国家助学贷款政策的历史演进分析

宋丽波

摘　要：国家助学贷款政策是国家运用金融手段支持教育，资助家庭经济困难学生完成学业的重要形式。笔者以有关政策文件及实施效果为依据，将其划分为萌芽阶段、形成阶段、发展阶段，以期梳理国家助学贷款政策的历史演进脉络。

关键词：国家助学贷款政策　历史演进

国家助学贷款是党中央、国务院在社会主义市场经济条件下，利用金融手段完善我国普通高校资助政策体系，加大对普通高校中贫困家庭学生资助力度所采取的一项重大措施。从国家助学贷款政策建立至今，不断调整，政府试图通过行政指令协调各方利益和风险，推动国家助学贷款在降低政府运行成本、银行和学校分担风险的基础上继续实施，力求惠及更多高校家庭经济困难学生。

一、萌芽阶段（1987.7—1999.5）

国家教委和财政部于1987年7月底联合颁布《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》，在取消人民助学金、增加奖学金种类和资助比例的背景下，向无力解决在校学习期间生活费用的家庭经济困难学生提供无息贷款。无息贷款是国家向学生提供的，贷款的发放和催还等全部管理工作均由学校承担，贷款的原则是“有借必有还”，这要求学生毕业离校时必须全额还清。无息贷款制度从1987年9月起在除西藏等少数地区外的全国本科普通高等院校中实行。

此办法旨在缓解高校家庭经济困难学生的生活压力，但由于受到金额、规模、偿还方式等限制，使得多数家庭经济困难学生对它望而却步。尽管它并不是完全意义上的国家助学贷款，但却是我国高校学生贷款迈出的第一步。这一阶段处于中国国家助学贷款政策出台前，将其称为“萌芽阶段”。

二、形成阶段（1999.6—2000.1）

高等教育全面收费是中国高等教育制度变迁的一次重要举措，是符合国际高等教育发展趋势的。在全面收费政策的背景下，高校中家庭经济困难学生问题日渐突出。1999年6月，《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》正式确定“国家助学贷款是以帮助学校中经济确实困难的学生支付在校期间的学费和日常生活费为目的，运用金融手段支持教育，资助经济困难学生完成学业的重要形式”。1999年9月1日起，国家助学贷款在武汉、西安、北京、重庆、上海、天津、沈阳、南京八个城市进行试点，这标志着我国国家助学贷款政策正式启动。这一阶段的国家助学贷款由中国工商银行独家承办，明确国家助学贷款的商业贷款属性，帮助高校家庭经济困难的全日制本、专科学生支付在校期间的学费和日常生活费用，贷款期间的利息学生和财政各承担50%，贷款学生必须有担保人，且在毕业后四年内还清贷款，对于少数无担保且到期无法回收的贷款，高校和学生贷款管理中心均需承担相应责任。

尽管出发点很好，但多数家庭经济困难学生很难跨越担保人这道“高门槛”，而高校又不愿承担无需担保的特困生贷款风险，因此各个试点的实施效果都不理想。例如中国工商银行江苏省分行1999—2000年有9　000万元的贷款额度，但是国家助学贷款工作进展缓慢，工行在南京地区未做出一笔贷款。

三、发展阶段（2000.2至今）

从2000年起，国家几乎每年都会对国家助学贷款政策作出调整，试图调动各个层面的积极性，以期更好地帮助家庭经济困难学生完成学业。

1.改进时期

为了解决国家助学贷款在建立初期遇到的担保难、发展慢等问题，2000年2月颁布的《关于助学贷款管理的若干意见》，取消了助学贷款的担保要求，学校不需要承担连带责任，但需要高校提供介绍人和见证人。如此虽解决了担保难的问题，但是介绍人和见证人的确定又成了一个难题（若贷款逾期不还，则在报刊上公布介绍人、见证人姓名）。调整后政策使银行方面承担了较大的风险，因此银行在操作中十分谨慎，同时担保人、见证人难找也成为现实。国家助学贷款仍然是推而不动。(www.daowen.com)

2000年8月，《关于助学贷款管理的补充意见》对国家助学贷款的政策作了较大调整，不仅办理范围扩大到全国、经办银行增加、惠及范围更广（贷款对象增加了研究生、第二学位家庭经济困难学生群体），而且“信用贷款”更是取消了之前“对不履行职责的介绍人、见证人公布其姓名”的规定，鼓励学生靠自己的信用与能力借贷。此次政策调整放宽了借款条件，取消了介绍人的连带责任，减轻了高校的负担，对推行国家助学贷款政策有着积极重要的作用。

2001年7月和2002年2月，教育部、中国人民银行和财政部等有关部门就进一步广泛开展国家助学贷款发出通知，要求实行“四定”、“三考核”。这次调整针对经办银行积极性不高的现象，制定了国家助学贷款免征营业税、全额核销国家助学贷款的呆坏账、不追究经办人员及其主管领导的责任等优惠政策，对推进国家助学贷款起到了一定的促进作用。

在各项政策的推动下，国家助学贷款的发放额度在日益扩大，然而作为存在较大缺陷的国家助学贷款政策并没有能力将这样的现状维持很久。因为政策始终没有触及防范贷款风险的本质内容，一味扩大贷款规模，却缺乏保障机制，最终带来了大规模的拖欠潮。2003年，国家助学贷款首次还贷高峰到来，据有关统计数据显示，全国贷款学生平均违约率近20%。同年8月，中国人民银行正式发出通知，对于高校拖欠率达20%且拖欠人数20人以上的，银行暂缓发放其贷款，待缓解后再下达计划。这一政策使得很多高校进入黑名单，停贷风波席卷全国高校，国家助学贷款一度停顿。

2.重大调整时期

为摆脱这一不利局面，针对前期暴露出来的风险防范、补偿机制不健全等问题，2004年6月《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》出台，该《意见》对国家助学贷款政策的实施机制、风险防范与补偿、管理与监督等方面作了重大调整，标志着我国启动了国家助学贷款新机制。新政策进一步完善了招标确定经办银行、延长还款年限、改变贴息方式、包干贷款总额、建立风险补偿机制以及加强贷后跟踪管理等制度细节，加强了对国家助学贷款的管理，在一定程度上解决了原有的问题，有效促进了国家助学贷款作用的发挥，在很大程度上缓解了家庭经济困难学生的就学压力，使国家助学贷款逐步成为我国高校资助家庭经济困难学生的主渠道。

3.完善时期

（1）国家助学贷款代偿。国家助学贷款代偿是指高校学生赴中西部地区和艰苦边远地区基层单位就业或应征入伍服义务兵役的，且符合文件规定者，其在校学习期间获得国家助学贷款本金及其全部偿还之前产生的利息将由中央财政代为偿还。2009年3月底颁布的《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》是对2006年出台的代偿办法的修订，不仅扩大了代偿申请对象的范围，使代偿资金使用更灵活，而且扩大了政策对应的就业区域。该项政策的出台，在完善国家助学贷款政策体系，引导和鼓励高校毕业生面向基层就业等方面有积极意义。2009年，国家颁布了应征入伍服义务兵役的代偿办法，旨在鼓励高等学校毕业生积极应征入伍服役，提高兵员征集质量，推进国防和军队现代化建设。至此，高等学校毕业生到基层艰苦单位就业和应征入伍服义务兵役的代偿政策已成为国家助学贷款政策体系的重要组成部分。

（2）生源地信用助学贷款。2007年5月，国务院下发了《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，明确了生源地信用助学贷款是国家助学贷款的重要组成部分，与国家助学贷款享有同等优惠政策，要求地方政府要高度重视，积极推动和鼓励金融机构开展相关工作，大力开展生源地信用助学贷款。之后颁布的《关于在部分地区开展生源地信用助学贷款试点的通知》，在江苏、湖北、重庆、陕西、甘肃五个省市开展生源地信用助学贷款试点工作。2008年7下发的《关于做好生源地信用助学贷款有关工作的通知》以及同年8月召开的2008年高等学校家庭经济困难学生资助工作会议，对推进生源地信用助学贷款工作进行了动员和部署，进一步扩大了生源地信用助学贷款的覆盖范围。这意味着自2008年秋起，生源地信用助学贷款将在全国范围内推行。

自开展国家助学贷款以来，在政府、银行、高校等多方的共同努力下，国家助学贷款取得了一定的成绩，已经成为我国高校资助家庭经济困难学生的主渠道。截至2010年底，全国累计贷款人数652.03万，累计贷款金额609.16亿元。目前，获得国家助学贷款学生人数占全国高校在校生总数的平均比例达到13.61%。

参考文献：

［1］李红桃.国家助学贷款运行机制［M］.武汉：华中科技大学出版社，2008.

［2］黄宇辉.教育助学贷款想贷不容易［J］.中国高等教育，2000（13）.

［3］全国学生资助管理中心网：http：//www.xszz.cee.edu.cn/.