结构工作的重视。

一、公共财政启动覆盖农村进程

公共财政“阳光”照耀农村，其实质就是将“三农”发展中属于政府职责的事务逐步纳入各级财政支出范围。公共财政照耀农村体现了思想观念上的“两个转变”:由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市反哺农村、工业反哺农业转变；调整公共财政资源的分配格局，加大对“三农”的投入，逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜。

图5-2　2003～2007年中央财政用于“三农”支出情况图

2003年以来，在完善公共财政体制的过程中，国家财政倾心“三农”，逐步启动覆盖农村进程，大力支持解决“三农”问题。从数字上看，2003～2007年中央财政用于“三农”的支出超过15500亿元，相当于前10年（1993～2002年）的总和。从政策上看，2006年中央提出“三个高于”政策，即要求国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，直接用于改善农村生产、生活条件的资金要高于上年，2007年进一步提出“三个继续高于”政策，都有力地推动了财政向“三农”倾斜的力度。

从具体措施看，国家财政大力支持“三农”的一个重要措施就是前面说过的深化农村税费改革，做到“少取”。除此之外，国家财政在“多投”方面也推出了许多重大措施。

（一）建设社会主义新农村

（1）完善和优化政府投资结构，加大农业基础设施建设投入，改善农民生产生活条件。如实施农村电网建设和改造、农村沼气、农村卫生及农业种子工程、畜禽水产良种工程、以工代赈等；实施退耕还林（草）工程、天然林保护工程、 “三北防护林”等重点防护林体系、自然保护区等重点林业建设等；加大水利建设投入，重点用于平垸行洪、退田还湖、移民建镇、病险水库除险加固，大型灌区节水改造工程、水土保持等方面。

（2）逐步提高车购税支出中用于农村公路建设的比例，支持农村公路建设。

（3）积极引导社会资金投入“三农”。实施贷款贴息政策，缓解禽流感疫情给家禽企业造成的损失。2007年正式启动农业保险保费补贴试点工作，中央财政安排资金对农户参加的玉米、水稻、大豆、小麦和棉花五种农作物的保险提供保费补贴。从2007年开始，国家支持在全国范围内建立能防母猪重大病害、自然灾害、意外事故等保险制度。

（4）财政主动推进支农资金整合，提高资金使用效益。2006年，财政部印发了《关于进一步推进支农资金整合的指导意见》 ，指导地方财政部门开展支农资金整合工作。各级财政部门在全国选择160多个县开展支农资金整合试点，中央财政在13个粮食主产省区选择26个县开展整合支农资金支持新农村建设试点工作。财政支农资金整合特别是以县为主的财政支农资金整合方面取得了实质性进展，提高了资金使用效益，受到基层的普遍欢迎。

（二）大力支持农村教育事业发展

从2004年起，进一步扩大农村义务教育阶段贫困学生免费教科书覆盖范围。2005年加快国家扶贫工作重点县“两免一补”步伐，对592个国贫县1700万名农村义务教育阶段贫困家庭学生免除学杂费、书本费，部分学生补助寄宿生生活费；对中西部地区非贫困县的1700万名农村义务教育阶段贫困家庭学生提供免费教科书。

从2006年开始实施农村义务教育经费保障机制改革，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。中部地区每个省选择一个县于秋季学期开始试点，东部地区大部分省份也主动实施改革。全部免除了西部地区和部分中部地区农村义务教育阶段5200万名学生的学杂费，为3730万名家庭经济困难学生免费提供教科书，对780万名寄宿生补助生活费，同时还为西部地区农村义务教育阶段中小学安排了提高公用经费保障水平的补助资金，启动了全国农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。中央与地方财政按照分项目、按比例的原则共同安排资金。中央和地方财政分别安排资金150亿元和211亿元，并对部分专项资金实行国库集中支付，资金直达学校，平均每学年每个小学生减负140元、初中生减负180元。这一改革逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围，说明农村公共产品供给方式正在发生深刻变革。

积极改善农村基础教育办学条件，支持实施全国中小学危房改造工程、 “两基”攻坚计划、农村中小学现代远程教育工程、农村中小学布局调整、 “农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”等重点项目，2006年全国10个省份启动“新农村卫生新校园建设工程”试点，为加快农村义务教育发展注入了新的活力。

（三）支持农村卫生和社会保障工作

（1）积极支持新型农村合作医疗制度建设。2003年开始新型农村合作医疗制度试点。2006年中央及地方补助标准提高到20元/人，并扩大了补助范围。截至2006年底，全国50.7%的县（市、区）进行了改革试点，参加合作医疗的农民4.1亿人。中央财政安排补助资金42.7亿元。一是从制度和机制上缓解了农民群众“因病致贫、因病返贫”的问题。二是支持农村卫生服务体系建设与发展。

（2）支持农村救灾救济工作，一是做到受灾群众有衣穿、有饭吃、有房住、有干净水喝、有病能医，维护了灾区社会的稳定，促进了灾区经济的恢复和发展。二是支持中西部困难地区开展农村医疗救助工作。三是支持建立农村最低生活保障制度。2007年中央财政安排农村最低生活保障补助资金30亿元，用于鼓励已建立农村低保制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度。四是支持农民工就业。对各类职业中介机构向进城登记求职的农村劳动者提供免费职业介绍服务的给予补贴；对进城务工的农村劳动者，提供一次性职业培训补贴。

（四）支持农业生产

（1）落实和完善各项补贴政策，提高农产品产量和农民收入。近几年，为支持农业增产和农民增收，中央财政先后实施了良种补贴、农机购置补贴、粮食直补、农资综合直补“四补贴”政策。资金通过发放现金或发放实物的方式，直接补助到农民手中，使农民直接受益。

（2）加快农业技术推广，提高农业生产的科技含量和农民的劳动技能。安排农民培训专项资金，加强农民农业生产技能培训和非农技能培训；安排农业新技术和新品种推广资金；安排测土配方施肥专项资金，促进科学施肥，提高农作物产量，减轻对环境的污染。

（3）加大对农业灾害救助的支持力度，减轻因灾损失。安排资金对禽流感等重大动物疫情实行强制免疫和扑杀政策；大力支持农业生产救灾和重大病虫害防治；增加投入力度，支持防汛抗旱。

（4）支持农业产业化，延伸农业生产的产业链条，提高农产品附加值。采取多种形式，支持农业产业化发展和农民专业合作组织发展。

（5）不断完善粮食、棉花、化肥、食糖等物品储备制度，稳定市场粮价，促进农民增收。为了防止“谷贱伤农”，不断创新完善最低收购价粮食财政补贴制度，国家委托收购的最低收购价粮食，库存利息费用及销售盈亏全部由中央财政负担；为稳定市场，确保农民增收，2000年以来，建立了中央和地方两级国家粮食储备制度，中央和地方财政负担储备粮油利息、费用补贴；完善储备棉管理机制，加强棉花市场调控，中央财政负担国家储备棉方面的利息、保管费以及出入库价差等方面的支出；探索创新化肥淡储机制，促进农业生产，中央财政负担国家储备化肥利息、保管费等方面的支出；加强食糖市场调控，保护蔗农利益。

（五）大力支持农村其他工作

（1）推行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度。从2004年开始试点农村计划生育家庭奖励扶助制度，对农村只有一个子女或者两个女孩的计划生育家庭，夫妇年满60周岁以后，由中央或地方财政安排专项资金，按照年人均不低于600元的标准发放奖励扶助金。2006年在全国范围推行奖励扶助制度。

（2）继续做好西部地区“少生快富”工程。在内蒙古、四川、云南、甘肃、青海、宁夏、新疆等西部地区，对符合生育政策规定可以生育三孩但自愿放弃生育三孩，并采取长效节育措施的夫妇，一次性奖励3000元。中央财政按照80%的比例负担经费。

（3）国家科技计划和基金重点向农业科研领域倾斜。加大对包括农业领域在内的非营利性科研机构的经费投入力度；实施“科技富民强县专项行动计划”，启动“科普惠农兴村计划”；推进新一轮“村村通”工程，解决“听广播难”和“看电视难”问题；实施“流动舞台车”工程，解决“看戏难”问题；实施“送书下乡”工程，解决“看书难”问题；支持实施农村电影放映工作，解决“看电影难”问题；实施文化信息资源共享工程，使基层群众共享优秀文化信息资源。

二、向民生倾斜

（一）大力支持教育事业发展

如表5-1所示，2007年，全国财政教育支出7065.4亿元，比2002年增加3059.3亿元，增长101.8%，年均增长20.4%，占国家财政支出的比重为14.25%，比2002年增加了0.6个百分点。2007年中央财政教育支出1076.4亿元，比上年增长100%。

表5-1　　2002～2007年财政教育支出情况表

资料来源:国家财政教育支出见http://www.mof.gov.cn/caizhengbuzhuzhan/zhuantihuigu/ys2008/ ys2008_sz/；中央财政支出（含补助地方专款）数据来自相关年度《全国人大常委会公报》刊登的中央决算报告。

在具体措施上:①积极建立农村义务教育经费保障新机制，减轻学生负担，提高教育经费保障水平。②在重点支持农村义务教育的同时，启动实施国家示范性高等职业院校建设计划；安排专项资金用于职业教育实验培训基地建设，进一步支持职业教育改革与发展；支持继续实施“211工程”、 “985工程”等，支持深化高校管理体制改革，提高高等教育质量。③2007年5月国务院发布了《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》 ，完善以国家助学贷款、助学金、奖学金等为主要资助手段的高校和中等职业教育家庭经济困难学生资助政策体系，帮助家庭经济困难学生顺利完成学业。

（二）大力支持社会保障事业发展

如表5-2所示，2007年，全国财政社会保障支出5396.1亿元，比2002年增加2707亿元，增长100.7%，年均增长20.1%，占国家财政支出的比重为10.89%，比2002年下降了1.33个百分点。2007年中央财政社会保障支出2303.2亿元，比上年增长13.84%。

表5-2　　2002～2007年社会保障支出情况表

资料来源:国家财政社会保障支出见http://www.mof.gov.cn/caizhengbuzhuzhan/zhuantihuigu/ ys2008/ys2008_sz/；中央财政支出（含补助地方专款）数据来自相关年度《全国人大常委会公报》刊登的中央决算报告。

在具体措施上:①加大了对就业和再就业工作的支持力度，扩大了再就业财税优惠政策的实施范围，延长了优惠期限，中央财政设立了再就业专项转移支付资金。②继续加大了“两个确保”和“低保”工作的保障力度，基本保证了国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员基本养老金按时足额发放，多数省份已基本完成了国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作，城市低保基本实现应保尽保。③加大了帮助部分特殊困难群众解决生产生活问题的工作力度。④在东北三省试点的基础上，增加8个省份开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点。⑤完善大中型水库移民后期扶持政策，扶持对象达2288万人。⑥面对自然灾害，及时拨付各种抗灾救灾资金，有力地支持了抗灾救灾。

（三）大力支持医疗卫生事业发展

如表5-3所示，2007年，全国财政医疗卫生支出1973.8亿元，比2002年增加1310.5亿元，增长197.6%，年均增长39.5%，占国家财政支出的比重为3.98%，比2002年提高0.97个百分点。2007年中央财政医疗卫生支出664.3亿元，比上年增长381.4%。

表5-3　　2002～2007年医疗卫生支出情况表

资料来源:国家财政医疗卫生支出见http://www.mof.gov.cn/caizhengbuzhuzhan/zhuantihuigu/ ys2008/ys2008_sz/；中央财政支出（含补助地方专款）数据来自相关年度《全国人大常委会公报》刊登的中央决算报告。

具体措施主要有:①积极支持城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制改革。②安排公共卫生专项资金，重点加大公共卫生专项资金的投入力度，支持艾滋病、结核病、血吸虫病等重大传染病和地方病防治、贫困孕产妇住院分娩、基层卫生机构设备配备和人员培训、万名医师支援农村卫生工程等。③支持中西部地区新型农村合作医疗改革试点。④积极推进城乡医疗救助制度建设，加强“五保”供养。⑤中央财政设立禽流感防控基金，并实施阶段性减免税政策，切实保障高致病性禽流感防治工作的需要，促进了家禽业恢复发展。

（四）大力支持科技创新和环境保护

2003年以来，国家财政加大了对科技创新的支持力度。①增加对科技重点领域和重点项目的投入，增加安排国家自然科学基金、国家重点基础研究规划专项经费、国家“863”计划专项经费等支出，重点支持了国家科技基础条件平台建设和中国科学院“知识创新工程试点”等工作，促进了一大批重大科研成果的产生和科技事业发展。②进一步优化投入结构，增加对基础研究、应用研究的投入，加大了对公益性科研机构的支持力度。③出台激励性的财务制度，制定税收优惠、政府采购等财税政策措施，支持企业自主创新。2006年，科技支出1080.73亿元，比2002年增加381.34亿元，增长54.5%，年均增长11.5%，占国家财政支出的比重为2.7%，比2002年降低0.5个百分点。

环境保护方面推出的举措有:①完善天然林保护工程政策，积极推进退耕还林后续政策调整等，完善森林生态效益补偿基金制度，支持集体林权制度改革、国有林场管理体制和国有林权制度改革试点。②大力推进煤炭资源有偿使用制度改革，从2006年起8个省份已全面推开改革试点。③支持节能减排和开发新能源。特别是针对石油价格高企的新形势，积极研究促进发展石油替代能源的措施，制定支持生物能源发展等扶持政策，发展替代能源的财税政策体系初步建立。④积极推进石油价格形成机制改革，开征石油特别收益金。

三、对财政支出结构调整的评价

财政支出结构调整从2003年至2007年给人印象最深的，是向“三农”和民生倾斜。从总体上看，2006年或许是一个明显的分界点。在该年，我国社会文教费支出为10846.2亿元，占财政总支出比重上升到26.83%；而经济建设支出则为10734.63亿元，占财政总支出比重下降到26.56%。社会文教费比重与经济建设费比重的差距从1978年的-50.98%演变为2006年的0.28%。在新中国历史上，这一年应是首次社会文教费超过经济建设费用的支出。我们可以认为，我国已经初步体现出民生型财政的雏形。

如果要追溯这种改变的原因，正如我们在第一节“完善公共财政体制的基本背景”中所分析的，自然要归结到我国经济社会发展的新形势，以及新一届中央政府执政理念的调整。自中共十六大以来，中央相继提出科学发展观以及构建和谐社会的战略目标，在“十一五”规划中专门提出要“建设社会主义新农村”，到十七大时提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”。中央执政理念的这种变化，是针对我国在过去一段时间经济和社会发展中的薄弱环节。为了加强这些薄弱环节，就必须加强公共财政体系建设，其中首要的就是公共财政支出结构的调整。

应当说，就目前情况来看，我国的财政支出结构调整已经朝着完善公共财政体制的方向迈出了关键的一步，且取得了不俗的成绩，但正如王一江（2007）所呼吁的那样，财政支出结构的根本性调整还未完成。与发达国家相比，我国财政在民生方面的支出比重还远远落后，而经济建设费支出比重，行政管理费支出比重还过高。当然，就像2007/2008年度中国财政政策报告“财政与民生”（中国社会科学院财政与贸易经济研究所，2008）所展望的那样，随着中共十七大的召开以及科学发展观的进一步落实，我们有理由相信财政支出结构的调整将进一步向“三农”和民生倾斜。财政支出的公共化特点将进一步凸显。

对于拥有五级政府的转型中大国，政府间的财政体制非常重要。早在1956年，毛泽东在其著名的《论十大关系》中，就专门谈到处理“中央和地方的关系”的重要性。按照他的表述，中央与地方的关系，不仅包括中央政府与省政府之间的关系，而且包括地方政府中上下级政府间和各省之间的关系。对此，他指出:“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国、大党是一个十分重要的问题。这个问题，有些资本主义国家也是很注意的。它们的制度和我们的制度根本不同，但是它们发展的经验，仍值得我们研究。”

显然，毛泽东在1956年所关心的“中央和地方的关系”，包含了方方面面的内容。在我国逐步转型为市场经济国家的过程中，政府间的财政体制应当说是其中的一个重要方面。在毛泽东发表谈话后的几十年间，我国的中央与地方财政体制反反复复变化过多次。根本性的一次自然是1994年的财税改革。那次改革，稳定了中央与各省之间的财权划分，但也遗留了很多问题。这之后的政府间财政体制改革，即在1994年财税改革的框架之下如何进一步完善，比如省以下的财政体制改革，上下级政府之间的事权划分和转移支付，地区之间的发展不平衡等问题，都需要不断探索其解决方案。

由于我国已经明确了建立完善的公共财政体系为改革的目标，因此如果说在1956年毛泽东关心的是如何发挥各方面积极性以发展经济，那么在市场经济环境下，政府间财政体制改革更为关注的是如何让各级政府更好地提供公共服务。改革的目标，正如中共十六届六中全会所提出且在党的十七大报告中再次明确的:推进基本公共服务均等化。(www.daowen.com)

一、1994年财税改革的遗留问题

理解今天政府间财政体制改革，应当建立在对1994年财税改革及其遗留问题的基础上。1994年实行了分税制财政管理体制，改变了财政包干体制下中央与地方“一对一谈判”、 “讨价还价”的体制确定模式，统一了中央地方收支范围划分，初步形成了符合社会主义市场经济要求的中央与地方财政分配框架。就其改革的主要目的，稳定中央与地方财政分配关系，提高中央财政收入占全国财政收入的比重而言，改革无疑是非常成功的。时任财政部长的项怀诚（2004）认为，分税制虽然取得了巨大的成功，但在制度设计上还具有一定的过度色彩，尚有诸如事权划分不清，转移支付制度未健全等方面的缺陷。具体参见专栏5-2。

从实际结果看，分税制改革遗留的问题主要是两方面（杨之刚，2004；周飞舟，2006）:基层政府财政困难和区域不平衡。也就是说，造成的问题主要集中在地方政府财力困难和财力不均两方面。这些问题随着时间的推移并没有逐步消化反而更为明显。十余年之后，中国社会科学院财政与贸易经济研究所推出了《中国财政政策报告（2005～2006年） 》 ，还选取了“走向‘共赢’的中国多级财政”为其主题。

专栏5-2

项怀诚对于“分税制”改革存在问题的分析

“分税制”财政体制改革从根本上说是成功的，但也存在缺陷，需要充实和完善。原因是多方面的，既有历史遗留的因素，也有发展中需要解决的新问题。从改革的背景看，我国正处于计划经济向市场经济的转轨时期，各项改革都是“摸着石头过河”，只能在实践中不断完善。分税制改革，一开始也是很不彻底的，离目标模式的要求有较大距离。为了改革的平稳，分税制在利益调整方面的力度不可能太大。从当时的设计方案看，存在四个问题需要今后逐步解决。它们是:①中央政府与地方政府的事权划分不够清楚，收支范围的划分不合理。深层次的原因是:我国的经济体制改革尚未到位，现代企业制度尚未建立，政企关系没有真正理顺，政府职能的转换也没有到位。②企业所得税仍按企业被管辖的行政隶属关系在政府之间划分收入，不是真正的“分税制”。③在地方政府的收入中，“共享税”收入所占的比重太高，占60%左右，不利于地方之间的公平竞争。④财政转移支付制度尚需进一步健全，尤其是政府专项投资，在效率、公平和稳定之间的关系没有协调好。所有这些，都需要长期的探索实践。

“分税制”只是建立了市场化的财政体制框架，具有明显的过渡特征。作为分税制的基础，税制也要不断完善。例如，十年前，企业所得税制的改革统一了国内企业所得税，保留了原“三资企业”的所得税，形成了既按照企业的隶属关系，又分为国内、国外企业两套税收制度的局面。从当时的现实情况看，这是必要的，有利于改革开放。但是，现在我国已经加入了WTO，政府对企业的管理也在逐步取消“按身份”管理的制度，因此再按行政隶属关系在政府之间划分所得税就很成问题了，需要进一步改革。对于个人所得税，当时税源不大，并且从鼓励地方积极性的角度看，与地方利益挂钩有利于税源控制，有利于该税种地位的上升。但目前来看，个人所得税的重要性越来越突出，税制的进一步完善和税种在中央之间的重新划分就非常迫切了。2002年，财政部针对所得税制的问题，进行了制度调整，提出了“所得税共享”的办法，由中央与地方五五分成，2003年开始实行四六分成。共享的基数是以2002年1～9月的当年同期数的基数，加上以前三年的10～12月同期平均数的基数的和。调整后中央多集中的资金，全部用于西部发展。改革的当年中央从东部地区大约集中了126亿元用于西部建设和开发，这符合邓小平同志“先发展起来的地区带动后发展起来的地区，先富带动后富”的思想，也有力地配合了中央宏观政策的实施。

资料来源:项怀诚:《 “分税制”改革的回顾与展望——在武汉大学110周年校庆“专家论坛”上的报告》 ，《武汉大学学报》（哲学社会科学版） 2004年第1期。

图5-3　1954～2007年地方财政收入和支出占全国财政收支比重的变化

资料来源:2006年以前数据来自于《中国统计年鉴》（2007），2007年数据来自于《2007年中央和地方预算执行情况报告》。其中1990年之前仅选取了1954、1960、1970、1980年四年的数据。http://finance.peple.com.cn/gb/7026791.html。

图5-3给出了1954～2007年我国地方财政收支占全国财政收支比重的变化，它清晰地表明了1994年分税制改革对于我国财政分权状况的影响。在1994年之前，地方财政支出与其收入的比重基本上是相适应的，在计划经济时期地方财政收入比重甚至高于财政支出比重。而在1994年分税制改革之后，地方财政收入与财政支出之间形成了巨大的缺口，导致地方财政支出必须要依赖于中央政府的转移支付。近几年缺口还有扩大趋势。

虽然分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局，但是在现行政治体制下，这种格局对省以下财政，尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。就如周飞舟（2006）所分析的那样，由于每一级政府都有权决定它与下一级政府采取的财政划分办法，省级财政自然会将财权上收的压力向下级财政转移，最终造成财力层层上移。也就是说，越到下级政府，财政支出与财政收入的缺口越大。

从制度上看，在分税制改革之后解决地方财政支出缺口问题的办法，是逐步建立并完善由财力性转移支付和专项转移支付构成的转移支付制度。周飞舟（2006）的研究表明，从总体上看，通过税收返还和转移支付补助的形式来弥补地方财政的支出缺口基本是成功的。但是分地区来看，则存在着比较严重的地区不均衡现象。也正是因为如此，基层财政困难，区域间公共服务差距扩大这些问题才越发突出，进一步的改革才显得越发必要。改革的一方面是分税制的进一步延伸和优化；另一方面需要改革转移支付制度。

二、通过体制改革落实科学发展观的理念

（一）实施所得税收入分享改革

1994年实施分税制财政管理体制改革时曾经设想，按照建立社会主义市场经济体制的要求，打破企业隶属关系，对企业所得税实行分率共享或比例共享，但是由于当时条件还不成熟，暂维持原划分格局不变。随着政府机构改革的实施、企业改革的深化以及地区间经济发展格局的变化，按企业隶属关系等划分所得税收入的弊端日益显现:一是强化了政府干预，不利于深化企业改革；二是不利于公平竞争；三是收入混库问题日益突出，不利于征收管理；四是不利于扭转地区间财力差距扩大的趋势。

针对上述问题，在深入调查研究和广泛征求地方意见的基础上，国务院决定，从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，将按企业隶属关系等划分中央与地方所得税收入的办法改为中央与地方按统一比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50%；2003年以后中央分享60%、地方分享40%，并明确中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。2002～2005年中央财政因改革所得税收入分享办法集中收入2305亿元。[3]中央对地方一般性转移支付比2001年增量合计1972亿元。

（二）改革出口退税负担机制

从国际经验来看，市场经济国家一般将增值税作为中央收入。作为共享收入的国家，一般也先将增值税全部收归中央，扣除出口退税后再将剩余的部分按照地方分享比例转移支付给地方，如德国。实行分税制前，我国的出口退税由中央和地方分担。分税制改革后，出口退税改为中央全部负担，与增值税实行中央与地方共享的体制不符，中央负担沉重，出口欠退税较多。在目前条件下，如果将增值税全部作为中央财政收入，需要对分税制财政管理体制做出重大调整，不仅影响体制的稳定性，而且对地方利益影响较大。为此，国务院决定，在维持现行增值税中央与地方分享格局的同时，对出口退税机制进行改革，建立中央和地方共同负担出口退税的机制。即从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75∶25的比例共同负担。中央财政加大对出口退税的支持力度，除及时办理2003年当年出口退（免）税外，还通过使用超收收入，利用由于实行国库集中支付改革而增加的中央库款余额，全部偿清了历年欠企业和地方的出口退税。这不仅能够促进外贸体制改革，支持企业正常经营和外贸发展，维护政府的形象和信誉，解决出口退税资金不足的问题，而且可以使出口退税与地方利益挂钩，强化地方政府防范和打击骗取出口退税犯罪行为的责任。

在2004年出口退税机制改革取得明显阶段性成效的基础上，针对新机制运行中出现的新情况和新问题，如地区负担不均衡，一些地方政府采取措施干预外贸发展等，财政部在广泛征求地方意见的基础上，经与商务部、国家税务总局等部门充分协商，经国务院批准，在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，对超基数部分，从2005年1月1日起，中央、地方按照92.5∶7.5的比例分担；各省（自治区、直辖市）根据本地实际情况，自行制定省以下出口退税分担办法，但不得将出口退税负担分解到乡镇和企业，不得采取限制外购产品出口等干预外贸正常发展的措施；对所属市县出口退税负担不均衡等问题，由省级财政负责统筹解决；出口退税改由中央财政统一退库，地方负担部分年终专项上解。上述调整对解决地区间负担不均衡问题，维护全国统一市场，确保出口退税资金及时足额到位，促进外贸出口与经济持续健康协调发展具有重要意义。

（三）实施“三奖一补”政策

为建立健全激励约束机制、调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性，2005年中央财政出台了“三奖一补”激励约束政策，主要内容包括:

（1）强化激励。①对财政困难县政府通过发展经济等方式增加的税收收入以及省市级政府增加的对财政困难县财力性转移支付，中央财政按一定的系数，并考虑各地财政困难程度，给予适当奖励。②对县乡政府精简机构和人员给予奖励。对撤并乡镇取得进展的，中央财政根据减少乡（镇）的单位数，适当给予一次性奖励。对积极采取措施减少财政供养人员的地区，中央财政根据减少人数给予一定的奖励。③对产粮大县给予奖励。为鼓励粮食生产，减轻产粮大县财政压力，中央财政对产粮大县考虑粮食播种面积、粮食产量、粮食商品量等因素给予奖励，奖励政策对财政困难县适当倾斜。④对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。中央财政对奖励政策实施以前，省市级政府财力向下转移较多、机构精简进度较快、财政供养人员控制有力的地区，给予适当补助。

（2）强化约束。重点强调管好、用好奖励补助资金。①建立地方财政运行监控和支出绩效评价体系，准确、全面地掌握财政运行情况，科学、客观地评价地方缓解县乡财政困难的能力、努力程度和工作实绩。②省、市和县乡财政部门在每年的财政预、决算报告中，分别向本级人民代表大会或人大常委会报告中央奖励补助资金的使用情况和缓解县乡财政困难的措施与成效。省级财政部门将有关情况汇总后报送财政部。③中央财政对地方上报数据资料、奖补资金分配和使用情况进行专项检查。对违反相关规定的地区扣减奖励补助资金，情节严重的，取消其享受奖补政策的资格。

（四）推进“省直管县”与“乡财县管”

按照现行“统一领导、分级管理”的分税制财政管理体制原则，省以下财政管理体制由各地在中央统一领导下，根据其实际情况确定。1994年分税制财政管理体制改革以来，中央财政多次下达关于完善省以下财政管理体制的指导性意见。根据中央指导性意见，结合本地实际情况，各地不断调整和完善县乡财政体制，在调整支出责任划分、明确收入划分、建立和规范转移支付等方面做了大量工作，体制管理模式不断创新。

（1）积极推进“省直管县”改革。“省直管县”财政管理体制下，省级财政直接管理地市与县（市）财政，地方政府间在事权和支出责任、收入的划分，以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等都是省直接对地市和县（市）。地市没有管理县（市）财政的职能，不直接与县（市）发生财政关系。这样一种体制管理模式有利于理顺和规范省以下地方财政分配关系，激发县域经济发展活力，提高财政支出效率。

（2）稳步实施“乡财县管”。为加强县级财政对乡镇的管理，“乡财县管”改革在许多地区展开，主要内容是:在乡镇预算管理权不变、乡镇财政资金所有权和使用权不变和财务审批权不变的前提下，以乡镇财政为主体，由县财政部门管理并监督乡镇财政收支，实行“预算共编、账户统设、收入统管、支出统拨”的财政管理方式。

三、改革转移支付制度促进均等化

2003年以来，中央对地方转移支付规模不断扩大，结构进一步优化，制度更加完善，管理更加规范，地区间基本公共服务均等化效果明显。如图5-4所示，2006年中央财政对地方转移支付9144亿元，比2002年增加5120亿元，增长127.2%，年均增长22.8%。2006年中央对地方财政转移支付占地方财政支出总额的比重为30%。其中，中部地区47.2%，西部地区52.5%。[4]

目前，中央对地方财政转移支付制度体系由财力性转移支付和专项转移支付构成。财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付资金由地方统筹安排，不需地方财政配套。目前财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。地方财政需按规定用途使用资金。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。这两方面的具体情况如下。

图5-4　2002～2006年中央对地方转移支付增加情况图

资料来源:李萍主编:《中国政府间财政关系图解》 ，中国财政经济出版社2006年版； 《国务院关于规范财政转移支付情况的报告》 ，《全国人民代表大会常务委员会公报》2007年第5期。

（一）财力性转移支付

2003年以来，财力性转移支付体系不断完善，规模大幅度增加。如图5-5所示，2006年中央对地方财力性转移支付4732亿元，比2002年增加3109亿元，增长191.6%，年均增长31.9%。财力性转移支付占转移支付总额的比重由2002年的40.3%提高到2006年的51.8%。具体包括:

图5-5　2002～2006年中央对地方财力性转移支付情况图

资料来源:李萍主编:《中国政府间财政关系图解》 ，中国财政经济出版社2006年版； 《国务院关于规范财政转移支付情况的报告》 ，《全国人民代表大会常务委员会公报》2007年第5期。

（1）一般性转移支付分配办法在执行中不断完善，并得到地方的广泛认可。2002年实施所得税收入分享改革，中央财政因改革收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，建立了一般性转移支付资金的稳定增长机制。2006年中央对地方一般性转移支付达到1529.85亿元，比2002年增加1251亿元。

（2）自2000年开始为配合西部大开发，贯彻民族区域自治法有关规定，实施民族地区转移支付，民族地区增值税环比增量的80%转移支付给地方，同时中央另外安排资金并与中央增值税增长率挂钩，2006年中央对民族地区转移支付155.63亿元，比2002年增加117亿元。

表5-4　　2002～2006年中央对地方财力性转移支付情况表

资料来源:李萍主编:《中国政府间财政关系图解》 ，中国财政经济出版社2006年版； 《国务院关于规范财政转移支付情况的报告》 ，《全国人民代表大会常务委员会公报》2007年第5期。

（3）2003年和2006年中央出台调整工资政策。对因调资增加的支出，中央财政对中西部地区考虑各地区困难程度实施调整工资转移支付。2006年调整工资转移支付为1723.56亿元，比2002年增加907亿元。调整工资转移支付根据政策要求和地方的承受能力测算实施，促进了相关政策的平稳出台和社会安定。

（4）2000年开始农村税费改革试点，2006年全面取消农业税，对实施农村税费改革造成的净减收，中央财政考虑各地区困难程度实施农村税费改革转移支付。2006年农村税费改革转移支付为751.3亿元。

（5）2005年为缓解县乡财政困难，中央财政出台了缓解县乡财政困难奖补政策，对各地区缓解县乡财政困难工作给予奖励和补助。2005年，中央财政县乡奖补资金150亿元，2006年235亿元，至2006年县乡政府“保工资、保运转”问题基本得到解决。

（二）专项转移支付

如图5-6所示，2006年中央对地方专项转移支付4412亿元，比2002年增加2011亿元，增长83.8%，年均增长16.4%。专项转移支付占转移支付总额的比重由2002年的59.7%下降到2006年的48.3%。

图5-6　2002～2006年中央对地方财力性转移支付情况图

资料来源:李萍主编:《中国政府间财政关系图解》 ，中国财政经济出版社2006年版； 《国务院关于规范财政转移支付情况的报告》 ，《全国人民代表大会常务委员会公报》2007年第5期。

从制度层面看，转移支付分配和管理不断完善。在财力性转移支付方面，不断改进标准财政收入、标准财政支出、标准财政供养人员数等测算方法，引入激励约束机制，转移支付办法、数据来源与测算结果公开。在专项转移支付方面，财政部出台了《中央对地方专项拨款管理办法》 ，明确了中央对地方专项转移支付管理的原则和要求。在工作中参照这一办法对专项转移支付的申请和审批、分配和使用、执行和监督等各个管理环节提出要求，坚持公开、公正、透明的原则，对大多数专项转移支付项目采取“因素法”与“基数法”相结合、以“因素法”为主的分配方法，并补充修订了相关的专项管理办法。

努力推进专项转移支付项目整合工作，提高转移支付资金规模效益。近几年从支农专项资金整合入手，自下而上地大力推进专项转移支付项目整合工作。2006年财政部印发了《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》 ，指导地方财政等有关部门开展支农资金整合工作。通过支农资金整合，形成了政策、资金合力效应，发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用，在促进农民增收，推进新农村建设方面发挥了一定作用。

积极开展专项转移支付政府采购和国库集中支付试点，有效解决资金挪用和管理中信息不对称问题，提高转移支付资金使用效益。从2003年开始，中央财政选择了部分项目进行政府采购和国库集中支付试点。如对免费教科书、流动舞台车、送书下乡、贫困地区公安装备实行了政府采购。农村义务教育经费保障机制改革，中央负担的免费教科书资金、免杂费补助资金、公用经费补助资金、校舍维修改造资金等经费从2006年7 月1日起由省级财政部门和县级财政部门实行财政直接支付，中央财政实行动态监控。

2003年以来专项转移支付增量主要用于支农、教科文卫、社会保障等事关民生领域的支出，体现了公共财政的要求。

（1）在支农方面中央财政实行良种补贴、农机具购置补贴，深入推进农业综合开发。中央财政支农专项转移支付由2002年的260.92亿元增加到2006年的551.49亿元，年均增长20.6%，占专项转移支付总额的比重由2002年的10.9%提高到2006年的12.5%。

（2）在教育方面2006年中央和地方财政分别安排农村义务教育经费保障机制改革资金150亿元和211亿元，并对部分专项资金实行国库集中支付，资金直达学校，平均每学年每个小学生减负140元、初中生减负180元。中央财政教育专项转移支付由2002年的48.69亿元增加到2006年的167.97亿元，年均增长36.3%，占专项转移支付总额的比重由2002年的2%提高到3.8%。

（3）在医疗卫生方面2006年中央财政安排新型农村合作医疗补助资金42.7亿元，全国50.7%的县（市、区）进行了新型农村合作医疗制度改革试点，参加合作医疗农民4.1亿人，从制度和机制上缓解了农民群众“因病致贫、因病返贫”的问题。中央财政卫生专项转移支付由2002年的10.07亿元增加到2006年的113.8亿元，年均增长83.3%，占专项转移支付总额的比重由2002年的0.4%提高到2006年的2.6%。

（4）社会保障方面在东北三省试点的基础上，增加8个省份开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点；完善大中型水库移民后期扶持政策，扶持对象达2288万人。中央财政社会保障专项转移支付由2002年的754.73亿元增加到2006年的1666.82亿元，年均增长21.9%，占专项转移支付总额的比重由2002年的31.4%提高到2006年的37.8%。

（三）均等化效果分析

财政转移支付体系不断完善，尤其是财力性转移支付制度的不断完善，改变了分税制财政管理体制改革前中央财政与地方财政“一对一”谈判、 “讨价还价”的财政管理体制模式，增强了财政管理体制的系统性、合理性，减少了中央对地方补助数额确定过程中的随意性。

转移支付规模不断增加，支持了中西部经济欠发达地区行政运转和社会事业发展，促进了地区间基本公共服务均等化。

财力性转移支付的稳定增长，大大提升了中西部地区的财力水平。2006年，如果将东部地区按总人口计算的人均一般预算收入作为100，中西部地区仅为32。在中央通过转移支付实施地区间收入再分配后，中、西部地区人均一般预算支出分别上升到55、63，与东部地区的差距明显缩小。

专项转移支付规模增加，并大力投向事关民生的领域，落实了中央政策，引导了地方政府资金投向，大大促进了社会事业发展。专项转移支付资金分配过程中更多地考虑与政策相关的人口、粮食产量等因素，公共财政阳光照耀到了政策涉及的所有城镇居民和农村居民。

毫无疑问，政府收支行为应当规范化和法治化，受到有效的监督。在中国，这是财政管理体制改革的核心内容。而从国际经验看，在现代国家，预算即解决政府收支行为规范化和法治化的主要手段。王绍光（2007）在近期的访谈中指出，从更广阔的历史视野来看，每个国家都要经过从税收国家到预算国家的历史进程，税收国家是预算国家的前提。所谓税收国家，意指各级政府的收入应当主要来自法定税收。所谓预算国家，他用财政统一和预算监督两个方面进行概括。按照王绍光（2007）的评估，中国很早就已经是一个税收国家，但在新中国成立后一段时间内的过度分权，导致中国成为一个“准领主国家”。1994年的税制改革和分税制改革，又全面恢复了“税收国家”这一局面。在成为预算国家方面，他认为中国无论是财政统一，还是预算监督，都存在着严重不足。

事实上，我国1994年的改革主要是解决政府收入问题，自2000年开始，财政部门已经高度重视政府收支行为的规范化和法治化问题，并推出了一系列财政管理体制方面的改革措施，旨在规范政府收支行为。正如上一章所介绍的，比如编制部门预算，就是在各种既得利益格局阻碍编制完整统一的政府预算的制约下而做出的暂时妥协，再如实行国库集中支付制度、政府采购制度、费改税等，目的均是希望将各个政府部门的所有收支都纳入财政监督的视野中。这些均体现为我国在走向现代预算国家方面所付出的努力。

就如高培勇（2006）所指出的，随着近年来我国税收收入的高速增长，尤其是超预算收入规模的进一步膨胀，如何进一步强化政府的预算约束机制就成为完善公共财政体系建设的一个关键问题。如果回顾2003～2007年我国在这方面的努力，应当说虽然没有划时代事件的出现，但自十六届三中全会以来的各项中央文件中，都高度强调财政管理体制改革的重要性；而在社会舆论中，对于各级政府部门的收支规范化也给予高度的关注。因此，财政管理体制的改革在财政部门也受到相当的重视，相关措施陆续出台，稳步推进。如在十六届三中全会的《决定》中，首次提出完善的市场经济要实行全口径预算的目标，实行新的政府收支分类科目，强化以往各项改革措施等，这些都在为我国走向现代预算国家提供强有力的推动力。

一、实施政府收支分类改革

针对我国政府预算收支科目体系存在的涵盖范围偏窄、体系不够科学、不能完整反映政府职能活动等问题，从1999年起着手研究政府收支分类改革。政府收支分类改革方案多次修改，并进行了模拟试点。2005 年12月27日，国务院正式批准政府收支分类改革方案，决定编制2007年预算时全面实施此项改革。

（一）政府收支分类改革的必要性

政府收支分类是财政预算管理的一项重要的基础性工作，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。随着社会主义市场经济体制的完善、公共财政体制的逐步确立以及部门预算、国库集中收付、政府采购等各项财政改革的不断深入，现行政府收支分类体系的弊端也越来越明显，主要存在于以下五个方面:

（1）与市场经济体制下的政府职能转变不相适应。目前我国社会主义市场经济体制已基本建立，政府职能也发生了很大转变，政府公共管理和公共服务的职能日益加强，财政收支结构也发生了很大变化。基本建设支出、企业挖潜改造支出、科技三项费用、流动资金等是计划经济体制下按照政府配置资源思路设计的科目。

（2）不能清晰反映政府职能活动。现行预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的，把各项支出划分为行政费、事业费等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在科目上看不出来，很多政府的重点工作支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目中，难以形成一个完整、透明、清晰的概念。

（3）制约了财政管理的科学化和财政管理信息化。现有的支出科目划分涵盖范围偏窄，也不够明细、规范和完整，对细化预算编制，加强预算单位财务会计核算，以及提高财政信息化水平都带来一些负面影响。

（4）不利于强化财政预算管理和监督职能。现行政府收支分类体系只反映财政预算内收支，未包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支等，给财政预算全面反映政府各项收支活动，加强收支管理带来较大困难，不利于强化预算管理和监督职能。

（5）与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应，既不利于财政经济分析与决策，也不利于国际比较与交流。财政部门和国家统计部门每年要作大量的口径调整和数据转换工作，尽管如此，还是难以保证数据的准确性以及与其他国家之间的可比性。

（二）政府收支分类改革主要内容

新的政府收支分类体系设计主要遵循三个基本原则:①公开透明。确保按新科目编制的预算符合市场经济条件下公共财政的基本要求，既要说得明白，也要让一般老百姓看得懂。②符合国情。既要合理借鉴国际经验，实现与国际口径的有效衔接与可比，又要充分考虑我国目前的实际情况，尽可能满足各方面的管理需要。③便于操作。科目设计在内容和层级设计上既要充分满足管理的要求，又要尽可能简化，不能太复杂。

按照上述原则，新的政府收支分类主要包括三个方面的内容，即收入分类、支出功能分类和支出经济分类:

第一，对政府收入进行统一分类，全面、规范、细致地反映政府各项收入。改革后的收入分类全面反映政府收入的来源和性质，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。

第二，建立新的政府支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动。这是这次科目改革的核心。新的支出功能分类根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目，其中，类级科目综合反映政府职能活动，如国防、外交、教育、科学技术、社会保障、环境保护等；款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类下的“普通教育”；项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“水利”款下的“抗旱”、 “水土保持”等。

第三，建立新型的支出经济分类体系，全面、规范、明细反映政府各项支出的具体用途。支出经济分类科目设类、款两级，类级科目具体包括:工资福利、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移支付、基本建设支出等。款级科目是对类级科目的细化，主要体现部门预算编制和单位财务管理等有关方面的要求。

（三）政府收支分类改革的意义

按照规划，政府收支分类的改革，暂未改变目前预算管理的基本流程和管理模式，不改变预算平衡口径及预算内资金（包括现有一般预算资金、政府性基金）、预算外资金、社会保险基金分别管理的方式。从这方面看，新的政府收支分类改革对于目前的预算管理似乎影响较小。然而在实质意义上，这项改革在建立完善的公共财政体制，促使我国走向与国际接轨的现代预算国家之路等方面，都将具有深远的影响。当时财政部副部长楼继伟就该项改革答记者问时所作回答，这些影响包括:

“政府收支分类是财政预算管理的一项重要的基础性工作，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。按照社会主义市场经济体制的发展要求，建立一套规范的政府收支分类体系，对建立民主、高效的预算管理制度，扩大公民民主参与预算过程，保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利，推进社会主义政治文明和政治民主建设，都具有重大意义。”

“新的政府收支分类体系充分体现了国际通行做法与国内实际的有机结合，有利于更加清晰完整地反映政府收支全貌和职能活动情况，对进一步提高政府预算透明度，强化预算管理与监督，从源头上治理腐败，促进社会主义民主政治建设等，都具有十分重要的意义。”

二、已有改革措施的继续推进

（一）推进部门预算管理改革，强化预算约束

（1）建立和完善基本支出定员定额管理体系，推进实物费用定额试点。部门预算改革的目的，就是通过规范预算编制方法，建立规范、科学的预算分配机制。通过研究制定《中央本级基本支出预算管理办法》 ，对基本支出预算实行定员定额管理。几年来，通过细化定额项目、完善定额测定方法、扩大试点范围，使基本支出定员定额标准体系的科学性、规范性不断提高。

（2）建立和完善项目支出管理办法，推动项目支出预算滚动管理。项目支出预算采取项目库管理方式，按照项目重要程度，分轻重缓急排序，使项目经费安排与部门事业发展和年度重点工作紧密结合。每年项目支出预算批复后，按照限定的条件财政部要组织中央部门对已批复预算的项目进行清理，将延续项目滚动转入以后年度，逐步建立项目支出预算滚动安排的管理机制。

（3）稳步推进部门预算支出绩效考评试点工作。研究制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行） 》。2006年，按照考评管理办法规定，经部门申请，财政部确定了农业部“农业科技跨越计划经费”等四个项目进行绩效考评试点。2007年，选择了教育部“高校建设节约型校园修购”等六个项目进行试点，试点范围逐步扩大，试点的规范性不断提高。在中央部门试点工作稳步推进的同时，部分省市财政部门也成立绩效考评管理机构，以项目支出为切入点，开展了绩效考评试点工作。

（4）规范预算编制程序。为规范部门预算编制过程中财政部和中央部门的职能和责任，财政部相继制定了《进一步加强和规范中央预算管理的有关规定》 、 《财政部中央部门预算编制规程（试行） 》等规范性文件，提出“二上二下”的预算编制程序。对预算编制、执行、调整各阶段的时间安排、具体工作任务以及财政部和中央部门、财政部内部各司局的职能权限等做出了具体的规定。

从改革的成就看，2000年所有中央部门和单位按照基本支出预算和项目支出预算试编部门预算，初步实现“一个部门一本预算”，并选择教育部、农业部、科技部和社会保障部四个部门作为部门预算试点单位，向全国人大报送。2001年增加到26个部门，2004年增加到34个，2006年增加到40个。总体来看，经过几年的努力，部门预算编制改革取得了显著的成效。①初步建立起与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算分配机制。②预算编制方式发生重大改变，预算编制的准确性进一步提高。③强化了预算约束，预算的计划性和严肃性得到增强。④预算透明度不断提高，强化了全国人大对预算的监督。

（二）深化国库集中收付制度改革，加强预算执行管理

国库集中支付改革范围扩大到所有中央部门及所属6100多个基层预算单位，实施改革的预算资金达到4600多亿元。36个省、自治区、直辖市、计划单列市本级，270多个地（市），1000多个县（区），超过16万个基层预算单位也实施了此项改革。2006年以来，国库集中收付制度改革又进一步深化和完善，将农村义务教育中央专项资金纳入国库集中支付管理，在中央补助地方专项资金支付管理方面取得了重大突破，为下一步全面加强专项资金管理奠定了基础。

从中央和地方实施国库集中收付制度改革的情况看，经过各方面的共同努力，各项基础工作扎实有效，各项改革工作进展顺利，新制度的优越性开始显现，取得了阶段性成果。一是从根本上解决了过去财政资金层层拨付，流经环节过多的问题；二是有效地提高了财政资金使用的透明度，有利于从制度上解决以往资金使用过程中存在的截留、挤占、挪用等问题；三是提高了资金拨付效率和规范化程度；四是促进了预算单位财务管理意识和水平的提高。

（三）大力完善政府采购制度，提高财政资金使用效益

经过多年的努力，政府采购制度改革取得了重大进展，政府采购制度体系不断完善，基本形成了规范化的政府采购管理机制，政府采购行为日趋规范，政府采购规模和范围不断扩大。2006年全国政府采购规模达到3500亿元，在节能、环保等方面较好地发挥了扶持和导向作用。

（四）深化“收支两条线”改革，全面规范管理预算内外资金

2001年，国务院转发财政部《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》 ，决定将中央各部门的预算外收入全部纳入专户管理，有条件的纳入预算管理。2002年将公安部等五个行政执法部门按规定收取的11项行政事业性收费纳入预算管理。2003年将30个部门的118项收费纳入预算管理。2004年，又将26个部门的76项行政事业性收费纳入预算管理，将依法新审批的收费基金全部纳入预算管理。截至目前，国务院批准的收费项目的90%已纳入预算管理，政府性基金则全部纳入预算管理。从2005年起，对原广电总局集中的中央电视台广告收入的预算管理方式进行了改革，由原来的部门集中使用改为纳入预算统筹管理，基本实现了对预算外资金进行规范管理的目的。2007年1月1日起对于社会关注度极高的土地出让收支，要求纳入地方政府性基金管理。2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》 ，明确了政府非税收入的管理范围，并要求分类规范管理政府非税收入，进一步推动了全面规范管理预算内外资金的工作。

（五）推进“金财工程”建设，提升财政管理信息化水平

2002年，国家信息化领导小组已将“金财工程”列为国家电子政务主要业务系统之一，“金财工程”正式全面启动。“金财工程”又可称为政府财政管理信息系统，它是与我国建立公共财政体制框架目标相适应的一套先进信息管理系统，也是我国正在实施的电子政务战略工程建设的重要组成部分。“金财工程”建设的主要内容，包括构建一个应用支撑平台，中央与地方数据处理，内部涉密网、工作专网和外网，预算编制系统、预算执行系统、决策支持系统和行政管理系统等。通过统一平台和技术业务标准、共享数据资源、自动控制与处理等手段，在财政资金运行的各个环节，都可以实现财政管理权限的相互制约，促进财政管理的科学化、规范化，从而催生新的财政管理模式。“金财工程”还可以对财政资金运行事前、事中、事后的全过程进行实时监测，实现阳光下的财政监管，有效防止暗箱操作和人为干扰，使财政的每一笔资金落到实处，花出效益。

三、探索其他改革措施

（一）实施国债余额管理，有效防范财政风险

2005年12月16日，十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过了全国人大常委会预算工作委员会关于实行国债余额管理的意见。自2006年起，参照国际通行做法，我国开始采取国债余额管理方式管理国债发行活动，科学管理国债规模，有效防范财政风险。

自1981年恢复发行国债以来，我国一直采取逐年审批年度发行额的方式管理国债。这种管理方式存在五个方面的问题:年度国债发行额不能全面反映国债规模及其变化情况，控制年度国债发行额不利于合理安排国债期限结构，不利于促进国债市场平稳发展，不利于财政与货币政策协调配合，不利于提高国债管理效率。

实行国债余额管理后，“借新还旧”的发债由财政部在年度国债余额限额内根据财政收入状况和资本市场情况自行运作，既规范了发债行为，又增加了主动性和灵活性，符合国债管理的客观需要，对科学控制国债规模、优化国债期限结构、降低国债筹资成本、提高财政管理透明度、防范财政风险具有重要意义。

根据第十届全国人民代表大会第五次会议通过的预算报告，2007年中央财政国债余额限额为37865.53亿元，比2006年增加2483.85亿元。2007年6月十届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了国务院关于提请审议财政部发行特别国债购买外汇及调整2007年末国债余额限额的议案。根据外汇储备增长趋势和货币政策操作需要，拟发行特别国债15500亿元人民币，购买约2000亿美元外汇，作为组建国家外汇投资公司的资本金来源。发行的特别国债为十年期以上可流通记账式国债，票面利率根据市场情况灵活决定。特别国债纳入国债余额管理，为此，2007年末国债余额限额由年初预算的37865.53亿元人民币增加到53365.53亿元人民币。[5]

（二）实施国库现金管理，提高库款资金使用效益

国库现金管理是指财政部门在代表政府进行公共财政管理时，预测、控制和管理国库现金的一系列政府理财活动。国库现金管理的目标是在确保国库现金支付需要的前提下，实现国库闲置现金最小化和投资收益最大化。国库现金管理遵循安全性、流动性和收益性相统一的原则。国库现金管理的操作方式主要有发行短期国债等融资活动，商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等投资活动。

2006年财政部与中国人民银行联合发布了《中央国库现金管理暂行办法》和《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》 ，制定了《中央国库现金管理商业银行定期存款主协议》等制度，建立了国库现金管理的有关制度。2006年8月30日财政部实行买回国债操作，买回年内到期的3期记账式国债186亿元，相应减少利息支出。2006年12月6日招标选择代理银行，并投放定期存款，实现存款收益。2006年在全国人大规定的国债余额限额内，减少国债发行325亿元，减少国债利息支出。

（三）试行国有资本经营预算，统筹用好国有资本收益

2007年5月30日国务院召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作，决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各省（区、市）及计划单列市人民政府决定。实行国有资本经营预算，是国家以所有者身份取得企业国有资本收益，用于支持实施产业发展规划、国有经济布局和结构调整、企业技术进步，补偿国有企业改革成本以及补充社会保障。

试行国有资本经营预算，要坚持以下原则:①统筹兼顾、适度集中。统筹兼顾企业自身积累、发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，合理确定国有资本收益分配比例。②相对独立、相互衔接。国有资本经营预算与政府公共预算分别编制，既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又要与政府公共预算相互衔接。③分级编制、逐步实施。按照国有资产分级管理体制，国有资本经营预算分级编制，并根据条件逐步实施。

建立和实施国有资本经营预算制度，统筹用好国有资本收益，是完善社会主义市场经济体制的一项重要举措，对于深化国有企业收入分配制度改革、增强政府宏观调控能力、合理配置国有资本、促进企业技术进步、提高企业核心竞争力，都具有重要意义。

（四）建立中央预算稳定调节基金，提高财政运行稳定性

为更加科学合理地编制预算，保持中央预算的稳定性和财政政策的连续性，2006年中央财政从超收收入中安排500亿元建立中央预算稳定调节基金，专门用于弥补短收年份预算执行收支缺口。中央财政收入预算由财政部在征求征管部门意见的基础上编制，不再与征管部门编制的征收计划直接挂钩。中央预算稳定调节基金单设科目，安排基金时在支出方反映，调入使用基金时在收入方反映，基金的安排使用纳入预算管理，接受全国人大及其常委会的监督。

四、积极推进依法理财和民主理财

实行依法理财与民主理财，建设法治财政，既是实行公共财政制度的必然要求，也是充分发挥公共财政职能作用，促进和谐社会构建的重要保障和途径。近年来，依法理财、民主理财工作大力推进，财政管理的法治化、民主化和公开化水平不断提高。

（一）加快财税立法进程

通过加快财税立法，不断健全完善适应公共财政要求的财税法律制度，夯实依法理财、民主理财基础。目前，《政府采购法》 、 《财政违法行为处罚处分条例》等一批适应新形势下财政管理需要的法律、行政法规已颁布实施，并取得了明显效果；内外资两套企业所得税制度已合并，新的《企业所得税法》已由十届全国人大五次会议审议通过，并将于2008年1 月1日起实施； 《预算法》（修订）、 《财政转移支付法》 、 《税收基本法》等重要的财政法律已列入十届全国人大常委会立法规划，《政府采购法实施条例》 、 《财政资金支付条例》等财政行政法规也已列入国务院立法工作计划，上述立法项目正在抓紧研究起草过程中。此外，规范财政收入、支出和管理等各方面的财政规章和规范性文件的立法步伐也显著加快。仅2006年一年，财政部制定公布的财政规章就有11件，制定及与其他部门联合制定的财政规范性文件约260件。

（二）创新和健全制度

通过创新和健全制度，形成了促进依法理财和民主理财的有效机制。为全面推进财政部门依法行政、依法理财，建设法治财政，贯彻执行国务院《全面推进依法行政实施纲要》 ，财政部制定了《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》 ，明确了全面推进依法行政、依法理财的目标、任务和措施，对加强财政立法、完善财政决策机制和程序、健全财政执法制度，规范执行行为、强化财政监督等提出了明确要求。在起草财政法律、行政法规和制定财政规章、规范性文件过程中，坚持按照《行政法规制定程序条例》 、 《规章制定程序条例》和《意见》规定要求，采取深入基层调查研究、书面征求意见、召开座谈会、论证会等多种方式，广泛听取有关单位和公民个人的意见和建议，力求使财政立法更好地体现民意。

（三）仍然任重道远

虽然在依法理财和民主理财方面取得了一定的进步，但是我国的政府预算改革还有许多工作要做，如尽快完成《预算法》的修订工作，进一步提高预算管理的制度化、法制化水平；逐步将预算年度、预算周期改革提上议事日程；将公开预算作为政务信息公开的首要内容；有序推进预算决策的民主化、科学化；等等。

我国在2003～2007年在完善公共财政体制方面的进步，影响深远的改革措施屡见不鲜。这些改革措施的出台，标志着我国在建立与完善的市场经济体制相适应的、完善的公共财政体制方面取得了长足的进步。提炼这段时间财税体制改革的特征，可以归纳出以下几点:

（1）我国财税体制的改革从来都不曾独立推进，总是与我国改革开放的进程相适应。这一点在这五年突出的表现，是科学发展观和构建和谐社会战略目标的提出，既为公共财政体制的改革提出了很高的要求，又提供了影响深远的动力。作为中共十六大以来两个最为重要的战略思想，要实践科学发展观和实现构建和谐社会的目标，就必然要求充分发挥公共财政的再分配和资源配置职能，促进社会公平和人与自然的和谐关系。从现实结果看，这几年财政支出结构的调整，政府间财政体制和财政管理体制的完善等都是受此影响。换一个角度看，这些进步本身就是沿着完善公共财政体制方向的进步。这是因为，公共财政的公共性、民主性、规范性特征与科学发展观和构建和谐社会要求相一致。公共财政建设同作为和谐社会根基的公平正义理念，以及科学发展观的核心“以人为本”是一脉相承的。

（2）自建立公共财政体系的方向得以明确后，财税体制改革面临的不再是重构框架、推倒重来这样的战略任务，而是更多地集中在如何解决历史遗留问题，如何进一步完善已有体制。这一点在新一轮税制改革，政府间财政体制改革等方面表现得较为明显。

（3）从这几年改革的现实进程看，如“两法合并”的延期出台，如稳健财政政策的艰难抉择等，都表明改革已经进入深水区。一些沿着正确方向的改革措施的出台，由于其会影响到一些人的利益，可能会遇到意想不到的阻力。

（4）公共财政体制的改革过程本身也在公共化。随着网络技术的发展以及改革进程的深入，社会公众对于财税体制的改革关注度不断加深，其表达意见的渠道也不断拓宽。这几年的许多以完善公共财政为取向的改革措施，都受到社会公众的广泛关注，并在其有力推动下才得以出台。

总的看来，在2003～2007年这几年中，我国在建立完善的公共财政体制方面取得了一些实质性的进步，但更为重要的是在若干方面形成了自上而下的共识，明确了改革的方向。最近，温家宝总理在2008年人代会后的记者招待会上还专门提到:“我想讲一个公共财政的问题，这是很少涉及的问题。我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。”自然，他的这一表态是与中共十六届三中全会、中共十七大的精神以及科学发展观和构建和谐社会的战略思想一脉相承的。我们有理由相信，在各级政府与社会各界已经形成的共识指引之下，公共财政体系的建设和完善步伐必将进一步加快。

参考文献

1．安体富:《积极财政政策的“淡出”:必要性、条件与对策》 ，《当代财经》2003年第10期。

2．高培勇:《公共财政为和谐社会奠基》 ，《人民日报》2007年2月26日。

3．高培勇:《积极财政政策:在思路和举措两个层面寻求突破》 ，《财贸经济》 2003年第7期。

4．高培勇:《由“积极”转向“中性”:财政政策经历艰难抉择》 ，《财贸经济》 2004年第8期。

5．高培勇:《财税形势财税政策财税改革（下）:面向十一五的若干重大财税问题盘点》 ，《财贸经济》2006年第2期。

6．高培勇:《中国税收持续高速增长之谜》 ，《经济研究》2006年第12期。

7．高培勇:《2008:新一轮税制改革步入实质操作阶段》 ，《经济》2008年第1期。

8．高培勇:《有感于内外资企业所得税合并改革受阻》 ，《经济》2005年第3期。

9．国家税务总局计划统计司:《关于中外宏观税负的比较》 ，http://www.chinatax.gov.cn/n480462/n480483/n480549/6307238.html。

10．金人庆:《2007年财政工作的八大重点》 ，《中国经济周刊》2007年第1期。

11．李梁:《2004～2006“第三次改革论争”始末》 ，《南方周末》2006年3月16日。

12．刘树成:《五年来宏观调控的历程和经验》 ，《人民日报》2008年4月2日。

13．刘树成:《论又好又快发展》 ，《经济研究》2007年第6期。

14．王绍光:《从税收国家到预算国家》 ，《经济观察报》 2007年8月1日。

15．王一江:《财政支出结构需根本改变》 ，《经济观察报》2007年8月19日。

16．项怀诚:《建立公共财政体制框架推进财政改革和制度创新》 ，《国有资产研究》2000年第9期。

17．项怀诚:《 “分税制”改革的回顾与展望——在武汉大学110周年校庆“专家论坛”上的报告》 ，《武汉大学学报》（哲学社会科学版） 2004年第1期。

18．项怀诚:《中国财税体制改革回顾》 ，《上海财经大学学报》2007年第6期。

19．许善达:《减税还有很大空间》 ，《经济观察报》2008年3月8日。

20．杨之刚:《中国分税财政体制:问题成因和改革建议》 ，《财贸经济》2004年第1期。

21．杨之刚:《完善转移支付制度，深化分税制改革》 ，《发展》2004年第11期。

22．中国社会科学院财政与贸易经济研究所:《中国:启动新一轮税制改革》（中国财政政策报告2003/2004），中国财政经济出版社2003年版。

23．中国社会科学院财政与贸易经济研究所:《科学发展观:引领中国财政政策新思路》（中国财政政策报告2004/2005），中国财政经济出版社2004年版。

24．中国社会科学院财政与贸易经济研究所:《走向“共赢”的中国多级财政》（中国财政政策报告2005/2006），中国财政经济出版社2005年版。

25．中国社会科学院财政与贸易经济研究所:《为中国公共财政建设勾画“路线图”》（中国财政政策报告2006/2007），中国财政经济出版社2007年版。

26．中国社会科学院财政与贸易经济研究所:《财政与民生》（中国财政政策报告2007/2008），中国财政经济出版社2008年版。

27．周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》 ，《中国社会科学》2006年第6期。

[1]参见:《2004～2006“第三次改革论争”始末》 ，《南方周末》2006年3月16日。

[2]2002～2005年数据来源于《中国统计年鉴》（2006）；2006年财政赤字数据来源于《国务院关于2006年中央决算的报告》 ，《全国人民代表大会常务委员会公报》2007年第5期；2006年GDP数据来源于国家统计局2007年7月11日公布的2006年GDP初步核实数据。

[3]数据来源:李萍主编:《中国政府间财政关系图解》 ，中国财政经济出版社2006年版，第29页。

[4]本节相关数据来源于李萍主编:《中国政府间财政关系图解》 ，中国财政经济出版社2006年版； 《国务院关于规范财政转移支付情况的报告》 ，《全国人民代表大会常务委员会公报》2007年第5期。

[5]《全国人民代表大会常务委员会关于批准财政部发行特别国债购买外汇及调整2007年末国债余额限额的决议》 ，《全国人民代表大会常务委员会公报》2007年第5期。