“历史是一出没有结局的戏，每个结局都是这出戏新情节的开始。”要把握和理解30年中国财税体制改革历程的全貌，一个必要的前提就是要客观地认识这段历史的“前史”。本章的目的是，在开始讲述中国财税体制改革30年的故事之前，回望一下它之前走过的历程，看看30年前改革的第一步是如何迈出的？为什么要走出这一步？它对后来的改革路径产生了哪些影响？

在以下的内容中，我们首先对财税体制的政治经济特征做一说明，旨在为下文的安排提供一个方法论。我们认为，财税体制是一国经济体制的重要组成部分，是其政治体制的直接反映，又受到一国主流意识形态的影响。随后呼应这一方法论，在第二节中分别从经济体制、政治体制和意识形态等方面对中国财税体制转型的起点——社会主义计划经济体制的特征做一描述。接着我们分析传统财税体制的主要特征，以及它是如何内生于社会主义计划经济体制的，这构成第三节的基本内容。第四节主要说明计划经济体制发展中的内在压力及其财税体制的不可持续性，后者又如何引发了20世纪70年代末中国经济体制改革，并为1978年以后开始的、已经历时30年并为仍在进行的财税体制的转型埋下伏笔。

人们在尝试理解财税体制及各种财政现象时，常常会忽略一个简单的前提，即财政究竟是什么？越是基本的问题越“根本”，这个看似简单、平常的问题，并不容易简单地做出回答。从形式上看，财政是国家参与社会总产品分配的一种方式，表现为以政府为主体的各类收支及其运行机制。但可以肯定的一点是，财政绝不只是政府的收收支支及其运行机制，这只是它在含义中相对表浅的一面。

作为一种分配形式、一种经济手段，一国的财政必定与其经济体制密切相关。财税体制是一国经济体制的组成部分，后者决定了财政分配的范围和深度。在计划经济体制下，财政分配的范围之广、程度之深可以说是空前的，这一点与典型市场经济体制下的财政判若霄壤。然而，与一般的经济分配不同，财政分配本质上依托于政治权力，或者更广义地说，依托于一国政治权力格局中政府、个人与社会的相对位置。这表明，财政至少跨越经济和政治两个领域，要研究一国的财税体制，就不能不关注它的政治经济特征。

在能够对传统体制下中国财税体制（或运行机制）做出中肯的描述之前，我们需要了解当代民主政治下财政的三个规定，[1]即:

（1）财政表现为一个经济范畴，它由对各经济主体（政府、企业、个人）的经济行为作出规定的一系列经济制度所构成。

（2）财政借助于公共权力（现代社会中表现为国家或政府的权力）对私人经济介入而发挥作用。

（3）财政应是公共权力为了公共利益而对私人经济的介入。

前述第一条规定表明了财政涉及公共选择，但选择的内容主要是经济性的；作为政府行为的表现或其会计记录，财政必然反映出一国经济体制的特征。第二条规定则意味着，这一经济选择背后展现的是政治权力在社会中的分布，即在国家（政府）、个人与社会间的配置。第三条规定表明了财政权（fiscal authority）既应是立法机构授权的结果，又应受到相应的制约。而授权与制约的要求，来自于对公民权利及其共同利益的认定与关照，后者乃是一国财政制度的价值合理性之源。

以上三条规定暗示着抽象的财政是不存在的。所有的财政，都通过特定体制的运行而发挥作用。

本章的分析立足于财税体制本身，财政收入体制、财政支出体制和财政管理体制是我们考察传统财税体制的三个主要方面。但是，由于财税体制还是整个国民经济运行体制的一个组成部分，因此，分析的视野必然要扩及经济体制和相应的社会权力结构。关于计划经济体制下的传统财税体制的基本描述，也将印证以上关于财政的三个规定性的理解。我们将会发现，中国财税体制在过去30年里的变迁，正是根源于此前30年计划经济体制所累积的各种体制性矛盾，也可以看作是为了化解这些矛盾而寻求制度变革的一种努力。因此，理解我国财税体制在过去30年里的改革逻辑，需要回到它的起点——“社会主义公有制”和“计划经济体制”，这是公共财政问题在中国的特殊处境，也是同一问题对中西方的研究者来说在起点上的根本分歧。[2]

一、经典社会主义体制

从新中国成立后至改革前的中国，是一个由政治力量加以整合的大一统的社会。新中国成立伊始，国家就通过官僚资本国有化运动而一举消灭了中国资本主义经济的主要部分。随后，又通过对民族资本的赎买政策和对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，将所有的经济成分都纳入了公有制（主要表现为国家所有制，下同）经济的轨道。这样，国家权力就当之无愧地成为统领经济领域的力量，并不断地向其他领域渗透。由于缺乏经济激励，经济运作依靠高度的政治动员来维持，一整套的官方意识形态取代了本应多元的思想市场。在组织形式上，人民公社体制和单位制度又把每个人都牢牢地控制在高度集权的行政层级体系之中，从而实现了整个社会的高度政治化。这样，经济、社会、政治诸领域都统合为政治领域，前二者在这种统合中几乎完全失去了自主性和独立性。如果从“国家—社会”关系这一政治社会学的视角来观察，则国家完全掩盖了社会。[3]雅诺什·科尔奈则将之视为“经典社会主义体制”的特征（专栏1-1）。

专栏1-1

科尔奈论经典社会主义体制

科尔奈认为社会主义体制有三种不同的原型，它们分别是:①革命过渡体制（从资本主义过渡到社会主义）。②经典体制（或经典社会主义体制）。③改革体制（或改革社会主义体制）。

他从意识形态、政治结构、产权形式、协调机制之间复杂的因果关系来理解经典社会主义体制下的种种现象，例如强制增长、持续性的短缺经济、失业等。这一因果关系的基本逻辑是:

上述种种现象都可追溯到官方意识形态武装起来的共产党的一党执政。这一意识形态来源于马列主义，但与马列主义并不完全重合，它还包含着马列主义名义下的其他新增内容。执政党的政治组织与其意识形态构成了一个统一的存在，它们互为一体，须臾不可分离。

执政党在夺取国家政权之前就已经公开宣称要实现公有产权这一目标。在革命胜利并且完成过渡之后，既定的政治组织按自己的意愿建立起国有制。因此，在经典体制下，或者是国家所有制（包括近似国家所有制、集体所有制）占主导地位；或者至少在关键领域，即整个经济的制高点应该由国家所有制占据支配地位。

只要建立起了经典体制的政治结构、官方意识形态的统治地位以及国家所有制的支配地位，它们必然导致官僚控制机制主导整个社会经济生活。因此，官僚协调在经典体制的协调体系中占据了主导地位，而其他所有的协调机制最多只是发挥着支持作用，甚至完全萎缩。

以上因素构成了经典体制中的利益和动机因素，由此带来的行为特征以及这些现象之间的重要联系。例如，计划安排（“讨价还价”）、数量驱动、领导者的家长式作风、预算软约束、价格反应不敏感，等等。

他认为，正是由于有了经典社会主义体制的政治结构和官方意识形态，才出现了特定的产权形式，这种产权形式又必然使得官僚协调机制处于主导地位，同时也导致了参与者的典型行为方式，最终便自然引出了包括强制增长在内的、各种列出和未列出的经济现象。

资料来源:雅诺什·科尔奈:《社会主义体制——共产主义政治经济学》 ，中央编译出版社2007年版，第二章和第十五章。

当然，新中国由新民主主义社会过渡到社会主义社会，直到具备“经典社会主义体制”的特征，并不是一朝一夕的事，它还经历了一个过程。按照科尔奈对社会主义国家发展进程的阶段性划分，中国的“经典社会主义”特征最明显的时期，应当是1957～1966年这10年。它的特征表现为:政治上完全确立了中国共产党的绝对领导地位；实现了社会主义公有制和计划经济；社会主义意识形态深入社会机体方方面面；整个社会的运行依靠无处不在的政府机制来协调。

二、以公有制为主体的计划经济体制

新中国何以会采取这一以公有制为主体的计划经济体制呢？一般认为，要在严峻的国内外形势和资源极度稀缺情况下求得民族自立和国家生存，优先发展重工业、培养中国经济的自我积累能力，处在列强封锁包围中的新中国只能做此选择。林毅夫、蔡昉、李周[4]从新中国成立之初面临的这一历史境遇及其比较优势出发，解释了公有制和计划经济体制在中国的起源。要在一穷二白的基础上实施优先发展重工业的战略，必须借助于一系列的政策手段，包括:①以低利率、低汇率、低工资和低物价为主要特征的宏观政策环境。②以计划手段分配资源的资源配置制度。③以主要部门的国有制和人民公社体制为主要内容的经济管理体制。

这样，计划经济体制就成为新中国成立初期确立的重工业优先发展战略之内生性制度安排。它的三大方面，即扭曲的宏观政策环境、高度集权的资源配置制度和毫无自主权的微观经营机制是三位一体、相辅相成的。其中，重工业优先发展是既定的战略目标。为此，以压低利率、汇率和资本品价格、工资和消费品价格为主要内容的宏观政策环境是关键，为了维护这一扭曲的价格体系，使资源和经济剩余流向被政府置于优先发展目标中的重工业部门，才诱致出集中分配资源的计划体制和毫无自主权的微观经营机制。

然而，“遍寻马克思和恩格斯的著作，也没有发现两位导师在任何一处提及日后成为社会主义中心指导原则的‘中央计划’ ，以及以重工业为第一优先的超高速工业发展”。[5]针对林毅夫、蔡昉、李周以“重工业优先发展战略”作为解释中国传统计划经济体制形成之逻辑起点的观点，也有学者[6]指出，传统经济体制的逻辑起点“不是所选择的重工业优先发展战略，而是所选择的社会主义制度，社会主义制度是中国共产党领导的政府在建国前所选定的，对于我们经济学家这里研究的问题而言，它才是一个外生的东西”。科尔奈关于经典社会主义体制的剖析，使我们更透彻地了解了为什么导致计划体制产生的决定因素，不是重工业优先发展战略，而是执政党所选择的社会主义体制。

科尔奈[7]认为，革命胜利后各社会主义国家所奉行的社会主义体制，是社会主义意识形态及其政治结构的复合体。作为一种官方意识形态，它来源于马列主义，但与马列主义并不完全重合。它宣扬社会主义体制的绝对优越性，包含着各国社会主义革命运动时期的各种思想、憧憬和价值取向，同时也意味着执政后的共产党对人民的种种承诺。作为一种政治结构，它要求执政的共产党对国家及军队的绝对领导权。经典社会主义体制的官方意识形态始终不遗余力地宣扬，社会主义在经济上的优越性就在于社会主义体制本身，它将保证社会主义在克服了最初的缺点之后，其优越性将自然而然地体现出来。共产主义政党的使命就是要“剥夺剥夺者”，在财产关系上彻底消灭私有制，建立稳固的社会主义公有产权和社会主义优越性得以发挥的政治基础。当人们失去了可支配的私有财产，那么，市场以及其他社会协调机制都显得多余，官僚协调将取而代之。而要在官僚体制下维持信息和政令的全面畅通，最好的办法是让社会生活的每个最小单元都纳入计划控制的轨道。

社会主义体制的运行可以说是环环相扣，每一个环节都在体制的运行中复制和强化自身，否则就无法适应这一体制下的生存。因此，“并不是短缺才导致了庞大而全能的官僚体系；并不是因为确定了强制增长目标才会有无所不包的严密计划；并不是因为出现了进口饥渴才建立了进口审批制度……其中的因果关系恰恰相反:正是因为有了经典社会主义体制的政治结构和官方意识形态，才出现了特定的产权形式，这种产权形式又必然使得官僚协调机制处于主导地位，同时也导致了参与者典型的行为方式……”[8]强制性增长、劳动力短缺、失业、持续性经济短缺、软预算约束等各种经济现象都可以从中找到根源。

三、中国的特殊国情

从中国的情形来看，虽然不能说重工业优先发展战略唯一地决定了社会主义计划经济体制的实施，但是这一战略无疑强化了对计划体制的需求。或者说，为实施计划型经济体制提供了一个颇为现实的理由。不难发现，自从第一个社会主义国家苏联通过实行计划经济和优先发展重工业以来，其后相继成立的大大小小的其他社会主义阵营成员，无不步其后尘。这与各社会主义国家建立前的实际国情有着密不可分的关系。

与革命导师的设想有所不同的是，社会主义革命不是在生产力高度发达的资本主义国家最先取得胜利，而是在贫穷落后的小农经济国家率先实现的；特别是在苏联、中国这些依靠内部力量走上社会主义道路的国家，社会主义革命并非由社会化大生产所导致的资本和贫困的两极积累所引发，而是在民族独立与民主革命的双重压力下产生的。在这些国家里，革命前都面临着经济凋敝、政治独裁、缺乏工业基础、贫富差距巨大的局面。也正是这些社会矛盾的激化，引发了共产党夺权的社会主义革命。然而，革命胜利后，如何建设社会主义，对新生的政权成了一个问题。在马、恩的经典著作里，几乎没有提及这个问题。第一个社会主义国家苏联率先走上了优先发展重工业的道路，并由于在1929～1933年资本主义世界经济大危机期间的优良经济表现，而成为后来者纷纷效仿和苏联积极向外输出的经济发展体制。

新中国成立后所继承的工业化基础比苏联还要落后。此外，还面临着比苏联更为严酷的外部封锁。新中国成立之初我们面对的形势是:[9]国民党政权留下了长达12年的恶性通货膨胀，物价飞涨，民族工业奄奄一息，工人大量失业，部队仍在前线扫清残敌，开支浩大，而各地财政政策尚不统一，收入组织缓慢，新生的国家政权还不巩固。这种局面激发了治国者发展工业的决心。在国有制的产权安排下，国家权力机构是国有财产的当然代表，从而合法地占有和支配社会稀缺资源，这是生存于战争阴影之下的政权，在缺少外援的情况下，尽快实现富国强兵梦的捷径。这一战略也符合当时的人才结构。处于经济建设主要岗位的多为缺乏经济管理经验的军人阶层，中国的各大行政区最初也依照军区来设置。中国共产党自土地革命以来“运用大搞群众运动的方法”所取得的一系列胜利，包括解决农民土地问题、战争问题，以及农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造等，使决策者相信，依靠大搞群众运动的方式，必定也能够取得经济建设的胜利。[10]因此，中央计划与优先发展重工业，在很大程度上，也可以说是社会主义政权所继承的战时经验。

以今天的眼光审视，社会主义计划体制，“至少在最初阶段取得了政权想要的成功，即维持国民经济在封闭条件下的自我积累和奠定新工业的基础”。然而，它所要求的各个组成部分（意识形态、政治结构、财产关系、协调机制）之间的紧密联系，既是保证社会主义体制能在一定时期内有效运转的原因，也是这一体制的脆弱性所在。任何一个环节的偏离和断裂，都可能对整个体制构成致命的冲击，这里已经预埋了造成体制内在紧张的因素。

传统的财税体制是计划经济体制的一个重要构成部分，后者的总体特征就是政企不分和“统收统支”。在全能主义国家观的指导下，国家以政治力量统合一切领域，以致淹没了企业与个人在经济和社会领域的自主空间。在经济领域内，国家既是主导资源配置和社会分配的力量，又是强制经济系统实现综合平衡的力量。这样，所有当代市场经济下的资源配置和经济调控手段（包括财政手段）都没有用武之地。国家财政不仅要负责满足从国防安全、行政管理、公安司法到环境保护、文化教育、基础科研、卫生保健等方面的社会公共需要，负责进行能源、资源、通信和江河治理等一系列社会公共基础设施和非竞争性基础产业项目的投资，而且还要承担为国有企业供应经济性资金、扩大再生产资金以及弥补亏损的责任，甚至为国有企业所负担的诸如职工住房、医疗服务、子弟学校、幼儿园和其他属于集体福利设施的投资提供补贴，等等。

“大而宽”的财政支出格局是由“大而宽”的政府职能范围所决定的，后者正是经典社会主义体制本身要求政府事无巨细、包揽一切的体现，它也保证国家能够尽可能地掌控和汲取社会资源，以满足实现工业化目标所需的巨额资源之需。虽然国家财政涉及的范围极其广泛，但它的经济功能却极为有限，全社会如同一个大工厂，国家财政只不过是它的簿计与出纳机构。具体而言，传统体制下中国财税体制的基本特征，可概括为以下几大方面:

一、生产建设性

计划经济体制下的企业基本没有投资权，实际上亦没有能力扩大再生产。国家财政代替企业，成为社会的投资主体，也是社会再生产的主要构成要素。这主要表现在两个方面:[11]

（一）基本建设拨款

基本建设拨款，是国家预算无偿拨给各部门、各单位用于固定资产扩大再生产的款项。包括固定资产的新建、改建、扩建和恢复等。其中既有对生产部门的拨款，也有对非生产部门的拨款。如图1-1所示，我国1956～1978年基本建设拨款支出居整个财政支出之首，通常占到国家财政支出的40%左右。

图1-1　基本建设拨款支出占财政支出的比重

资料来源:国家统计局:《中国统计年鉴》（1991），中国统计出版社1991年版，第65页。

高额的基本建设拨款支出，对国家财政收支以及整个国民经济运行，产生了决定性影响。在有的年份，甚至出现了先确定基建盘子再安排其他财政支出的反常现象。财政对各部门、各地区、各单位基本建设拨款的多少，在很大程度上决定着该部门、地区、单位的经济发展速度、规模和结构。

受急躁冒进、急于求成思想的影响，加之基本建设投资责、权、利的脱节，在那个年代，普遍存在着所谓“投资饥渴症”。基本建设规模膨胀，成为国民经济比例关系失调、经济发展大起大落的主要原因。在1958年、1960年、1962年、1966年、1976年等基本建设拨款剧烈变动的年份，也往往是国民经济波动起伏较大的时期。陈云同志有关“一要吃饭、二要建设”，“基本建设要和国力相适应”等重要的论断，主要就是针对上述状况提出的。

（二）企业流动资金

除基本建设拨款支出之外，国家财政还承担为国有企业供应流动资金的任务。流动资金是企业用于购买原材料等劳动对象、支付工资和其他生产费用的资金。当时的流动资金，分为定额流动资金和非定额流动资金两部分，分别加以管理。定额流动资金，指企业正常生产经营所需的资金，由财政部门定期核定。非定额流动资金，则指的是企业季节性、临时性资金的需要。国有企业定额流动资金主要由财政无偿拨付。非定额流动资金几经变革，主要由银行通过信贷方式供应（参见专栏1-2）。由此形成的流动资金支出，往往占到国家财政支出的20%左右。

专栏1-2

国有企业流动资金供应管理体制的演变（1951～1978年）

1951～1954年，实行定额流动资金由财政和银行分别供应；

1955～1957年，自有流动资金计划定额全部由财政供应；

1958年，恢复定额流动资金由财政银行分别供应办法；

1959～1961年下半年，全部流动资金由银行供应，即“全额信贷”；

1962～1965年，定额流动资金全部由财政供应；

1966～1971年，在核定流动资金占用总额内，由财政、银行分别供应；

1972～1978年，恢复定额流动资金由财政供应办法。

尽管，计划财税体制无所不包，除生产建设之外，还承担了大量的社会发展事业，但是这一财税体制的核心目标，依然是优先保证工业化所需的建设性资金。为此，执政党所承诺的一切民生改善都被压到最低限度。[12]官方意识形态把这一切说成是为了实现长远的利益而不得不做出的眼前的牺牲，号召并强制人民接受这样的安排。政府部门在其意识形态的思想武装下，成为这一体制的强大维护力量。

文献考察表明，1956年以后，城市职工经常性的工资升级便被中止。在1957～1977年的20多年间，只有1959年、1963年和1971年进行了小范围、小幅度的工资升级工作。其中，1959年的升级面仅有2%；企业的留利率也一直很低，1978年只有3.7%。城市职工的收入水平，在1952～ 1978年的26年间，年平均工资只增加了170元，年均增长率为1.3%，其中有13年还是较上年下降的。到1978年，农民家庭人均纯收入也只有133.57元。若按1952年价格计算，则1952～1980年的各个“五年计划”时期，农村人均年实际收入不超过60元，不到同期国家部门人均年度实际工资的1/10 （参见表1-1）。从无论城镇职工的收入增长水平，还是农民的收入增长水平，显然都与那一时期投资增长率相距甚远。在这个意义上，我们将计划经济体制下的财政称之为“生产建设财政”。

二、“先扣后分”性

财政职能范围和财政支出格局的“大而宽”在财政支出规模上的反映，就是“超常”状态。财政支出规模的“超常”，反过来又要求政府把几乎所有的社会资源集中到自己手里，形成“超常”水平的财政收入。在计划经济体制下，国家财政依靠一套特殊的机制达到最大化财政收入的目标。这又可概括为以下几方面:[13]

表1-1　职工实际和名义工资与农村集体收入

注:职工的实际工资=名义工资/生活费用指数。农村地区由于没有合适的价格指数，故采用普通零售价格指数。
a这些数据仅是1956年、1957～1970年的。
资料来源:德怀特· H.珀金斯:《中国的经济政策及其贯彻情况》 ，载R.麦克法夸尔、费正清编:《剑桥中华人民共和国史:中国革命内部的革命（1966～1982）》 ，中国社会科学出版社1992年版，第517页。

（一）以农补工、以乡补城

除了直接缴纳公粮并负担一些附着于消费品价格中的间接税之外，计划经济体制下农村居民纳税的主渠道，是当时实行的农副产品统购统销制度。1953年颁布的《关于实行粮食的计划统购和计划供应的命令》 ，赋予了政府按相对偏低的垄断价格统一收购和销售农副产品的权力。在对农副产品实行统购统销的条件下，农民剩余的农副产品，只能按照国家规定的相对偏低的价格标准统一卖给国有商业部门。国有商业部门所执行的统购价格同市场价格（影子价格）之间的差额，事实上是对农民所创造的社会产品征收的暗税。通过这一渠道，政府不仅掌握了货币流向农民“口袋”的闸门，而且，随着低价的农副产品销往城市，工业的原材料投入成本因此直接降低，城市居民亦因此获得实物福利（生活费用降低）并间接降低了工业的劳务投入成本。由于工业主要集中在城市地区，这种以农补工的收入机制，客观上导致经济剩余从乡村向城市流动，形成乡村对城市的补贴。据统计，通过农副产品低价统购这一形式，从新中国成立以来到改革开放之前的20多年间，农民承担了总额约6000亿元的“价格暗税”。

（二）压缩消费、促进积累

以农补工、以乡补城的农产品统购统销机制，并没有直接导致城市居民和职工的收入增长。国家通过严格的工资管制，达到压缩消费促进积累的目的。城市职工除了负担附着于消费品价格中的间接税之外，其承担税负的主渠道是当时实行的八级工资制。1956年出台的《国营企业、事业和机关工资等级制度》亦即八级工资制，赋予了政府统一掌管城市职工工资标准、统一组织城市职工工资调配的权力。在八级工资制度下，政府通过压低工资标准，减少升级频率的办法，将城市职工的工资水平控制在偏低状态。偏低的城市职工工资水平同正常的工资水平（与经济发展水平相匹配或市场工资水平）之间的差额，事实上是城市职工所交纳的暗税。通过这一渠道，政府不仅掌握了货币流向城市职工“口袋”的闸门，而且，随着城市职工工资水平的人为降低，工业的劳务投入成本又一次被降低了。

在工业的原材料投入成本和劳务投入成本被人为降低了的同时，那一时期的工业品实行计划价格制度。工业品的计划价格又长期偏高于农副产品的统购价格（即所谓工农产品“剪刀差”）。于是，在低成本和高售价的基础上，工业部门获得了高的利润。

借助于以上渠道实现的工商业利润，同样地并未直接导致城市职工的高收入。在始自新中国成立初期且几十年未变的财政统收统支管理体制下，国有经济单位（其中主要是国有工商业企业）的纯收入，基本上都交由财政集中支配，其本身能够自主支配的财力极其有限。于是，通过财政上的统收，“汇集”在国有经济单位中的高利润便转移到了政府手中，形成了财政收入的主要来源。正是凭借着这样一种特殊的财政收入机制，我国财政收入占GDP的比重，才得以在相当长的时期保持30%以上（1978年为31.2%）的高水平。这一特殊的财政收入机制如图1-2所示。

图1-2　传统体制下的特殊财政收入机制

在计划经济体制下，经由上述特殊机制所形成的财政收入，其最大部分“被引向生产资料部门，而没引向能生产出更多消费品的工厂”。从表1-2大致可以看出，“投资的3/4用来制造机器，目的是要制造更多的机器，或用来进行该部门的基础建设”。[14]

表1-2　部门基本建设投资（1953～1976）

资料来源:国家统计局:《中国统计年鉴》（1981），第300～301页。转引自德怀特· H.珀金斯:《中国的经济政策及其贯彻情况》 ，载R.麦克法夸尔、费正清:《剑桥中华人民共和国史:中国革命内部的革命（1966～1982）》 ，中国社会科学出版社1992年版，第513页。

畸高的投资率并未达到预期的效果，即一定的投资水平并未产生相同的生产水平。在此期间，既定的投资水平造成的产量增长越来越小，国民收入增长率明显地下降。由于投资率提高以及20世纪60年代后期国防支出的增加，消费资金几乎没有可增长的余地。

（三）重利轻税、以利代税

既然通过以上诸环节的价格暗税的“必要扣除”，能够将全社会创造的剩余在工商业企业利润上缴这一环节方便地收取上来，那么，相对来说，作为取得财政收入的另一种手段——“明税”——就显得烦琐和没有必要。

在国民经济恢复和社会主义改造时期，政府还比较重视税收，不仅将其视作积累国家经济建设资金的重要途径，而且注意发挥税收调节功能，支持国民经济的恢复与社会主义改造。但是，到了1956年，随着社会主义改造任务的完成和大一统的公有制的形成，经济理论界出现了“非税论”的思潮。普遍的看法是，在社会主义制度建立之后，国家和企业之间的分配已经成为同一所有制内部的事情，无论是征收税收，还是收取利润，都不会改变或影响同属全民所有制、彼此都姓公的性质。所以，公有制内部的分配可以不通过也无须通过税收来进行。于是，1958年便在部分城市搞了所谓“利税合一”试点，试图取消税收，以利润上缴作为国家从国有企业取得财政收入的唯一形式。其结果，当然以失败而告终。但是，“非税论”的影响并没有就此排除。不久，便以另一种形式——过分强调税制简化——表现出来。1958年、1973年的税制改革，都是以所谓合并税种、简化税制为重点的。特别是在1973年的税制改革之后，中国大地几乎只剩下了工商税、工商统一税两个税种。税收在财政收入以及国民经济中的地位和作用，均处于下降之势。这成为20世纪80年代两步“利改税”的制度背景。

三、赢利性

（一）传统财政赢利性的制度原因

上文已经提到，鉴于重工业优先发展战略配置资源和控制经济剩余的需要，国家不仅对重工业及为其服务的基础设施部门、重要的商业部门、轻工业部门和服务业部门等企业实行国有化，为压低劳动力再生产费用，对服务业和小型商业也进行国有化和合作化。这样，国有企业自然地成为财政收入的主要提供者，国有企业利润上缴也随之成为财政收入的主要来源（参见图1-3）。

图1-2只是大致描述了传统经济体制条件下特殊财政收入机制的基本构架。“以利为主”的财政收入机制的维持与正常运转，离不开以下两大制度支撑:

（1）国营企业利润全额上缴制度。以低价收购农副产品和低工资制，工商企业获得高利润为基础，国家财政对国有企业实行统收统支的管理制度。也就是说，企业创造的利润（纯收入）基本上缴国家财政。企业扩大再生产等方面的资金需要，则由国家财政酌情拨付。从1950～1978年，国家财政管理体制、国有企业财务管理体制虽多次调整，但这一特殊财政收入机制的基础条件之一未发生大的变化。

图1-3　国家财政分经济类型收入

资料来源:国家统计局:《中国统计年鉴》（1991），中国统计出版社1991年版，第211页。

（2）国有企业固定资产折旧上缴财政。在传统经济体制下，不仅国有企业实现利润基本全部上缴财政，而且，企业固定资产折旧亦由财政集中。从经济性质上讲，固定资产折旧，是固定资产消耗的价值补偿，属补偿价值，应留给企业用于维持简单再生产的正常进行。国有企业固定资产折旧上缴的财政收入机制，为后来大量国有企业设备老化，技术改造力量不足，生产经营陷入困难留下了隐患。这一状况直到1978年改革开放后得以改观，并逐步取消。

因此，国家要取得财政收入，国有企业就要赢利；国家要最大程度地取得财政收入，国有企业就要最大程度地赢利。这是计划经济体制下特殊的财政收入机制所决定的。其根源不只在于计划经济体制。按科尔奈的理论来推导，这可以追溯至经典社会主义体制的要求本身。再进一步推论，赢利性大概是所有经典社会主义国家财税体制的共性。

既然制度上要求国有企业最大程度地赢利，其后果必然是国家大举进入竞争性行业；哪个行业赚钱，国家就涉入哪个行业；[15]越是赚钱的行业，国家越要垄断起来；这就是我国经济领域行政性垄断的历史起源。为了赚取更多的垄断利润，负有维护产权和市场秩序之责的政府，却制造大量不公平竞争的法律法规、与民争利，在为国有企业创造更多机会和便利的同时，其他性质企业的生存空间逐步缩小甚至消失。

（二）财政赢利性的负面影响

财政的赢利性特征，为中国社会的长远进步，带来了极其负面的影响:[16]

（1）作为社会管理者的政府，拥有相应的政治权力。拥有政治权力的政府，一旦直接进入市场参与竞争，追逐赢利，它就免不了“手脚并用”——动用除经济资源之外的政治权力去实现追逐利润的愿望。其结果，肯定会发生权钱交易并因此而滋生政府部门的腐败行为，干扰或破坏市场的有序运行。

（2）一旦政府出于赢利的目的而作为竞争者进入市场，市场与政府分工的基本规则将会被打乱。由于政企不分，本应着眼于满足社会公共需要的政府行为，很可能异化为追逐私人利润的企业行为。其结果，或是因财政性资金用于谋取利润项目而使社会公共需要的领域出现“缺位”，或是因谋利性支出项目的设置而不得不增加向社会成员征收的收入。其中的任何一种结果出现，都会损害而不是增进社会成员的切身利益。

（3）只要政府活动超出满足社会公共需要的界限而延伸至竞争性领域，作为社会管理者的政府同作为其管理或服务对象的各个经济行为主体之间便有了亲疏之别，包括财政收支在内的整个政府行为，就免不了对各个经济行为主体的差别待遇。如对政府出资的企业或项目，在财政收支的安排上给予特殊的优惠。而对非政府出资或对由政府出资的企业或项目构成竞争关系的企业或项目，在财政收支的安排上给予歧视性待遇。其结果，着眼于满足社会公共需要的财政收支活动，会因厚此薄彼而违背市场正常和正当竞争的公正性。

四、非普遍性

普遍性原则（generality rule）是代议制政治制度下政府所应遵循的基本原则之一，它要求政府平等地对待每个公民、企业及组织。这一原则可应用到政府行为的各个领域，包括法律和管制、税收、公共服务和社会保障等。例如，在公共物品的提供上，普遍性原则要求公民所得的公共服务应当均等化，不因性别、种族、地域、出身等条件而受到优待或歧视；要求任何一个层级的政府所提供的服务，在所涉及的辖区内须是标准化的。在税收和补贴方面，普遍性原则要求同等条件的社会成员或企业，应当承担同等的纳税义务，享有同等的财政补贴；普遍性原则还要求公共物品的生产不影响收入和财富的分配，政府不能把公共服务生产的利益或成本集中于任何特定的个人、产业或地区。

普遍性原则在公共政策领域的运用，不仅有利于增进经济和政治效率，也符合当代分配正义的伦理规范。因为，从长期来看，普遍性原则的应用通过限制政治过程中可选择的公共政策的范围，也就是说，将那些带有歧视性特征的公共政策排除在外，而杜绝了处于政治优势的团体对其他团体施加歧视的可能性；由于普遍性原则的运用限制了歧视，社会成员将更容易在公共物品的融资和利益分配上达成共识；还会因此减少人们相互结盟以竞争公共服务和租金的非生产性努力，潜在地提高社会的总体经济效率。[17]

尽管经典社会主义国家承诺，新制度将是一个消灭了剥削和差别的人人平等的大同世界，但是各经典社会主义国家的政治经济实践中，却始终伴随着普遍存在的区别与歧视。这突出表现在我国的传统财税体制上:

（一）所有制差异

在上文所描述的特殊的财政收入汲取机制下，改革开放以前我国财政收入的结构呈现两大特征:一是税利并存，以利为主；二是来自国有经济单位的缴款占大头。如在1978年，以全国财政收入总额为100，来源于国有经济单位上缴的利润和税收分别为51%和35.8%，两者合计86.8%。如果在此基础上，再加上集体经济单位上缴的部分，那么，整个财政收入的来源结构，几乎是清一色的公有制了。

这并不能说明非公有制企业受到了优待，恰恰相反，它主要是政策上抑制非公有制经济发展的结果。事实上，计划体制下税收政策的基本取向是“区别对待”——私营企业的税负重于集体企业，集体企业的税负重于国有企业。与此同时，非公有制经济长期处于不平等地位，在融资渠道、投资方向、进出口权等方面均受到程度不等的歧视性待遇。

相比之下，国有经济的巨大贡献是与国家长期的政策倾斜分不开的，国有经济无论在资金与原材料供应、设备配置、产品销售等方面均享有其他经济成分不可企及的特权，国有企业职工更是各项社会福利措施的直接受惠者，实际上已形成了一个庞大的既得利益集团。这使得在随后的改革过程中，国家不得不斥巨资维持亏损国有企业的生存，以保证国企职工的就业和福利。甚至还通过财政税收渠道，将非公有制经济创造的剩余大量转移，用于补贴亏损的国有经济。

此外，生产建设性财政的性质也表明，主要来源于国有制的财政收入又主要被用到国有制企业的生产建设以及职工福利中去。如果从国有制经济的视角来总结的话，这种分所有制区别对待的财政结构，显然具有“取自家之财，为自家之用”的特征。

（二）身份差异

上文提到经典社会主义体制试图取消市场在资源配置中的协调作用，而代之以官僚协调的计划机制。权力介入并主导社会和经济领域的后果之一，就是社会资源的流动主要按权力规则运转。它催生并强化了计划体制下的传统身份分层制度，这一制度与社会主义意识形态所宣扬的人人平等的理念相去甚远。

所谓中国传统的身份制度，就是较多地依据人们的先赋地位而将人们区分为不同身份群体的制度，本质上它是传统农业社会留下的痕迹。在计划经济体制下，中国人的身份可从三个方面来界定:①以户籍制度区别农民与非农民身份。②在城市的正式就业者中，以档案编制区分一个人是干部身份还是工人身份。③就业于不同单位的人，又因各单位之间在资源、地位、声望等方面的差异而被赋予不同单位工作人员的身份。

身份分层是一种封闭性较强的分层制度，而干部的分层又是其中的本位体系，因为其他的社会分层是依据干部的垂直分层而划分的。[18]尽管一部门社会资源的分配具有平等性，特别是在基本的生活消费品方面，经典社会主义国家的确努力履行它们所声称的平等主义目标。但是，仅靠这种保障并不足以实现有尊严的生活。导致真正的个体间物质差异的那些资源的分配，却依照着权力与官阶的高低而流动。在官僚阶层的消费中，更主要的部分则是那些与其官阶身份配套的利益，各种津贴、职务消费和以权力换取的利益。权力成为衡量社会成员身份地位的基本测量指标，这可以说是经典社会主义体制最遭人诟病之处。这一特殊的激励机制，客观上将人们束缚在政治性的框架里，导致了大家熟知的“官本位”现象盛行。作为弱势群体，计划经济体制下的中国农民被长期排斥在工业化的进程之外，城乡的二元结构和户籍制度极大地限制了农业人口的选择，使他不得不接受由此而引致的巨大的机会不平等。在城市，单位和档案制度将个人符号化，个人依其才华、努力和机遇而实现社会流动的条件十分有限。

（三）城乡差异

计划体制下的政府职能囊括了社会投资、生产和消费的方方面面。财政除承担国防、外交、行政经费等一般公共支出外，在投资与生产方面，履行“生产建设财政”的职能。此外，还包揽了科技、教育、文化、卫生等几乎所有的社会事业。而且，与统收统支，高就业、低工资体制相适应，国家财政为城镇职工建立了“从摇篮到坟墓”的社会保障制度。国有企业职工住房、医疗、离退休金等虽由企业支付，但是，在财政统收统支体制下，企业的支付与财政拨款无异。至于行政事业单位职工福利，更是由财政直接支出。

然而，这种无所不包的服务，并非人人都有权获得。同样是中国公民，同样是纳税人，广大农村居民从来没有享受过与城市居民同等的服务。因为，这些福利是完全附着在城市居民户口本上的。1958年全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》。政府一方面通过财政、工农产品价格剪刀差和农产品统购统销政策限制了农民的收入，保证农业剩余尽可能地输往城市和工商业；另一方面，又通过严格的户籍制度，限制农村人口向城市的迁移，保证城市能够减轻人口负荷成本高效率运转。这一政策将广大农村居民牢牢地束缚在土地上，对他们来说，基本公共服务均等化是想都不敢想的事情。

每当遇到天灾人祸，农村居民“二等公民”的身份就更加显露无遗。例如，在1959～1961年三年困难时期，大约有3000万农村人口被动员去从事群众性的后院土法炼铁、水泥制造、建筑和水利工程等工作，造成1961年的农业产出比1957年降低了31%。由于城市可以优先分配到粮食，致使数百万的农村居民死于饥馑。[19]而且，为了确保占总人口比重百分之十几的城市人口用粮，在“大饥荒”期间，又以牺牲农村人口为代价，大幅度增加粮食收购量，从而导致“大饥荒”主要发生在农村，特别是极度贫困的农村地区。[20]20世纪80年代以后，随着大批知青返城，城市就业压力凸显，为了保证城市人口的就业机会，进城务工的农民又被当作“盲流”和“外来人员”而遭到种种不公正的待遇甚至驱逐。

然而，事实证明，城市并未在对乡村的剥夺中繁荣起来，工业也未因对农业的剥夺而兴旺。从1958～1978年，国民经济在一次次的政治运动中一波三折、几近崩溃的边缘。直到近些年来，农村居民的利益才真正受到关注，户口重要性才开始弱化，中国政府才提出“让公共财政的阳光照耀农村大地”。

五、高度集中性(www.daowen.com)

财政是政权的经济基础，鉴于国民党政府溃败后国民经济一派萧条、物价飞涨，原根据地和解放区的财政经济工作各行其是，早在解放战争期间党中央就着手进行统一财经的工作。统一财经工作，实际上是确立国家统一后的财经管理体制。中央人民政府正式成立以后，也主要是抓了一个财政问题。[21]1950年3月，政务院发布了关于统一国家财政经济工作的十条决定，奠定了以集中统一为基础的财经管理体制的雏形。统一财政管理，主要是统一财政收支，旨在为有计划的经济建设创造条件，其工作重点是统一收入，保证中央财政的需要。

统一财经工作沿用根据地时期的规矩，即“统一领导、分级管理”。由于统一财经后，有些方面集中过多的缺点暴露出来，政务院又通过了一系列旨在分权给地方的文件。但在实际工作中，没有能够照顾到中央和地方两个积极性，调动企业积极性的努力同样不够。尽管在随后的时期里一直试图在分权上对体制进行调整。但是，这种努力与社会主义体制本身所要求的集中计划在根本上是冲突的。因此，中国的传统财政管理体制基本上还是一个高度集中统一的管理体制。

财政管理体制上的高度集中、统收统支，主要表现在国家与国有企业之间的分配关系和中央与地方之间的分配关系两个方面，在国有企业财务管理体制、预算管理体制、税收管理体制、基本建设财务管理体制等方面都有所体现。[22]

（一）国有企业财务管理体制

国有企业财务被视为国家财政的基础环节，据此构建起来的国有企业财务管理体制理所当然地采取了统收统支的办法。国家与国有企业之间的利润分配关系，虽在不同时期实行的具体办法有差异，如国民经济恢复时期，利润全部上缴； “一五”计划时期，在利润上缴的同时，推出了企业奖励基金制度； “大跃进”时期，发展为企业利润留成制度；三年调整时期，重新恢复企业奖励基金制度； “文化大革命”时期，又倒退为企业利润全部上缴。但从总体上看，20多年间始终没有摆脱统收统支模式:利润全上交，亏损国家补，投资国家拨，福利按工资比例提。

（二）预算管理体制

预算管理体制作为财政管理体制的核心环节，其根本任务是在中央与地方以及地方各级政府之间划分预算资金管理权限。在传统体制下，预算管理以企事业单位行政隶属关系为标准，划分中央与地方财政收支范围。即凡属于中央管理的企事业单位、行政机构，为中央财政收支范围。凡属于地方管理的企事业单位、行政机构，为地方财政收支范围。事实上，这也是建国以后企事业单位隶属关系频繁上收下划的重要原因。一讲放权，一大批企事业单位便下放地方；一讲集中，一大批企事业单位又上收中央。在预算管理极限划分上，主要管理权限集中在中央，地方管理权限较小。尽管1950～1978年间预算管理体制曾有过多次调整，有所不同的仅在于中央集中的程度，中央与地方关系的格局并无实质性变化。在机动财力的安排上，给地方一定的预备费，超收分成，支出结余也留给地方财政。不过，这些资金数额很小。在预算外资金安排上，为满足各部门、各地区和各单位某些预算难以顾及的需要，将一部分财政性资金由其自收自支，自行管理。不过，到改革开放之前，预算外资金占预算内资金的比例不大。在民族地区预算管理权限上，给民族地区较多的照顾，如民族地区预备费为预算支出的5%，高于一般地区；每年增加一笔民族自治地方补助费，作为解决一些特殊性开支的专款；民族自治地方财政收入超收分成部分，全部留用，中央不参与分成；等等。

（三）税收管理体制

在税收管理体制设置中，税收管理权主要集中于中央，地方税收管理权较小。具体地说，立法权集中于中央，地方没有立法权，税收条例、实施细则都由中央颁布，各地区只能制定某些具体执行办法；解释权与立法权相对应，也集中于中央；开征、停征权由中央统一掌握，地方无权开征新税，未经中央批准，也不能停征已开征税种。下放地方管理的地方性税种，各地区有较大管理权限，但不能随意停征；税目税率调整权，以中央为主，地方有一定调整权，如农业税的地区差别比例税率，各地区可直接根据上级下达的平均税率，结合实际情况确定；减免税权主要由中央和省、市、自治区两级掌握，各地区有一定的减免权。

（四）基本建设财务管理体制

财政对基本建设实行无偿拨款管理体制。在传统体制下，基本建设支出居财政支出首位，财政成为社会投资主体，基本建设财务管理体制对国民经济运行以及国民经济发展计划，具有举足轻重的影响。

新中国成立以后，对基本建设财务管理体制改革曾进行过多次尝试:1954年中国人民建设银行成立，隶属财政部，专门办理基本建设拨款；1958年试行投资包干体制。当时规定，在年度确定的基本建设投资额的基础上，在不降低生产能力、不推迟交工日期、不突破投资总额、不增加非生产性建设比重的条件下，将基本建设投资交由建设部门和单位统一掌握，自行安排，包干使用。原定建设工程竣工之后，投资如有节余，仍留给建设部门和单位另行使用，节约数额多，本部门、单位基本建设规模可以相应扩大。同年，建设银行被撤销；在国民经济调整时期，1962年恢复建设银行；1970年4月，建设银行并入中国人民银行；1972年4月，恢复建设银行建制。总之，这一时期基本建设财务管理体制，没有突破财政按国民经济计划无偿拨付基建投资的模式，建设银行几经沉浮，也只是专门办理财政基本建设拨款的部门，虽有一定监督功能，但与真正意义的银行相去甚远。

这种体制致命的弱点是，基本建设投资责、权、利脱节，缺乏内在的投资约束机制。在此体制下，基建投资项目由计划部门审批、立项，列入国民经济计划，财政部门按国民经济计划编制国家预算，安排基本建设支出，将资金拨付给建设银行。建设银行根据审批的基本建设计划，为建设单位提供资金，并监督资金使用。建设项目成功，皆大欢喜。一旦失败，计划、财政、建设银行很难单独承担责任。建设部门或单位，更没有基本建设投资风险之虑。因而，争项目、争投资，基本建设规模失控，成为那一时期的顽症。

六、非规范性

计划经济体制下，由于财政的基础是“取自家之财，为自家之用”，因而收支两面的制约都很松懈。鉴于利润上缴比税收方便，就采取以利代税的办法，弱化税收在收入中的地位与作用。为了实现工业化的目标和兑现政治诺言，就将消费压缩再压缩，改革近30年的中国财政收支运行中，中央与地方的收支划分频繁变动，没有稳定性可言。

政府收钱、花钱的行为如此随意，又没有可以遵循的规矩，就更谈不上透明化。其根本的原因在于没有走向规范化与法治化，税收收支计划比税收收支法律更有效力。传统体制下财税体制的一个突出特征，就是“人治”痕迹明显。直到1978年，财政收支领域几乎没有一项法规、制度完成立法程序，成为国家正式法律。税收、企业收入、预算、基本建设财务等主要环节，其依据大都是所谓行政法规。

另一个原因是，财政权不统一，而是由各部门分享，国库里的钱就成为各部门竞相争夺的“公共池塘资源”。而各级人民代表大会在预算问题上缺乏发言权，对“公共池塘资源”的日渐枯竭无能为力。

第三个原因是，计划体制将各种资金统得过死，为应付日常生产中的机动资金需要，导致了“预算外资金”的产生。随着这种不受监督、游离于预算外的政府收支规模的扩大，为日后的财政管理带来了很大的难题。财政收支运行非规范性的后果之一是，财政税务部门不能总揽政府收支，使各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间建立起直接联系，为日后“以权牟钱、以权换钱”等腐败行为的滋生，埋下了祸根。

在经济学的基本原理中，政府负责界定和维护产权，市场才是配置资源的基础性手段，产品与服务的公共提供仅为矫正市场失灵和实现社会公正的目的而运用。而在计划经济体制下，政府扮演着社会资源配置者和主要使用者的角色，全部社会产品与服务几乎都由公共部门提供(和生产)，其中既包括经济学意义上的“公共物品”，也包括由市场和各种利益共同体提供反而更有效率的“私人物品”和“准公共物品”。社会经济的运转几乎完全依靠各种计划和指标来协调与控制。

计划经济确实取得过最初的成功。在1929～1933年的世纪经济大危机中，当资本主义世界一片萧条的时候，苏联计划经济高速增长的业绩就曾一枝独秀。新中国成立之初，政府就通过果断采取统一财政经济工作，实行统收统支、高度集中的政策，在很短时间内，迅速稳定了金融物价，使国家财政经济形势好转，为新中国的建立和巩固作出了历史贡献。在随后的工业化阶段，国家利用计划经济体制下特殊的财政收入机制，“大而宽”的财政支出机制，高度集中的管理机制，筹集巨额建设资金，进行大规模经济建设，建立了比较完整的国民经济体系，特别是工业体系，大大改变了中国社会历史发展和现代化的进程。把中国由一个贫穷落后的农业国，变成了初具规模，走上工业化道路的新兴社会主义国家。据统计，1950～1978年，国家预算内基本建设支出累计达5621.56亿元，奠定了我国工业化的基础。

是什么原因导致了计划型体制最初所取得的高速经济增长？这一直是众多经济学家感兴趣的话题。朱恒源和倪凡[23]通过对计划经济的历史考察，给出了一种颇具说服力的解释。由于计划经济体制多产生于一国面对诸如战争等生存危机之时。战争是日常生活的终止，它尖锐地将生存与死亡这样一个单纯而严峻的冲突摆在每个人的面前。这时，个人的安危已与国家的命运紧紧地维系在一起，整体利益无可置疑地高于个体利益。这种道德共识，消弭了正常情况下由政府替代市场提供私人物品必然存在着的交易成本。朱和倪陈述了这样一个道德人假设:在整个社会范围内经济活动不需要严格的讨价还价，交易费用很低；在企业内部监督费用很低，人人比干劲，个个争上游。正是在这种特殊的历史情境下，才使得用计划手段配置资源具有相对效率。其次，通过自发的市场机制配置资源，必然会产生一定的交易成本和配置失误的损失，对于面临资源硬约束的新生社会主义国家，这是不可承受的巨大浪费。

但是，随着国内外形势的缓和，战争阴云散去，整体利益就不再可能完全表达个体利益，或者个体就没有动力为了整体利益而使自己的效用蒙受损失。这时，相对于市场体制而言，公有制计划经济运转的社会成本就会变得相当昂贵，从而整个社会的生产效率也会随之下降。导致这一后果的恰恰是计划经济体制结构内在的矛盾因素。

一、信息问题

早于20世纪二三十年代起，冯·米塞斯和哈耶克就在与道布（Maurice Dobb）和兰格（Oskar Lange）等人的辩论中指出，由于高昂的信息成本，不管是应用道布的“集中解决法”还是应用兰格等人的“模拟竞争解决法”，中央计划者都不可能制定一个使资源达到最优配置的内在一致的计划。计划经济体制能够有效运转的隐含前提之一是完全信息假定，即中央计划机关对全社会的一切经济活动，包括物质资源和人力资源的状况、技术可行性、需求结构等拥有完全的信息。[24]而现实信息的分布却是分散的，没有哪一个计划者能够掌握做出中央计划所需的全部信息。

如果我们把公共物品的提供（financing）与生产（production）分开来看的话，计划经济的效率损失可能会更大。这里存在一个二阶委托—代理问题，由政府来运用公众的资源已非效率最优的选择，再由政府任命的经理人员来经营国有资产，使效率损失更为严重。哈耶克和弗里德曼（Milton Friedman）等人认为，不仅中央计划者并没有任何激励，保证消费品市场出清，而且国企管理者也缺乏将利润最大化的激励。公共选择学派的领袖布坎南等人则认为，无论是政治家还是官僚，都不是假设中的大公无私的人，他们会利用一切机会牟取私利，把全部社会资源交给他们来支配，本身就蕴藏着风险。[25]

二、激励问题

计划经济体制隐含的另一个前提，是单一利益主体假定，即全社会利益一体化，不存在相互分离的利益主体和不同的价值判断。事实上，自利心乃是市场繁荣之源。“天下熙熙皆为利来；天下攘攘皆为利往”，我们的老祖宗早在2000年多前就透彻地认识到了这一点。[26]在“看不见的手”的指挥下，每个人追求自己的利益，将自动达成社会的公益，这是当代经济学的基本原理。计划经济体制下的经典社会主义国家却纷纷取消私产、不允许社会成员合法地追逐私利。

然而，社会主义并不是在资本主义高度发达的国家实现的，劳动既没有成为人的需要，物质产品也没有达到极大丰富的程度。要想让人们都辛勤劳动，就需要以物质回报作为激励。在内忧外患的新中国成立之初，个人的道德心可以人为地拔高，精神激励能够起到巨大的作用。而一旦走上了社会主义建设的正轨，回归到日常生活，对于广大的普通老百姓来说，要发挥他们的积极性，让他们在工作中诚实、不偷懒，物质激励是不可或缺的手段。平均主义大锅饭的机制恰恰取消了这种激励机制，其结果，人们在工作中不再是比干劲、争上游，而是消极怠工、得过且过。

三、价值问题

从根本上说来，发展社会主义经济的最终目的，是增进社会福利，提高人民群众的物质文化生活水平。统计资料表明，在1957～1977年的21年间，我国城市职工工资水平基本没有变化，农民的收入徘徊不前。到1978年，农民家庭人均纯收入只有133.57元，农村贫困人口达2.5亿人。这种为了快速实现工业化而只注意经济建设速度的做法，忽略了人民生活水平的正常提高，与社会主义的最终生产目的不相符。

当然，在我国这样一个人口众多、经济文化落后、地区发展不平衡的发展中大国进行现代化建设，为了国家长远利益、根本利益，在一定时期内，让人民群众牺牲一些眼前利益是可以的，人民群众也能够理解。但长期如此，人民群众生活长期处于贫困状态，就会严重损伤劳动者的积极性，甚至动摇对社会主义制度的信心。

总之，正像霍布斯鲍姆形容苏联经济体制的不可维系那样，“当苏联经济发展大车向前走了一段距离之后，由于其引擎结构设计的特殊，驾驶人虽然一再猛踩油门意欲加速，引擎却不快反慢。它的动力设计，本身便包含着将其力量消耗殆尽的结构。这么一个制度，却是1944年后世界上将近三分之一人口所在的国家经济沿袭的范本”。[27]人类历史上这一史无前例的社会试验，终于在1989年之后以经典社会主义国家程度不同的自我革新而渐渐落下了帷幕，至今这一过程仍在持续之中。

一、财政压力引起制度变迁:一般命题

张宇燕教授曾与他的合作者[28]共同提出过“财政压力引起制度变迁”的基本命题，以对历史上重大改革之动因作出解释。其核心观点是，财政压力决定改革的起因和路径。假定治国者的目标函数是在财政预算的约束下，追求合法性的最大化，即尽可能持久而稳定地维持政权的统治。治国者主要通过组织生产一组“公共财政产品”[29]获得合法性。由于国家的合法性投资是边际报酬递减的，在边界稳定的社会中，随着时间的推移，国家的合法性将逐渐下降。合法性的下降迫使国家不断提高财政支出。财政支出持续增长引起财政收支的缺口不断扩大，最终将出现财政压力。财政压力使得国家无法再依靠原有的政策维持合法性水平不变。或者说，财政压力反过来会导致国家合法性的进一步下降。为了打破这一恶性循环，国家开始寻求改革，以提高国家的合法性水平，这便是以财政压力为起因的国家主导型改革。上述命题可以用作从财政角度理解中国改革逻辑的一条基本线索。

可以在哈贝马斯[30]所界定的意义上理解合法性，即“合法性是同一种政治制度联系在一起的被承认是正确的和合理的要求对自身要有很好的论证”。简言之，合法性就是承认一个政治制度的尊严性。韦伯（1921）最早系统地讨论过合法性来源的三种类型，即基于传统的合法性、基于个人魅力型的合法性和基于合理合法准则之上的合法性。[31]为了维持和提高合法性，国家都需要组织公共物品的生产。即使在传统型的统治中，假如统治者治国无方而致民生凋敝，则其政权的合法性也必将岌岌可危。因此，李普塞特[32]在探讨民主制度的合法性时指出，民主制度的合法性不仅取决于其民主性，还将取决于其有效性。有效性即政府的实绩，也就是政府能够满足大多数社会成员所要求的政府基本功能的程度，它主要表现为经济发展的成绩。在这里，我们先来比较一下三种不同体制的合法性基础。

一种是公有制和计划经济体制下国家的合法性基础。这一体制下，国家控制了全部的社会资源和生产剩余，治国者之所以仍能获得政治支持，除了政权所允诺的强国富民的目标外，就在于治国者同时向公民提供了充分就业和与就业相关的基本生活消费品供给机制。从这个意义上讲，“充分就业”是计划经济体制下的隐含“社会契约”，[33]这一承诺能否兑现，直接取决于经济增长的实绩与潜力。

另一种是私有制和自由市场经济体制下的合法性基础。这时，国家提供国防安全和社会秩序以及产权的公平界定与保护，公民和厂商以依法纳税表达对政权的认同。在这种情况下，国家只保证经济运行的良好的外部环境，并不对经济运行进行干预。

由此又可引申出第三种，即晚期资本主义国家的合法性基础。由于资本主义制度内在矛盾的激化，单靠市场自身的力量已不足以避免周期性的经济危机，失控的经济危机必将演化为社会的危机，威胁到政权被大众广泛认同的基础。晚期资本主义国家不得不以国家干预经济甚至直接介入生产和建立具有大众民主形式的福利国家为手段，以避免它所面临的合法性危机。此时，公民和厂商仍以提供税收表示对政权的忠诚。当然，国家的干预只是挽救了自由资本主义国家免予经济危机的颠覆，并未根本改变其合法性基础，本质上也不可能消除其合法性危机的根源。

所谓财政压力，是指不断增加的财政支出（或财政需求）和相对不足的财政收入（或财政供给）之间存在持续的紧张状态（张宇燕、何帆，1997）。在现实生活中，财政压力的来源和表现依当时的条件而各不相同。在民主国家和实行市场经济的国家，一般地，国家提供公共物品要受到财政预算的约束。一旦国家提供的公共物品的数量超过财政收入许可的极限，就会形成事实上的财政压力，表现为不断增加的财政赤字、公债或通货膨胀。

那么，财政支出何以超出财政收入的极限呢？在公共选择学者看来，这是因为治国者经常受到来自公民和官员的双重压力，不得不增加公共物品的产量。而西方新马克思主义者[34]则认为，即使没有上述压力，为避免资本主义经济危机的爆发，资本主义国家也要进行职能上的调整，增加就业机会，扩大福利支出。结果是，以伴随缓慢经济增长的不断增加的财政赤字和持续的通货膨胀为代价换取民众对资本主义制度及其统治的忠诚，即财政赤字的压力成为经济危机在晚期资本主义国家中新的表现形式之一。而在以计划平衡为主的国家，财政压力却表现得极为隐蔽，往往既没有赤字和公债，也没有通货膨胀，而以普遍的短缺形式存在着。无论在哪种情况下，一旦应对财政压力的需要使得赤字、公债或通货膨胀超过了某个不可能再高的极限，治国者要想继续维持其统治的合法性，要么主动地进行制度的变革，要么就有可能在被动的“革命”过程中失去权柄。“财政压力决定改革的起因和路径”，这一规律几乎适用于一切国家主导的制度变迁，因熊彼特、希克斯、诺斯等人都有过相关的表述，而被命名为“熊彼特—希克斯—诺斯命题”（张宇燕、何帆，1997）。

二、计划经济体制下的财政压力与经济体制改革:中国的案例

计划型财税体制虽然有助于特殊历史条件下经济的短期快速增长，但正是由于社会主义国家在提供和生产公共物品方面过分地背离了效率原则，其特定的产权安排和经济运行方式，忽视了经济运行的信息和激励、监督成本，并因此而降低了社会经济的整体效率，政府的收入也呈递减趋势。这一过程中，始终伴之以持续的短缺。由于公民的就业权利是维护政府合法性的前提，在资源总量和技术水平既定的约束条件下，随着人口的迅速增长，只有长期持续的经济增长才能维持充分就业的水平。特别是，20世纪50年代以后，一方面，由于资源公共运用的低效率；另一方面由于巨大的新增人口不仅对经济增长产生抵消作用，也构成社会福利和就业制度的沉重负担，[35]国家财政面临着前所未有的压力。

在强大的财政压力之下，尽管政府殚精竭虑穷尽一切可能，也从未完全兑现经典社会主义国家建立之初的那些承诺。

首先是经济增长。与同期资本主义世界的持续增长对比，经典社会主义国家最初的高增长犹如昙花一现。就中国而言，虽然通过统收统支，高度集中的财政运行机制，国家筹集巨额建设资金，投资兴建大批国有企业，并积极配合对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造和工业化的建设。然而，其最伟大的成果，只能说是在一个半殖民地、半封建的国家，将社会主义理想变为了现实。至于雄心勃勃地赶超和实现工业化的任务，因受到“左”倾思潮和频繁的政治运动的干扰，“文革”之后终以国民经济濒于崩溃而告终。[36]

其次是各种社会承诺。国家通过高度集中的财税体制，举办科技、教育、文化、卫生等各项社会事业，建立起了比较完善的国有事业单位体制，几乎覆盖了所有的社会事业领域。尽管这一切使中国政府在提高全民教育水平和成人识字率、传染病防治等方面的成就得到了世界的认可，为新中国经济发展和社会全面进步奠定了基础。但是总的来说，政府所提供的只能算是极低水平的社会服务。而且主要的服务对象是城市人口，农业人口未能分享应有的权利。

最后，一切看来还差强人意的成就竟是以个人财产、自由、权利的丧失作为代价，这一点与经典社会主义宣扬的崇高目标完全背道而驰，在今天看来是难以接受的，以致被哈耶克称为“通往奴役的道路”。

在这种情况下，对于人民来说，穷则思变。而对于政府来说，要么给予社会以发展经济的自由，要么则可能由于无法履约而不得不面对政权的合法性危机。前者显然符合居民、企业和政府在内的所有人的利益。在中国这样一个集权政治中，以上利益的一致性是政府之所以自上而下推动改革的必要条件。

本章只是分析了20世纪70年代末以来财税体制变革的起点，在以后各章中，我们还将和读者一起回顾过去30年间财税体制改革本身的故事。

参考文献

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[1]马珺:《公共财政:理想与现实》 ，《财政研究》2000年第4期。

[2]马珺:《理解中国财政模式的转型——兼论积极财政政策的效应及其可持续性》 ，载《时策聚焦》 ，中国财政经济出版社2002年版，第254～275页。

[3]康晓光:《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》 ，浙江人民出版社1999年版。

[4]林毅夫、蔡昉、李周:《论中国经济改革的渐进式道路》 ，《经济研究》1993年第9期。

[5]艾瑞克·霍布斯鲍姆:《极端的年代》（下册），江苏人民出版社1999年版，第566页。

[6]张军:《中央计划经济下的产权和制度变迁理论》 ，《经济研究》1993年第5期。

[7]雅诺什·科尔奈:《社会主义体制——共产主义政治经济学》 ，中央编译出版社2007年版，第342～360页。

[8]张军:《中央计划经济下的产权和制度变迁理论》 ，《经济研究》1993年第5期。

[9]高培勇、温来成:《市场化进程中的中国财政运行机制》 ，中国人民大学出版社2001年版，第27页。

[10]薄一波:《若干重大决策与历史事件的回顾》（下），中共党史出版社2008年版，第507～508页。

[11]高培勇、温来成:《市场化进程中的中国财政运行机制》 ，中国人民大学出版社2001年版，第4～6页。

[12]在依靠内部力量走上社会主义道路的那些国家，这是一个普遍的现象。艾瑞克·霍布斯鲍姆这样描述前苏联的情况:“简单地说，苏联体系的设计用意，在于尽快将一个极落后、开发度极低的国家，早早送上工业化的大道。它也假定，它的人民将满足于一种最基本的生活水准，只要有足以保证其生存所需，最起码的社会物质条件，一切都好说话。至于这些基本生活程度的高低，则全看这个进一步工业化的体系，在其全面总增长的巨流中，能够流漏下多少给人民消费了。”（《极端的年代》（下册），江苏人民出版社1999年版，第578页）

[13]高培勇、温来成:《市场化进程中的中国财政运行机制》 ，中国人民大学出版社2001年版，第13～15页。

[14]德怀特· H.珀金斯:《中国的经济政策及其贯彻情况》 ，载R.麦克法夸尔、费正清:《剑桥中华人民共和国史:中国革命内部的革命（1966～1982） 》 ，中国社会科学出版社1992年版，第497～568页。

[15]薄一波（《若干重大决策与历史事件的回顾》（上），中共党史出版社2008年版，第72～73页）的回忆录中记录了一个相当生动的例子。建国之初，当中国政府在工作中落实《共同纲领》提出的“公私兼顾、劳资两利……使各种社会经济成分在国营经济领导之下，分工合作，得处其所，以促进整个社会经济的发展”这一原则时，当时在商业部工作的苏联专家对此很不理解，不懂“为什么国营贸易部门能赚的钱，白白让私营工商业赚去，主张凡是能赚钱的买卖，国营贸易都要干”。但是不久以后，中国也很遗憾地走上了苏联老大哥的老路。

[16]高培勇:《市场经济体制与公共财政框架》（作者于2000年1月16日在中共中央党校为“省部级主要领导干部财政专题研讨班”作公共财政理论专题讲座的报告稿），《税务研究》2000年第3期。

[17]Buchanan James M.and Roger D.Congleton:Politics by Principle，not Interest:Toward Nondiscriminatory Democracy，Cambridge University Press，1998.

[18]Buchanan James M.and Roger D.Congleton:Politics by Principle，not Interest:Toward Nondiscriminatory Democracy，Cambridge University Press，1998.

[19]安格斯·麦迪森:《中国经济的长期表现（公元960～2030年） 》 ，上海人民出版社2008年版，第74页。

[20]胡鞍钢:《中国政治经济史论（1949～1976） 》 ，清华大学出版社2007年版，第360～361页。

[21]毛泽东于1950年三四月份在政治局会议上的讲话。转引自薄一波:《若干重大决策与历史事件的回顾》（上册），第70页。

[22]高培勇、温来成:《市场化进程中的中国财政运行机制》 ，中国人民大学出版社2001年版，第20～22页。

[23]朱恒源、倪凡:《通向计划的道路》 ，《北京天则经济研究所内部文稿系列》1997年第19期。

[24]吴敬琏:《当代中国经济改革:战略与实施》 ，上海远东出版社1999年版，第28页。

[25]詹姆斯· M.布坎南:《民主过程中的财政》 ，上海三联书店1992年版，第144～150页。

[26]太史公在《史记·货殖列传》中不仅记载了春秋以来三个世纪里市场流通的新发展，还明确表达了自己的观点，既然逐利乃人之本性，“故善者因之，其次利道（导）之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争”。

[27]霍布斯鲍姆:《极端的年代》（下册），江苏人民出版社1999年版，第578～579页。

[28]张宇燕、何帆:《由财政压力引起的制度变迁》 ，载盛洪、张宇燕主编:《从计划经济到市场经济》 ，中国财政经济出版社1998年版，第8页。

[29]张宇燕、何帆将计划经济体制下由财政提供的一切物品和服务统称为“公共财政产品”。

[30]尤尔根·哈贝马斯:《重建历史唯物主义》 ，社会科学文献出版社2000年版，第262页。

[31]韦伯认为，合法统治有3种纯粹性质，它们的合法性的适用可能具有下列性质:合理的性质:建立在相信统治者的章程所规定和指令权利的合法性之上，他们是合法授命进行统治的（合法型的统治）；传统的性质:建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和传统授命实施权威的统治者的合法性之上（传统型的统治）；魅力的性质:建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上（魅力型的统治）。参见马克斯·韦伯:《经济与社会》（上卷），商务印书馆1997年版，第238～241页。

[32]西摩·马丁·李普塞特:《政治人——政治的社会基础》 ，上海人民出版社1997年版，第75页。

[33]Granick （1987，转引自张宇燕，何帆，1997）曾提出，在苏联型社会主义国家的社会福利函数中，工作权利被放在最优先的位置。人们也许很难想象，就连希特勒治下的纳粹政权，居然能以全民就业的号召力，得到广大中下层劳动阶级的拥戴。

[34]尤尔根·哈贝马斯:《合法化危机》 ，上海人民出版社2000年版，第70～90页。

[35]1950～1970年这20年间中国人口增加了2.8亿，世所罕见。70年代后人口出生率有所下降，但仍高达1.74%，由于巨大的人口基数的追加效应，从70年代起，人口增长所带来就业压力就已日感沉重。为缓解城市就业困难，除继续实行严格的城乡户籍制度，退休“顶替就业”和全面冻结工资等措施之外，先后有2000万知识青年被强制“上山下乡”。事实证明，这种就业思路的负面政策效果是极为巨大的，知青、家长、农民都对此深感不满，国家也没有真正解决就业问题，1980年以后被迫无功而返。参见刘小萌:《中国知青史——大潮（1966～1980）》 ，中国社会科学出版社1998年版。

[36]薄一波:《若干重大决策与历史事件的回顾》（下），中共党史出版社2008年版，第510页。